CC BY
69
Шевандрин А.В., Калинина В.В.
Анализ взаимосвязи эффективности системы управления и социально-экономического развития муниципальных образований*
Решение задачи модернизации хозяйственной системы национальной экономики требует перехода от политики выравнивания социально-экономического развития территорий к системе распространения лучшей практики проведения реформ на региональном и местном уровнях. При этом особое внимание следует уделить уровню муниципальных образований, так как именно муниципалитеты являются непосредственными субъектами решения вопросов развития территорий.
Муниципальное развитие предполагает качественное изменение основных характеристик процессов жизнедеятельности населения, экономической деятельности субъектов хозяйствования на территории муниципального образования до нового, более высокого уровня. Основные параметры управления социально-экономическими процессами в муниципальных образованиях определяет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. В законе предусмотрены самостоятельность муниципалитетов в формировании программ и планов социально-экономического развития и местных бюджетов, возможность осуществления муниципальных заимствований и межмуниципального сотрудничества, закрепление собственной доходной базы муниципальных образований в виде местных налогов и доли регулируемых налогов. Таким образом, несмотря на то, что органы местного самоуправления не могут выходить за пределы установленной компетенции (а она на местном уровне не затрагивает целый ряд сфер, определяющих комплексное развитие территории в целом можно говорить о том, что на местные администрации возложена) обязанность осуществлять деятельность по социально-экономическому развитию муниципального образования. Это обстоятельство обусловливает наличие взаимосвязи между эффективностью органов местного самоуправления и достигнутыми результатами в области социально-экономического развития территории. Региональные органы исполнительной власти в своих программных документах также указывают, что
* Работа выполнена в рамках гранта РГНФ 13-12-34007 Региональный конкурс «Волжские земли в истории культуре России» 2013 — Волгоградская область «Моделирование взаимосвязи индикаторов социально-экономического развития и показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти».
1 Федеральный закон РФ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/
(29.03.2013).
«индикаторы качества государственного управления тесно коррелируют с показателями социально-экономического развития»2.
Однако утвержденная федеральным законодательством методика оценки эффективности органов местного самоуправления не содержит показатели, отражающие конечный уровень развития территории, а в большей степени выражает сам факт выполнения органами местного значения переданных им федеральным законом полномочий3. Это актуализирует исследования в области сопоставления различных групп индикаторов муниципальной статистики.
Целью настоящего исследования является поиск формальной взаимосвязи между показателями социально-экономического развития муниципальных образований и индикаторами эффективности органов местного самоуправления. Все статистические исследования проведены на данных по муниципальным районам Волгоградской области.
В Волгоградской области в соответствии с федеральным законодательством определена региональная нормативно-правовая база оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, которая включает 305 показателей, распределенных по 10 блокам:
1. экономическое развитие (57 показателей);
2. здравоохранение и здоровье населения (62 показателя);
3. дошкольное образование (20 показателей);
4. общее и дополнительное образование (62 показателя);
5. физическая культура и спорт (7 показателей);
6. жилищное строительство и обеспечение граждан жильем (9 показателей);
7. жилищно-коммунальное хозяйство (31 показатель);
8. организация муниципального управления (33 показателя);
9. энергосбережение и повышение энергетической эффективности (10 показателей);
10. благоустройство территории (14 показателей)4.
2 Программа социально-экономического развития Воронежской области на 2012-2016 годы. URL: http://econom.govvrn.ru/index.php?option= com content&view=article&id=72&Itemid=76 (29.03.2013).
3 Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». URL: http://consultant.ru (29.03.2013); Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р. URL: http ://consultant. ru (29.03.2013).
4 Постановление Администрации Волгоградской области от 10.08.2009 г. №297-п «Об эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Волгоградской области». URL: http://www.volganet.ru (29.03.2013); Постановление Администрации Волгоградской области от 09.08.2009 № 353-п «О ежеквартальном мониторинге эффективности
На основе аддитивной сверки абсолютных значений указанных индикаторов и индексов динамики рассчитывается интегральный показатель, по значению которого определяется ранг муниципального района. Результаты мониторинга оценки эффективности муниципальных районов Волгоградской области в 2009-2011 годах представлены в Таблице 1.
Таблица 1. Результаты мониторинга оценки эффективности муниципальных районов Волгоградской области в 2009-2011 гг.5
Муниципальный район Общий ранг органа местного самоуправления муниципального района тах ранг тіп ранг Размах вариации
2009 2010 2011
Алексеевский 15 1 20 20 1 19
Быковский 14 24 14 24 14 10
Городищенский 25 26 4 26 4 22
Даниловский 3 18 3 18 3 15
Дубовский 6 6 29 29 6 23
Еланский 2 28 25 28 2 26
Жирновский 24 17 26 26 17 9
Иловлинский 17 13 19 19 13 6
Калачевский 27 25 13 27 13 14
Камышинский 28 32 23 32 23 9
Киквидзенский 13 23 27 27 13 14
Клетский 10 19 31 31 10 21
Котельниковский 1 8 11 11 1 10
Котовский 11 2 9 11 2 9
Кумылженский 12 29 32 32 12 20
Ленинский 21 21 18 21 18 3
Михайловский 33 16 5 33 5 28
Нехаевский 29 9 7 29 7 22
Николаевский 30 31 22 31 22 9
Новоаннинский 4 33 30 33 4 29
Новониколаевский 9 10 17 17 9 8
Октябрьский 7 12 28 28 7 21
Ольховский 31 27 10 31 10 21
Палласовский 5 20 1 20 1 19
Руднянский 18 4 6 18 4 14
Светлоярский 19 7 12 19 7 12
деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Волгоградской области».
5 Составлено по данным сводных докладов о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Волгоградской области в 2009-2011 годах.
Серафимовичский 8 14 24 24 8 16
Среднеахтубинский 26 15 15 26 15 11
Старополтавский 22 11 8 22 8 14
Суровикинский 16 22 16 22 16 6
Урюпинский 23 5 2 23 2 21
Фроловский 32 30 33 33 30 3
Чернышковский 20 3 21 21 3 18
Из анализа видно, что используемая в регионе методика не дает качественных результатов оценки. Об этом свидетельствует значительный размах получаемых ранговых оценок (например, Михайловский район за три года переместился с 33 на 5 место). Сведение большого количества исходных показателей, непропорционально сгруппированных в блоки, в одну интегральную суперпозицию придает полученному результату случайный характер.
Следует отметить, что показатели, включенные в блок «Экономическое развитие», не являются аналогами показателей социально-экономического развития, используемых в оценке на региональном и макроэкономическом уровнях. В блоке представлены индикаторы, отражающие такие параметры муниципального хозяйства, как местный бюджет, деятельность малых и средних предприятий, инвестиции, строительство, заработная плата в бюджетной сфере, дорожное хозяйство и транспорт. Таким образом, большая часть используемых в методиках показателей отражает сам факт реализации полномочий местного значения, в то время как доля объективных показателей социально-экономического развития незначительна и при аддитивной сверке не дает существенного вклада в интегральную оценку.
Указанные недостатки используемых регионами методик актуализируют исследования в области поиска и формирования системы оценки экономического развития муниципальных образований на основе объективных измерений достигнутого уровня социально-экономического развития. Существующие подходы целесообразно дополнить анализом, оценкой и прогнозированием развития муниципальных образований на основе единого макроэкономического критерия.
Известно, что обобщающим показателем развития государства международная система национальных счетов (СНС) и Россия признали общий объем валового внутреннего продукта (ВВП), а показателем развития региона — валовой региональный продукт (ВРП). Валовой региональный продукт является индикатором состояния экономики региона, измеряющий валовую добавленную стоимость, исчисляемый путем исключения из суммарной валовой продукции объемов ее промежуточного
потребления. Показатель валового регионального продукта является по своему экономическому содержанию весьма близким к показателю валового внутреннего продукта. Однако между показателями валового внутреннего продукта (на федеральном уровне) и валового регионального продукта (на региональном уровне) есть существенная разница. Сумма ВРП по России не совпадает с ВВП, поскольку не включает добавленную стоимость по нерыночным коллективным услугам (оборона, государственное управление и т. д.), оказываемым государственными учреждениями обществу в целом. Учитывая важную способность показателя ВРП системно согласовывать социальную, экономическую и экологическую составляющие социально-экономического развития территории, необходимо дальнейшее распространение использования методологии системы региональных счетов (СРС) на субрегиональном уровне.
Субрегиональные счета являются нижним замыкающим звеном в СНС и СРС и должны включать счета: производства, образования доходов, использования
располагаемого дохода и операций с капиталом. В настоящее время эти счета информационно слабо обеспечены, что не позволяет осуществлять их в полном объеме. Наибольшую информационную обеспеченность имеет счет производства, в котором балансовым методом определяется валовой муниципальный продукт (ВМП). В субрегиональных счетах он является одним из ключевых обобщающих индикаторов, отражающих конечный результат экономических систем муниципальных образований6.
Валовой муниципальный продукт можно определить как стоимость всех товаров и услуг, созданных на территории муниципального образования региона за тот или иной период единицами-резидентами за вычетом стоимости их промежуточного потребления. На уровне предприятия, сектора, отрасли экономики низовой территории региона показателю ВМП соответствует показатель «валовая добавленная стоимость», характеризующая конечный результат производственной деятельности.
Однако в настоящее время нет стандартной общепризнанной международной методики расчета ВМП. Только в нескольких субъектах РФ территориальные органы статистики производят расчет и публикацию валового продукта муниципальных образований. Повсеместное распространение методологии субрегиональных счетов планируется с 2017 года.
В этой связи представляет интерес методика оценки «городского продукта» (City Product) в качестве количественного индикатора развития экономики города
6 Макроэкономическая динамика северных регионов России. Сыктывкар, 2009.
относительно национального уровня. Данный показатель предложен Глобальной городской обсерваторией (GUO), действующей в рамках Программы Организации Объединенных Наций по населенным пунктам, и оценивается двумя методами7.
Один из них, метод «А», предполагает получение значения городского продукта на основании исчисления доли валового национального продукта (с 1993 года — валового национального дохода) страны, приходящейся на 1 работающего в конкретном городе, а также общего количества работающих и соотношения уровней заработной платы в целом по стране и конкретному городу8.
ВМП^ — оценка валового муниципального продукта по ьму муниципальному
району;
ВРПр — валовой региональный продукт;
ЧЗр — численность занятого населения региона;
ЧЗг — численность занятого населения муниципального района;
СЗр — среднемесячная заработная плата по региону;
СЗг — среднемесячная заработная плата по ьму муниципальному району.
Очевидно, что методика оценки городского продукта, применяемая Глобальной городской обсерваторией, достаточно условна, но все же дает возможность получить значения этого показателя и использовать его в первую очередь для проведения сравнительного анализа территорий. Тем не менее ее применение обоснованно, так как до настоящего времени представления о размерах полученной в Волгоградской области на муниципальном (районном) уровне добавленной стоимости попросту отсутствуют.
Для оценки муниципального продукта 33 муниципальных районов Волгоградской области использованы статистические таблицы базы данных показателей муниципальных образований официального интернет-портала Федеральной службы государственной статистики РФ за период 2009-2011 годов9.
7 Urban Indicators Guidelines: Monitoring the Habitat Agenda and the Millennium Development Goals. UN Human Settlements Programme, 2004. URL: http ://ww2.unhabitat.org/ (29.03.2013).
8 Гриценко С.В. Статистическая оценка и анализ уровня социально-экономического развития муниципальных районов Воронежской области // Экономический анализ: теория и практика. 2009. № 22 (151). С. 15-23.
9 База данных показателей муниципальных образований / Росстат. Электрон. текстовые дан. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm (29.03.2013).
ВМП =
ВРП
ЧЗ
р
(1)
где:
Взаимосвязь между показателем социально-экономического развития муниципальных образований — валовым муниципальным продуктом — и индикатором эффективности органов местного самоуправления муниципальных районов Волгоградской области оценена посредством коэффициента ранговой корреляции Спирмена. Полученное значение коэффициента парной корреляции — 0,032, что свидетельствует об отсутствии взаимосвязи между признаками. Это наглядно показывает диаграмма рассеяния, представленная на Рис. 1.
5 Н < < ►а ► ♦
О 05 30 ° 5 5 с £ 1 я 5 £ х I— ^ ос: ♦ ▼ ж ♦ ♦ ♦
|« 8 25 « V £ Я * = 5 > ™ ♦ А ▼ ♦ < ♦ ►
£2 & 2 20 о ° 1 11^ .0 со ” ♦ ф ♦ % ▲
£ £ § 15 §■ ■& & ? £ 1П < ► % ■Л.
1 т § 10 5 2 и 2 с; О != <и I 1 1- ГО с ♦ ж ♦ ▼ ♦ ►
Го го 1- 5 о. т а го о Э£ О ♦ ♦ < ►
^ 0 0 5 Ранг м 1 чуниципал м у ь о н 5 и о а а 1 52 йона по г тьный пр 02 юказател одукт" т во о а со т 2 0 ой
Рис. 1. Диаграмма рассеяния муниципальных районов Волгоградской области
по выделенным признакам, 2011 г.10
К группе муниципальных районов с размахом вариации в 3 единицы относятся: Городищенский, Дубовский, Калачевский, Михайловский, Октябрьский и Чернышковский. В данных районах оценка эффективности органов местного самоуправления сопоставима с вкладом в суммарный валовой муниципальный продукт региона.
Так же следует выделить группу муниципальных районов, которые по эффективности оценены значительно выше, чем по показателю валового муниципального продукта: Жирновский, Быковский, Даниловский, Руднянский, Среднеахтубинский, Старополтавский, Урюпинский. Таким образом, по данной
10 Составлено на основании авторских расчетов.
диаграмме оценка эффективности органов местного самоуправления в большинстве муниципальных районов Волгоградской области не сопоставима со вкладом в суммарный валовой муниципальный продукт региона.
Сопоставление ранга муниципальных районов по показателю валового продукта и оценки «близкого» по содержанию блока «Экономическое развитие» системы оценки эффективности органов местного самоуправления также показывает отсутствие взаимосвязи (см. Рис. 2).
* 3 5 ♦ ♦ ♦
■■5^5 30 ^ ^ о 5 ЮШхХ оЬ-ош П 01 со 1 ^ ♦ ▼ ♦ < ♦ ►
го _и р го 25 Л Ъ 05 а о 5 <и с « р Е1 > г» 5 5 О 9П < ► А ♦ ♦ ♦
а со 5 5 20 о К У го 5 о »■» о о. I о Зэ Й 5 П 1^ ♦♦ 4 ► А
£0^0 15 ^ ^ 1- I го 5 * Н С ш Ш О : т ■& Щ и 3 X 5 1П ♦ ♦ ♦ ▼
= 5 -©■ « 10 ± 2 т Ой 3= О 5 О ^ I 5Й I 2 О I ГО ♦ ♦ ♦ ▼ <
х т ^ о 5 гг = ° ♦ 4 ► ♦ ♦ ▼
0 0 5 1 01 52 о 2 5 3 0
Ранг муниципального района по показателю "валовой муниципальный продукт"
Рис. 2. Диаграмма рассеяния муниципальных районов Волгоградской области
по выделенным признакам, 2011 г.11
Применяемая в Волгоградской области методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов дает результаты, не имеющие взаимосвязи с оценкой экономического развития территории, и по размаху вариации схожие со случайным признаком. Это обусловливает необходимость пересмотра применяемой методики на основе нового теоретико-методологического обоснования, сокращения числа исходных показателей и, возможно, изменения алгоритма интегрального подсчета.
11 Составлено на основании авторских расчетов.
Список литературы:
1. Urban Indicators Guidelines: Monitoring the Habitat Agenda and the Millennium Development Goals. UN Human Settlements Programme, 2004. URL: http://ww2.unhabitat.org/ (29.03.2013).
2. База данных показателей муниципальных образований / Росстат. Электрон. текстовые дан. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm (29.03.2013).
3. Гриценко С.В. Статистическая оценка и анализ уровня социально-экономического развития муниципальных районов Воронежской области // Экономический анализ: теория и практика. 2009. № 22 (151). С. 15-23.
4. Макроэкономическая динамика северных регионов России. Сыктывкар, 2009.
5. Постановление Администрации Волгоградской области от 09.08.2009 № 353-п «О ежеквартальном мониторинге эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Волгоградской области». URL: http://www.volganet.ru (29.03.2013).
6. Постановление Администрации Волгоградской области от 10.08.2009 № 297-п «Об
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Волгоградской области». URL: http://www.volganet.ru
(29.03.2013).
7. Программа социально-экономического развития Воронежской области на 2012-2016 годы. URL: http://econom.govvrn.ru/index.php?option=com content&view=article&id=72& Itemid=76 (29.03.2013).
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р. URL: http://consultant.ru (29.03.2013).
9. Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». URL: http://consultant.ru (29.03.2013).
10. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». URL: http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/
(29.03.2013).
