CC BY
299
ТЕНДЕНЦИИ МИРОВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
333
Коды классификатора JEL: Q 25, Q 28
АНАЛИЗ ВОЗМОЖНОСТИ АДАПТАЦИИ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА УПРАВЛЕНИЯ ПРЕДПРИЯТИЯМИ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ХОДАРЕВ А.С.
Ходарев А.С. Ростовский государственный экономический университет (РИНХ), старший преподаватель кафедры финансового менеджмента, к.э.н., 344006, г. Ростов-на-Дону ул. Б.Садовая ул. 69
В статье рассматривается зарубежный опыт различных стран в управлении жилищно-коммунальным хозяйством и бытовым обслуживанием. В статье анализируется деятельность по водоснабжению предприятиями водоснабжения и водоотведения как на Западе (Великобритания, Франция, Германия,
США), так и на Востоке (Китай, Египет, Филиппины, и т.д.). Рассматриваются различные зарубежные страны для того, чтобы найти возможности применения их опыта в России.
Ключевые слова: водоснабжение; сточные воды; жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание; эффективность; анализ зарубежного опыта; ремонт и содержание
Реформирование системы жилищно-коммунального хозяйства в России продолжается уже не первый год, и до настоящего времени все еще невозможно сказать, что проблема повышения эффективности данной сферы решена или хотя бы найден четкий приемлемый вариант дальнейшего развития системы ее регулирования. Систематическая нехватка финансирования, низкая эффективность и ограниченные средства для расширения системы приводят к тому, что она остается в неудовлетворительном состоянии. Вопрос о соотношении участия частного и государственного сектора в российской системе водоснабжении стал предметом горячих споров, однако следует отметить, что данный вопрос актуален для стран всего мира, в связи с чем целесообразно проанализировать их опыт с целью выявления возможных для адаптации в российских условиях подходов и моделей.
Для начала немного истории. В начале XIX в. в Европе и США основными поставщиками воды были частные компании. Господствовала идея о том, что государство должно находиться в стороне от служб водоснабжения, чтобы не увеличивать налоги с населения. К концу столетия частные операторы были оттеснены муниципальными поставщиками и стали объектом строгого контроля [4]. Воду все больше стали рассматривать как национальное достояние, слишком важное для здоровья людей и прогресса человечества, чтобы за нее отвечали частные компании, стремящиеся, как известно, к максимизации прибыли, в отличие от государственных, имеющих в качестве основной цели - достижение общественного блага.
В последние годы в зарубежных странах вопрос о роли государственных и частных поставщиков в водоснабжении остается источником общественных дебатов, хотя в некотором отношении эти интенсивные споры оказывались в противоречии с реальностью. В то время как количество людей, обслуживаемое частными компаниями, возросло с 51 млн в 1990 г. примерно до 300 млн в 2002 г. (почти в 6 раз), капиталовложения государственных компаний составляют более 70% всех затрат на этот сектор в глобальном масштабе, и менее 3% населения в развивающихся странах частично или полностью пользуются частными системами водоснабжения и канализации [9]. В Бразилии 25 из 27 административных центров штатов обслуживались государственными компаниями и только два - частично приватизированными [6].
Как и в России, одной из составляющих проблемы водоснабжения во многих странах, является низкая эффективность государственных поставщиков [1]. Причины этого могут быть самые разные, хотя общей для всех является плохое управление и упадок инфраструктуры из-за недостатка средств. Центральную роль при этом играют структуры управления. Многие зарубежные государственные системы водоснабжения работают по модели обслуживания «сверху вниз». Такая модель не является ни прозрачной, ни чуткой к нуждам населения, в особенности его малообеспеченных слоев. Часто эти системы водоснабжения работают в интересах представителей отдельных политических кругов, создавая предпосылки для дискриминации низкообеспеченных слоев населения за счет неравного доступа к водопроводно-канализационным сетям. Характерной особенностью большинства государственных систем водоснабжения также является то, что вода, предоставляемая государственным поставщиком конкретному потребителю, учитывается не полностью либо из-за плохого состояния трубопровода, либо из-за отсутствия системы учета [1], что приводит к росту утечек и неучтенных потерь и, как следствие, снижению доходов самих предприятий.
Низкие доходы, в свою очередь, создают порочный круг разрушения активов, потерь воды, низкой эффективности системы сбора оплаты, низких инвестиций и дальнейшей порчи инфраструктуры, что в целом позволяет провести аналогию и с российской ситуацией. В таких городах, как Дели, Дакка и Мехико, около 40% воды, накачиваемой в систему, вытекает из ржавых трубопроводов или продается нелегально. Утраченная вода превращается в утраченные доходы, предназначенные для технического обслуживания или расширения сетей.
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
Тем не менее, ни одна из этих проблем не ограничивается государственным сектором. В Великобритании, например, частные поставщики неоднократно облагаются штрафом за то, что они не снижают уровень утечки. Нехватка финансовых вложений - источник неэффективности не только в бедных странах. По расчетным данным Агентства США по охране окружающей среды, в течение двух ближайших десятилетий понадобится 68 млрд долл. только для того, чтобы восстановить и поддержать существующие в крупных городах активы коммунальных служб [1].
Еще одной составляющей проблемы водоснабжения зарубежных стран является ценообразование в коммунальной системе. Тарифы обычно позволяют покрыть только малую часть операционных расходов. Так, в ходе исследования в конце 1990-х годов выяснилось, что операционные доходы 35 из 49 поставщиков воды в Азии недостаточны для того, чтобы покрыть потребности технического обслуживания и эксплуатации сетей [7].
Данная проблема характерна также и для России и говорит о том, что без государственных капиталовложений, позволяющих компенсировать данный недостаток, создается предпосылка для разрушения водопроводно-канализационных систем. Во многих развитых странах увеличение возмещения затрат от платежеспособных домохозяйств позволяет мобилизовать доходы для технического обслуживания и соответственного повышения эффективности систем, создавая одновременно фонды для удовлетворения спроса тех домохозяйств, которые не в состоянии платить. Однако, в отличие от России, где обеспеченность объектами водопроводно-канализационными объектами достаточно высока, в слаборазвитых странах государственные органы часто больше заботятся о том, чтобы предоставить дешевую воду состоятельным слоям населения, чем обеспечить ею малообеспеченные слои населения по умеренной цене [1]. В связи с этим нельзя рассматривать государственное водоснабжение в отрыве от всего политического фона, поскольку общая культура предоставления услуг и политика инвестирования в широком аспекте определяют степень, в какой государственные поставщики соответствуют нормам эффективности, равного доступа к водопроводно-канализационным сетям и подотчетности.
Если анализировать опыт благополучных стран, то в большинстве из них вложения в систему водоснабжения поступают от муниципальных или частных источников при наличии гарантий от правительства. В ряде же развивающихся стран неэффективность сектора водоснабжения частично объясняется длящимся годы хроническим недофинансированием систем [1].
Признание неспособности некоторых государственных коммунальных служб обеспечить адекватное водоснабжение не означает, что для однозначного успеха необходимо только участие частного сектора. Некоторые государственные органы водоснабжения в развивающихся странах справляются со своей задачей не хуже, а иногда и лучше самых эффективных частных компаний. Так, государственные системы в Сингапуре теряют меньше воды, чем частные в Великобритании. В Колумбии коммунальные службы Боготы и Медельина отвечают высоким требованиям обслуживания населения, в то время как коммунальные службы в городах на побережье Карибского моря по эффективности находятся на противоположном конце диапазона [1].
Как показал анализ, условия, обеспечивающие эффективность реформ коммунальных служб, для каждой страны могут быть разные, но успешно работающие коммунальные службы, как правило, функционируют в рамках такой государственной политики, которая отвечает четырем основным условиям: самостоятельность и финансовая автономность, не допускающие политического вмешательства в распоряжение ресурсами; демократичность и прозрачность политики, позволяющие обеспечить подотчетность; отделение служб обеспечения водой от административных служб, которые осуществляют надзор за управлением и публикуют четко сформулированные стандарты снабжения; адекватное государственное финансирование в целях расширения системы водоснабжения вместе с выполнением национальной стратегии обеспечения водой всех граждан [1]. Данные условия так же актуальны для частных компаний, как и для государственных служб, однако создание их на практике нелегко.
Создание конкурентной среды путем создания государственно-частных партнерств в рамках сети обеспечения водой стало центральным пунктом реформ во многих развивающихся странах. Как показывает практика, привлечение источников финансирования на выполнение проектов государственно-частным партнерством может обойтись властям в небольшую сумму расходов и возможно, вообще без затрат. Затраты на обслуживание во многих случаях могут перекладываться на пользователей, побуждая их платить цену, близкую к реальным затратам, при помощи кампаний, направленных на поддержку этого решения. Как показывает опыт Франции (в качестве примера можно отметить «Сапа1 du Midi» - Южный канал), некоторые рентабельные в финансовом плане проекты могут даже создать новые финансовые ресурсы путем распределения прибыли между оператором и властями. Проекты, таким образом, могут выполняться, не отягощая бюджеты.
Кроме снижения бюджетных расходов, использование схем государственно-частного партнерства позволяет оптимизировать проектные решения и повысить прибыли по вложенным инвестициям в сравнении со схемами государственного рынка услуг. Можно выделить целый ряд преимуществ: лучшая интеграция между фазами проектирования, строительства и эксплуатации объекта при условии проведения тендера; новаторская концепция, современные инженерные решения и эффективное управление; акцент на качество обслуживания пользователей (клиентов); минимизация общих затрат по проекту; эффективное использование капитала и получение дополнительных доходов.
Разнообразие существующих форм государственно-частных партнерств предостерегает от сведения всех форм участия частного сектора к той, что осуществляется под лозунгом «приватизации». Конкретные
условия доступа частного сектора на водные рынки имеют значение на нескольких уровнях. Существует целый набор возможных решений для рынка: контракт на обслуживание; контракт на управление; аренда; концессия; приватизация, совместное предприятие и др. Эти решения накладывают отпечаток на права собственности только в случае полномасштабной приватизации. По общему правилу, условия, на которых правительства заключают соглашения с частным сектором, влияют на структуры управления, инвестиционные процессы и распределение возможных рисков.
Концессии передают управление, риск и ответственность за осуществление инвестиций частному сектору, в то время как другие формы соглашений о государственно-частном партнерстве предполагают, что за рамками соглашений остаются некоторые аспекты менеджмента и деятельности сетей водоснабжения.
Приватизация (полная продажа госсобственности) осуществляется редко. В отличие от концессии, передача права собственности позволяет частному сектору вступить в полное владение активами предприятия, а правительству лишь осуществлять задачу регулирования. Не так много стран - одна из них Франция
- могут похвастаться длинной историей частного управления водными ресурсами. В Чили приватизация прошла в 1980-е годы, но лишь после того, как доступ населения к воде стал практически всеобщим. С тех пор показатели эффективности и равенства по распределению воды в стране существенно улучшились.
Великобритания провела приватизацию поздно, - общественная собственность была распродана лишь в конце 1980-х, что в свою очередь пробудило интерес к приватизации в этой отрасли во многих развивающихся странах. С тех пор процесс носил неоднозначный характер. В течение десятилетия после приватизации компании, занимающиеся водоснабжением в Великобритании, заработали на этом существенно больше, чем ожидалось, выплатив дивиденды, намного превышавшие средние по рынку. Таким образом, были потрачены дефицитные ресурсы капитала, необходимые для развития. Отсутствие четкого механизма по распределению выгод - в том числе и тех, что предстали в виде сверхприбылей - между акционерами и потребителями, вызвало критику. Это также привело к появлению сильного и независимого регулятивного органа, созданного для защиты интересов потребителей, определения целей инвестирования и отслеживания получаемых при повышении эффективности выгод. Так, регулирующий орган может контролировать планы компании по реконструкции и увеличению материальных активов, а также требовать предоставления отчетов по оборотным средствам и состоянию оборудования. Также регулирующий орган сохраняет за собой право назначать нового владельца, если компания по водоснабжению работает непродуктивно, и ограничивать срок действия лицензий, по которым работают компании.
Тем не менее, серьезные проблемы остаются нерешенными в результате неадекватных инвестиций и высокого уровня потерь воды. Опыт Великобритании показывает, что разработка и проведение регулятивной реформы - непростая задача, даже в странах с высоким уровнем институционального развития. Из-за стремления как можно скорее продать общественную собственность пострадали общественные интересы, хотя оптимизация регулирования и смогла компенсировать некоторые издержки приватизации.
Было много попыток применить и проверить работоспособность концессий, но их результаты неоднозначны. Концессия является процессом, который позволяет привлекать частного партнёра благодаря его компетенции и его финансовому вкладу в оказание коммунальных услуг или строительство общественных инфраструктур и управление ими в течение длительного периода [2]. Этот контракт основательно отличается от рынков работ или услуг следующим [2]:
- полным или частичным обеспечением инвестиций концессионером в рамках долгосрочного контракта с необходимым возмещением этих инвестиций и оказанием услуг, указанных в контракте;
- передачей от устроителя концессии к концессионеру обязательств по коммунальному обслуживанию, соответствующей разделению обязательств и различных рисков между обеими сторонами;
- единым, глобальным и комплексным характером контракта, включающим разработку, финансирование, выполнение работ, уход за объектом, эксплуатацию инфраструктур, обслуживание клиентов и т.д., что предполагает переговоры между сторонами для его установления;
- установленной связью между оплатой концессионера и результатами эксплуатации, несмотря на то, что они — физически неосязаемы (случай сбора платежей за пользование платными дорогами органами власти), что финансовый баланс контракта подтверждается многочисленными национальными законоположениями и что участие устроителя концессии в финансировании или эксплуатации не изменяет характеристик контракта с момента принятия концессионером риска (пусть только эксплуатационного).
В 1990-е годы концессии были основным способом привлечения частного капитала в отрасль водоснабжения, - на иностранные и национальные частные компании возлагалась ответственность за финансирование и оперативное управление системами. В 1993 г. концессионные соглашения в области управления системами водоснабжения были заключены во Франции, Испании, Кот-Дивуар, Турции; в 2000 г. - уже во многих странах: Австралии, Аргентине, Боливии, Бразилии, Китае, Колумбии, Египте, Германии, Индонезии, Мексике, Малазии, Марокко, Филиппинах, Румынии, Словении и др. [2]
При этом выделились несколько крупнейших мировых компаний, выступающих в секторе водоснабжения и канализации в роли концессионеров, в числе которых: Vivendi (Франция); Suez L'yonnaise des Eaux (Франция); International Water Limited (Великобритания- США- Италия); RWE-Thames Water (Германия-Ве-ликобритания); Gelsenwasser (Германия); Anglian Water (Великобритания); Agua de Portugal (Португалия); Saur (Франция); АСЕА (Италия); AMGA (Италия); ENEL Hydro (Италия) [2]. Деятельность всех названных компаний носит транснациональный характер, то есть осуществляется во многих странах мира. Капитал
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
многих из них является многонациональным, а за счет многочисленных операций по слиянию/поглощению многие из них находятся в «родственных» отношениях. Стратегия международных компаний-операторов в секторе водоснабжения на основе делегированного управления заключается в применении целой гаммы возможных форм коммерческих взаимоотношений с государствами-концедентами.
Многие из концессий привели к повышению эффективности, снижению потерь воды, росту поставок, увеличению площади охвата водопроводной сети и увеличению доходов. Так, в Марокко, где с 1997 по 2002 г. были созданы четыре концессии, увеличилась область обслуживания (концессии на сегодняшний день обслуживают около половины населения страны), равно как и степень удовлетворения качеством предоставляемых услуг со стороны потребителей [5].
В восточной части Манилы заключение концессионного соглашения привело к увеличению доли населения, имеющего круглосуточный доступ к водоснабжению, с 15-20% в 1997 г. до более чем 60% в 2000-м, а общая площадь охвата увеличилась с 65% до 88%. В рамках программы по обеспечению водой всей ЮАР водные сооружения были переданы в концессию. Несмотря на изначальные сомнения в отношении справедливости в распределении, в аспекте доступности воды для бедных домохозяйств отмечалось улучшение.
Противопоставить этим примерам можно несколько весьма масштабных провалов [8]. Эффект домино, наблюдавшийся при крушении концессий, вызвал жаркие споры о роли частного сектора в решении проблем поставок воды в прошлом, настоящем и будущем. Хотя факторы, игравшие роль при разрушении концессий, были разными, из этого опыта все-таки можно извлечь поучительные уроки, проявившиеся в трех наиболее характерных случаях [1]:
Кочабамба. Представляет интерес соглашение от 1999 г., по которому правительство Боливии предоставляло на 40 лет концессию группе иностранных компаний. По Закону о питьевой воде и канализации от 1999 г. правительство разрешило приватизацию отрасли водоснабжения и прекратило ее субсидирование. В результате не только выросла плата за воду для потребителей, но крестьян из окрестных районов обязали теперь платить за воду, которую раньше они получали из общественных колонок совершенно бесплатно. Предполагалось, что повышение цен поможет изыскать средства для строительства новой дамбы и очистных сооружений. Протесты привели к аннулированию закона 1999 г., распаду концессии и судебному процессу, инициированному одной из компаний против правительства Боливии.
Манила. Действие концессий, сформированных в Маниле в 1997 году сроком на 25 лет, было прекращено в 2003 г. Ключевым фактором для этого стала внешняя задолженность. В течение первых 5 лет концессии фирма «Мейнилэд», совместное предприятие транснациональной компании «Ондео» и группы филиппинских предпринимателей, работало в убыток, и его задолженность на конец этого периода составила 800 млн долл. Площадь охвата водоснабжением увеличилась с 58 до 84%, однако финансовый кризис в Юго-Восточной Азии усугубил ситуацию с задолженностью компании. После того как Столичная водопроводная и канализационная система отказалась санкционировать повышение тарифов, для покрытия убытков компании, концессия была прекращена.
Буэнос-Айрес. Концессия сроком на 30 лет, предоставленная консорциуму иностранных компаний в 1993 г., завершилась в связи с экономическим кризисом в Аргентине. Во время тендера консорциум объявил о намерении снизить тарифы на 29%, однако операционные убытки привели к росту цен и пересмотру контракта. Не было сделано ничего, чтобы приспособиться к обвалу валютного курса, поэтому консорциум оказался в полной мере подвержен всем рискам, связанным с тяжелой внешней задолженностью.
Таким образом, из этого можно сделать три важных вывода:
- значение прозрачности - последствием недостаточного учета общественного мнения и, в первую очередь, бедных слоев коренного населения, стало возникновение взрывоопасной политической ситуации;
- наличие противоречия между коммерческими и социальными стремлениями - усилия, предпринимаемые для обеспечения прибыли путем подъема тарифов для покрытия задолженностей (вызванных займами в твердой валюте и обесценением национальной валюты), также ведут к социальной и политической нестабильности;
- серьезная недооценка многоплановости доступа к воде для бедных слоев населения, требующей государственного финансирования и субсидирования их подключений к водопроводной сети.
К обострению противоречия могут привести три стандартные ситуации, связанные с регулированием, финансовой устойчивостью и прозрачностью контрактов:
- Расширение сети. Первоочередной целью правительств, предоставляющих концессию, является расширение сетей.
- Пересмотр тарифов. Тарифы на воду представляют собой политический вопрос. С коммерческой точки зрения доходы от тарифов создают прибыль для акционеров и капитал для дальнейшего реинвестирования. Однако тарифные сетки, разработанные для максимизации прибылей, могут ударить по общественному благосостоянию и вызвать политическую нестабильность.
- Финансирование. Масштабность инвестиций в водное хозяйство делает кредит чрезвычайно важным для расширения сети. Концессии в западной части Манилы и в Буэнос-Айресе сопровождались крупными внешними займами. В Буэнос-Айресе инвестиции осуществлялись в основном за счет займов и накопленных прибылей, поскольку доходы на акцию составляли менее 5%. Из-за того, что внешнее заимствование производилось в долларах, а выручка поступала в национальной валюте, конечный результат оказывался зависимым от колебаний валютных курсов. Восточноазиатский и аргентинс-
кий финансовые кризисы привели к тому, что бремя долгов и концессии Западной Манилы, и концессии в Буэнос-Айресе стало слишком тяжелым. В 2002 г. концессионер в Буэнос-Айресе зафиксировал чистый убыток в размере 1,6 млрд долл., что почти полностью явилось результатом девальвации, утроившей задолженность компании.
Таким образом, концессионные контракты заключают в себе значительное число рисков: общих рисков (технические риски, риски строительства, финансово-экономические, риски, связанные с финансовыми параметрами условий контракта, риски повышения эксплуатационных затрат и др.), постоянных косвенных рисков, связанных с внешними обстоятельствами (риски форс-мажорных обстоятельств, макроэкономические риски, юридические риски и т.д.), специфических рисков для частного партнера и рисков, специфических для государственных властей. В связи с этим активное внедрение концессий в российскую практику, на наш взгляд, должно быть основано на выявлении, детальном анализе и систематизация всех возможных рисков и формирования соответствующих институциональных и нормативно-правовых условий для их ограничения.
Другими формами государственно-частного управления водными ресурсами, используемыми в зарубежной практике, являются:
1. Аренда - одна из типичных форм государственно-частного партнерства. В рамках этой модели правительство предоставляет право на управление оказанием общественных услуг частной компании в обмен на определенную плату, обычно исчисляемую на базе объема проданной воды, в то время как право собственности сохраняется за компанией, принадлежащей правительству. Использование данной формы может дать как положительные результаты, так и привести к серьезным проблемам. Аренда дала положительные результаты в странах, где правительства четко определили цели и обосновали их в соответствующей нормативной базе. ОЫЕА - одна из немногих компаний в Центральной Африке, которая разработала стратегию, по которой водозаборные колонки станут источником воды для бедных слоев населения. Цены на воду из колонок существенно ниже максимального тарифа (хотя и выше минимального). В Сенегале в арендном контракте оговариваются целевые объемы воды, которые должны поставляться из колонок. Цель - обеспечить водой из колонок 30% населения Дакара и 50% населения в других городах, при норме обеспечения 20 литров на человека. В Абиджане арендное соглашение привело к увеличению площади охвата водоснабжением, притом, что администрирование осуществляется через прозрачную регулирующую структуру. Однако в каждом из этих случаев с проведением реформ в жизнь были серьезные проблемы. Например, установление социальных цен и субсидирование в Котд'Ивуаре и Сенегале имели противоречивые последствия для беднейших домохозяйств. Несмотря на это, такие примеры демонстрируют стратегии, которые другие правительства могут взять на вооружение и применить на практике.
2. Контракты на управление - еще одна форма государственно-частного партнерства. Это такие договоры, по которым муниципалитет или местное правительство приобретают управленческие услуги частной компании. В 2005 г. в Гане был принят новый закон по использованию водных ресурсов, обязавший правительство расширять участие частных операторов в поставке воды через контракты на управление. В рамках реформы в конце 2005 г. был выбран оператор для управления в течение пяти лет водными сооружениями Аккры и других крупных городов [1]. Из-за недофинансирования, неэффективности и неравного механизма формирования цен, принадлежащая государству Ганская водная компания не справилась со своими задачами предоставления воды в городах страны, и контракты теперь представляются частью решения проблемы. Конечный результат будет зависеть от прозрачности заключенных контрактов и от регулирования. Возможны проблемы с неадекватным финансированием и стратегиями подключения беднейших домохозяйств. Кроме того, не все ясно с тем, как именно будут устанавливаться цены для водозаборных колонок и бедных районов. Очевидно, что контракты на управление так же не являются простым решением глубоких проблем водоснабжения. Контракты на управление не могут быть эффективными без адекватного финансирования и четких задач.
3. Совместные предприятия - предполагают совместную эксплуатацию, инвестиции и собственность с сохранением государственного контроля, а также совместные риски и совместную прибыль. Такие предприятия объединяют в себе преимущества частного сектора с такими чертами госсектора как социальная ответственность, охрана окружающей среды, создание рабочих мест. Опыт Польши [3], в частности, показывает, что при создании совместного предприятия оба партнера в равной степени заинтересованы в успешной работе компании, а совместная работа обоих партнеров придает большую гибкость принятию решений, способствует поиску новых путей сотрудничества и помогает участникам оптимизировать свои цели. Недостатком может являться то, что частные компании склонны фокусировать свое внимание на практическом результате, а власти - на работе предприятия, а установление диалога на раннем этапе между партнерами, участвующими в создании совместного предприятия, может привести к принятию «альтернативных» процедур проведения торгов, что грозит ограничением возможностей открытой конкурентной борьбы.
В некоторых случаях модель государственно-частного партнерства может приобрести вид нерегулируемого частного водоснабжения (малые предприятия, ассоциации местного населения). В ряде стран, таких
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 3 Часть 2
как Испания, Индонезия, Португалия, территории, не обслуживаемые государственными предприятиями, обслуживаются частными поставщиками услуг. Большинство из них действуют в бедных периферийных районах, в которых до конца не решен вопрос землевладения. Некоторые представляют малый бизнес, другие являются ассоциациями по водоснабжению и канализации, организованными местными жителями. Однако, несмотря на то, что все эти поставщики обладают потенциально ценными знаниями и возможностями для строительства местных предприятий по водоснабжению, опирающиеся на местный опыт повышения эффективности работы служб водоснабжения и предотвращения инвестиционных ошибок, и во многих населенных пунктах работают успешно, многие из них не вписываются в официальные государственные структуры, их так же трудно расширить или создать новые подобные им в других местах.
Таким образом, наиболее очевидный вывод, который можно сделать на основе анализа зарубежного опыта водоснабжения частными и государственными компаниями, является то, что не существует однозначных и простых решений проблем, одинаково применимых во всех странах. Участие частного сектора не определяет однозначный успех или неудачу в деле водоснабжения и не дает гарантии повышения эффективности рынка. Все поставщики, как государственные, так и частные, должны стремиться расширить доступ к воде и преодолеть ценовое неравенство, от которого страдают, в первую очередь, малообеспеченные слои населения. Водопровод - это естественная монополия, сокращающая преимущества эффективности, достигаемой за счет конкуренции и превращающая в императивную потребность охрану интересов пользователя. Ключевая роль регулирования в этом контексте заключается в создании конкурентного давления, установлении цен и стандартов качества, определении объектов для капиталовложений и технического обслуживания и обеспечении того, чтобы потребители выигрывали от увеличения эффективности.
При нормальных институциональных условиях частный сектор может предоставлять методы, людей, обладающих соответствующими навыками, и ресурсы для улучшения доступности воды. Однако создание таких условий путем эффективного управления со стороны регулирующих институтов - непростое дело, и оно не сводится к формулированию новых законов и усваиванию моделей, заимствованных в других странах. Решения о том, каким должно быть правильное сочетание государственного и частного, следует принимать в каждом конкретном случае с учетом местных условий и конкретной системы ценностей. Для России как многорегионального государства решение данного вопроса целесообразно передать на региональный уровень, предоставляя регионам самостоятельно принимать решения по формированию системы управления предприятиями водоснабжения и водоотведения, учитывающей сложившиеся на территории региона условия.
ЛИТЕРАТУРА
1. Доклад о развитии человека 2006. Что кроется за нехваткой воды: власть, бедность и глобальный кризис водных ресурсов. Опубликовано для Программы развития ООН (ПРООН). - Изд-во «Весь мир», 2006.
2. Кулик П.А. Оценка возможности использования зарубежного опыта концессии в развитии системы водоснабжения России. Дисс. ... канд.эк.наук. Москва, 2002.
3. Управление водоснабжением (совершенствование управления коммунальными службами, применительно к сектору водоснабжения и привлечение российских и иностранных инвестиций в ЖКХ России): материалы франко-российский семинара / Сборник докладов. - М., 2001.
4. Bakker K. An Uncooperative Commodity: Privatizing Water in England and Wales. New York: Oxford University Press. 2003.
5. De Miras, Claude, and Julien Le Tellier. Gouvernance urbaineet acc s l'eau potable au Maroc. Partenariat Pub-lic-Priv-Casablanca et Tanger-Ttouan. Paris: L'Harmattan, 2005; Jamati C."Casablanca (Morocco): An Example of Public-Private Partnership." International Journal of Water Resources Development 19 (2): 153-58, 2003.
6. Hall, David, Emanuele Lobina, Odete Maria Viero, and H lio Maltz. 2002. "Water in Porto Alegre, Brazil - Accountable, Effective, Sustainable and Democratic." A Public Services International Research Unit and Municipal Department of Water and Sanitary Sewage paper for the World Summit on Sustainable Development, 26 August-4 September, Johannesburg. [www.psiru.org/reports/2002-08-W-dmae.pdf]. July 2006.
7. Komives, Kristin, Vivien Foster, Jonathan Halpern, and Quentin Wodon. 2005. Water, Electricity, and the Poor: Who Benefi ts from Utility Subsidies? With support from Roohi Abdullah. Washington, DC: World Bank.
8. Slattery K. "What Went Wrong: Lessons from Manila, Buenos Aires and Atlanta." Institute for Public-Private Partnerships, Washington, DC, 2003.
9. Wolff G., Hallstein E. «Beyond Privatization: Restructuring Water Systems to Improve Performance». Pacific Institute, Oakland, Calif. 2005.
