CC BY
82
Анализ возможностей балансирования финансовых потоков в межбюджетных отношениях регионов СКФО The analysis of financial streams balancing opportunities in interbudgetary relations of North Caucasian federal districts’ regions
Джурбина Елена Михайловна, д.э.н., доцент,
заведующий кафедрой «Финансы и налогообложение»,
dem0608@mail.ru Фатеев Дмитрий Иванович, к.э.н., доцент,
доцент кафедры «Финансы и налогообложение» Северо-Кавказский федеральный университет,
филиал в г.Пятигорске fateyev05@rambler.ru
Аннотация: статья посвящена количественной оценке перспектив
обеспечения сбалансированности финансовых потоков в бюджетной системе РФ на примере регионов Северо-Кавказского федерального округа, критически оценены представленные в литературе мнения о возможности существенного повышения финансовой самодостаточности за счет тривиального перераспределения налоговых доходов.
Abstract: the article is devoted to a quantitative estimation of prospects of financial streams equation in budgetary system of the Russian Federation by the example of North Caucasian federal district regions, the opinions submitted in the literature on an opportunity of essential increase of financial self-sufficiency are critically appreciated due to trivial redistribution of tax incomes.
Ключевые слова: доходы, расходы, региональный бюджет, дотации, структура налоговых поступлений, коэффициент покрытия расходов, налоговые льготы, недоимка.
Keywords: revenues, expenditures, regional budget, grants, tax revenues structure, coefficient of expenditure covering, tax privileges, shortage.
Недостаточно активные темпы посткризисного восстановления российской экономики находят свое отражение в дестабилизации сферы
государственных финансов, особенно их субфедеральной компоненты, функционирующей в условиях перманентного дефицита собственных финансовых ресурсов. В результате, современная система межбюджетных отношений России, формируемая в условиях усиления территориальных социально-экономических диспропорций, отличается крайне сложной конфигурацией движения финансовых потоков между бюджетами различных уровней.
Продолжающиеся процессы децентрализации расходных обязательств при последовательной концентрации налоговых полномочий на федеральном уровне, а также множественность видов и направлений финансовой поддержки искажают реальную картину бюджетной обеспеченности регионов РФ. Так, по материалам Счетной палаты РФ в 2013 году 73 региона являются получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2014-2015 гг. количество субъектов - получателей вышеуказанной финансовой помощи формально сократится и составит 70 и 43 ед. соответственно, однако наличие 15%-ного резерва нераспределенных дотаций позволит в оперативном порядке увеличить количество регионов-реципиентов [1, 276-277].
Бюджеты регионов Северо-Кавказского федерального округа
сохраняют устойчивую дотационность на протяжении всего периода построения отношений бюджетного федерализма РФ, причем общий тренд динамики их доходов негативизируется усилением отставания социальноэкономических индикаторов регионального развития от среднероссийских значений. Как следствие сложившегося положения, межбюджетные
трансферты превратились в самый значимый источник доходов
консолидированных бюджетов субъектов СКФО, составив по итогам 2011 года от 58,8% в республике Северная Осетия до 83,8% и 86,9% в Ингушетии и Чеченской республике соответственно (таблица 1).
Таблица 1 - Структура доходов региональных бюджетов субъектов СКФО в
2011 году*
Налог на прибыль НДФЛ Акцизы Налоги на имущество Финансовая помощь Прочие доходы
Республика Дагестан 5,2 9,6 5,1 3,3 74,0 2,8
Республика Ингушетия 4,4 6,4 2,7 1,4 83,8 1,3
Кабардино-Балкарская республика 5,9 12,6 10,2 4,6 59,0 7,7
Карачаево-Черкесская республика 6,7 12,9 5,8 4,0 63,9 6,7
Республика Северная Осетия-Алания 5,8 17,7 7,6 3,7 58,8 6,4
Чеченская республика 2,0 6,8 3,0 0,6 86,9 0,7
Ставропольский край 14,1 21,1 6,7 7,8 38,1 12,2
РФ, в среднем 25,2 26,1 4,9 8,9 23,1 11,8
*Источник: составлено автором по [2, 53-54
В целом, структура доходов бюджетов субъектов СКФО деформирована в пользу финансовой помощи и акцизов, в то время как наиболее значимые налоговые формы, зачисляемые в консолидированные бюджеты территорий в соответствии с нормами Бюджетного кодекса, используются в недостаточной степени. Так, по доле налога на прибыль субъекты СКФО «отстают» от среднероссийских значений в среднем в 5 раз, по доле налога на доходы физических лиц - в среднем в 2 раза.
Сложившаяся ситуация вызывает ряд критических публикаций в экономической периодике, основной смысл которых заключается в обосновании необходимости изменения действующего механизма распределения части налоговых поступлений за счет придания им статуса собственных доходов регионального бюджета и минимизации встречных финансовых потоков [3, 55]. Признавая, в целом, корректность заявленных тезисов, следует, тем не менее, более подробно изучить сложившуюся систему расщепления налоговых доходов в дотационных регионах СКФО для того, чтобы определить возможности наделения бюджетов этих субъектов дополнительными доходными источниками. В данном случае, резервы потенциального перераспределения налоговых доходов могут быть оценены посредством показателя «доля налоговых поступлений,
зачисляемых в федеральных бюджет с территории субъекта РФ», значения которого для регионов СКФО представлены в таблице 2.
Таблица 2 - Доля совокупных налоговых поступлений, зачисляемая в федеральный бюджет с территории субъектов СКФО в 2008-2011 гг., %.
2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Республика Дагестан 16,63 9,43 10,03 12,55
Республика Ингушетия 14,37 12,02 17,23 15,33
Кабардино-Балкарская Республика 14,28 11,52 9,08 5,87
Карачаево-Черкесская Республика 12,20 1,84 14,50 17,87
Республика Северная Осетия-Алания 12,25 12,13 6,77 -4,65
Чеченская Республика 57,31 43,00 36,96 23,24
Ставропольский край 31,69 27,47 26,73 27,79
СКФО, в среднем 29,07 22,63 21,64 20,51
РФ, в среднем 44,93 39,78 41,41 46,09
* Источник: рассчитано автором по [4].
Анализ представленных данных свидетельствует, что практически все субъекты СКФО перечисляют в федеральный бюджет весьма незначительную долю от налоговых доходов, собираемых на территории региона: в 2011 году - от 5,8% в Кабардино-Балкарской республике до 27,8% в Ставропольском крае, при том что республика Северная Осетия и вовсе имеет отрицательное «сальдо» движения финансовых потоков, обусловленное превышением вычетов по акцизам и НДС над начисленными налогами.
В целом, за исследуемый временной промежуток наблюдается тенденция снижения доли налогов, расщепляемых в пользу федерального бюджета, по большинству субъектов: наиболее выраженное падение имеет место в Чеченской республике - с 57,3% в 2008 году до 23,2% в 2011 году и Кабардино-Балкарской республике - с 14,3% до 5,8%. Следовательно, утверждение об излишней централизации налоговых поступлений является ошибочным в случае дотационных регионов, наоборот, львиная доля
собираемых налогов фактически концентрируется в консолидированном бюджете субфедерального уровня.
Причины сложившейся ситуации, на наш взгляд, заключаются в особенностях отраслевой структуры регионов СКФО. Как свидетельствуют теоретические постулаты региональной экономики, неравномерное размещение производительных сил на территории страны является одним из факторов дифференциации социально-экономического развития ее регионов. Указанная проблема особенно актуальна для России, как государства, имеющего выраженные территориальные диспропорции функционирования отдельных сфер народного хозяйства. Анализ отраслевой структуры экономики субъектов СКФО (по ОКВЭД) представлен в таблице 3.
Таблица 3 - Отраслевая структура ВРП регионов Северо-Кавказского
федерального округа в 2011 г., %*
Г руппы отраслей (по ОКВЭД) Субъект СКФО РФ в целом, по сумме субъектов
Дагестан Ингушетия Рч й 1 Северная Осетия Чеченская республика Ставропольский край
Сельское, лесное хозяйство 15,1 10,4 19,1 22,2 19,3 10,4 13,0 4,7
Рыбоводство, рыболовство 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2
Добыча полезных ископаемых 0,5 2,1 0,2 1,3 0,3 2,4 0,7 11,4
Обрабатывающие производства 4,2 2,5 14,3 12,5 9,7 2,5 13,7 18,0
Производство и распределение электроэнергии, газа, воды 1,9 2,5 4,8 5,9 4,1 0,8 5,9 4,4
Строительство 18,8 9,9 9,9 8,1 8,8 15,8 9,9 6,9
Оптовая и розничная торговля, услуги по ремонту 27,4 16,0 18,7 12,3 19,9 21,2 20,0 19,5
Г остиницы и рестораны 4,6 0,2 1,1 1,0 0,8 1,5 2,1 1,0
Транспорт и связь 8,8 7,7 6,1 5,9 9,0 6,1 9,1 10,0
Финансовая деятельность 0,0 1,6 0,1 0,3 0,3 0,4 0,5 0,6
Операции с недвижимостью, аренда 2,6 3,0 3,8 5,8 4,3 3,1 5,9 10,6
Государственное управление и обеспечение безопасности 6,1 25,1 9,1 12,1 11,7 19,1 8,0 4,7
Образование 4,8 10,3 6,8 4,9 5,4 9,1 3,8 2,9
Здравоохранение 3,9 7,2 4,9 6,3 5,2 6,0 6,5 3,7
Прочие коммунальные, социальные, бытовые услуги 1,2 1,5 1,1 1,4 1,2 1,6 0,8 1,4
Итого 100 100 100 100 100 100 100 100
*Источник: составлено автором по [5].
В соответствии с материалами таблицы можно выделить следующие принципиальные отличия структуры ВРП регионов СКФО:
- незначительный удельный вес сектора «Добыча полезных ископаемых», максимальная доля которого в ВРП Чеченской республики составляет 2,4% при среднем по субъектам РФ значении 11,4%;
- отставание субъектов СКФО по уровню развития обрабатывающих производств, в результате чего их доля в ВРП колеблется от 2,5% (Чеченская республика и Ингушетия) до 14,3% (Кабардино-Балкарская республика) при показателе 18,0%, рассчитанном по всем субъектам РФ;
- значительная доля секторов сельского хозяйства и государственных услуг в валовой добавленной стоимости.
Перечисленные структурные особенности формирования валовой добавленной стоимости регионов СКФО детерминируют как недостаточный объем генерирования налоговых поступлений в процентах к ВРП и в расчете на душу населения (таблица 4), так и соответствующие диспропорции видовой структуры налоговых доходов (таблица 5), их распределения по уровням бюджетной системы в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Таблица 4 - Основные параметры налоговых поступлений по субъектам
Северо-Кавказского федерального округа в 2011 году
Субъект С КФО
Показатель Н О й Л Ингушетия Рч й 1 о о о и Л о М О и а ^ & 0 И ю $ % о о ^ & Ставропольский край РФ в целом, по сумме субъектов
Налоговые поступления на душу населения, тыс. руб., 6,06 6,22 9,49 10,17 8,54 7,45 20,37 67,91
в т.ч. в консолидированный бюджет субъекта РФ 5,30 5,26 8,93 8,35 8,93 5,72 14,71 36,61
Доля налогов в ВРП, % 5,43 10,24 8,99 9,73 7,10 11,24 14,20 21,46
Источник: рассчитано автором по [2], [4], [6].
Согласно материалам региональной статистики, регионы СКФО «отстают» от среднероссийского показателя налоговых поступлений на душу населения от 10 до 3 раз, при этом индикатор фактического налогового бремени колеблется от 5,43% в республике Дагестан до 14,2% в Ставропольском крае.
Таблица 5 - Укрупненная структура налоговых поступлений, собираемых в
регионах СКФО в бюджеты всех уровней в 2011 году, %
Видовая структура налоговых доходов региона, %
НДС Акцизы НДПИ Налог на прибыль НДФЛ Налоги на имущество Прочие
Республика Дагестан 7,09 10,57 4,55 21,63 38,62 13,42 4,12
Республика Ингушетия 11,11 0,07 3,40 29,78 42,22 9,42 3,99
Кабардино- Балкарская Республика 1,80 19,54 0,15 18,44 38,53 13,98 7,57
Карачаево- Черкесская Республика 14,92 2,49 1,14 22,00 40,33 12,48 6,64
Республика Северная Осетия -5,93 6,59 0,21 19,39 57,95 12,01 9,77
Чеченская Республика -7,59 0,02 29,77 16,57 54,92 4,72 1,59
Ставропольский край 18,50 3,73 6,96 21,94 30,82 11,48 6,58
СКФО, в среднем 11,17 5,76 7,38 21,18 37,20 11,40 5,90
РФ, в среднем 18,99 6,22 21,02 23,37 20,53 6,98 2,89
* Источник: рассчитано автором по [4].
Анализ данных таблицы 5 дает основания для констатации специфической структуры налоговых поступлений субъектов СКФО. В первую очередь, обращает на себя внимание крайне высокая доля налога на доходы физических лиц: в среднем 37,2% по субъектам округа при разбросе от 30,8% в Ставропольском крае до 58,0% в республике Северная Осетия, что объясняется более высоком долей бюджетного сектора в структуре ВРП. Относительно низкий уровень развития обрабатывающих производств детерминирует меньшую долю НДС и налога на прибыль в структуре
поступлений: в среднем по округу 11,2% и 21,9% соответственно при общероссийских показателях 19,0% и 23,4%. Крайне низка роль налога на добычу полезных ископаемых - около 7,4% в среднем по СКФО (за исключением Чеченской республики, где доля НДПИ в 2011 году составила около 30% от совокупных налоговых доходов) при 21,0% - по России в целом.
Таким образом, сложившаяся структура налоговых поступлений, представленная преимущественно налогами, полностью или частично зачисляемыми в консолидированный бюджет региона (налоги на имущество, НДФЛ и налог на прибыль в среднем по округу составили 70% от общей суммы доходов), детерминирует автоматические деформации финансовых потоков в пользу субфедерального уровня бюджетной системы. При этом, действующая система распределения налоговых доходов воспроизводит весьма серьезное противоречие: с одной стороны, налоговые доходы субфедеральных бюджетов тесно связаны с результатами экономической деятельности в пределах соответствующей территории, с другой - подобная взаимосвязь в условиях современной ситуации замедления темпов экономического роста формирует недостаточный уровень налоговых поступлений...
Вместе с тем, ряд исследователей, например, М.А. Шилов и А.Б. Гусев, акцентируют внимание на «искусственном» характере дотационности региональных бюджетов, допуская популистскую констатацию бюджетной несбалансированности как «залога единства» Российской Федерации. Анализ причин дотационности, содержащийся в упомянутой работе, сфокусирован на исследовании НДС как налога, способствующего снижению экономического роста в регионах и «несправедливо» зачисляемого в федеральный бюджет. По мнению указанных авторов, введение дифференцированных ставок НДС, а также гибкой шкалы перераспределения поступлений от этого налога (основанной на авторской формуле) в пользу
субфедеральных бюджетов позволит сократить количество дотационных регионов до четырех [7].
Недостаточная корректность расчетов М.А. Шилова и А.Б. Гусева по предлагаемой методике, повлекшая за собой серьезные ошибки в выводах о тривиальном характере мер по повышению бюджетной обеспеченности субъектов РФ, была доказана в статье Е.В. Балацкого, который, основываясь на собственных модельных расчетах, утверждает, что изменение порядка расщепления НДС в пользу консолидированных субфедеральных бюджетов способно сократить количество дотационных регионов лишь до тридцати трех [8, 320-321].
В целом, научные дискуссии по проблематике преодоления дотационности российских регионов находятся в плоскости преимущественно паллиативных мер по повышению эффективности распределения налоговых доходов без учета фактора недостаточности налоговой базы. Для анализа очевидных возможностей по реализации политики самообеспечения воспользуемся приемом сопоставления всех налоговых доходов, собранных на территории региона и зачисленных в бюджеты всех уровней, с величиной расходов его консолидированного бюджета на основе расчета коэффициента покрытия:
к = ЩД / Ррегь
где ИНД! - совокупные налоговые доходы, собираемые на территории 1-го региона и зачисляемые в бюджеты всех уровней;
Ррег1 - фактические расходы консолидированного бюджета 1-го региона.
Использование предложенного коэффициента позволит оценить реальные перспективы повышения бюджетной обеспеченности за счет совершенствования перераспределительных механизмов в условиях действующей налоговой системы. Расчеты указанного выше коэффициента для субъектов СКФО представлены в таблице 6.
Таблица 6 - Динамика коэффициента покрытия расходов консолидированных региональных бюджетов субъектов СКФО совокупными налоговыми поступлениями (с учетом налогов, зачисляемых в федеральных
бюджет)
Коэффициент покрытия расходов консолидированного бюджета региона совокупными налоговыми поступлениями, %, по годам
2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Республика Дагестан 32,58 20,90 25,11 23,66
Республика Ингушетия 13,10 9,33 10,29 15,70
Кабардино-Балкарская Республика 37,74 33,87 32,90 32,49
Карачаево-Черкесская Республика 32,04 26,33 27,56 30,29
Республика Северная Осетия-Алания 31,89 29,90 31,10 28,51
Чеченская Республика 19,75 13,78 15,01 12,01
Ставропольский край 78,34 59,74 70,63 67,61
СКФО, в среднем 40,58 30,19 34,89 33,20
* Источник: рассчитано автором по [2, 42, 83]
Расчет коэффициентов покрытия расходов консолидированных субфедеральных бюджетов совокупными налоговыми доходами демонстрирует достаточно высокий уровень дотационности всех без исключения субъектов СКФО: если в Ставропольском крае совокупные налоговые поступления в 2011 году способны обеспечить 67,6% доходов консолидированного бюджета региона, то в республиках Чечня и Ингушетия
- 12,0% и 15,7% соответственно. Представленные расчеты демонстрируют невозможность решения проблем сбалансированности бюджетов округа на основе паллиативных перераспределительных механизмов, поскольку общий объем генерируемых налоговой системой ресурсов недостаточен даже в условиях полного зачисления всех собираемых доходов в субфедеральные бюджеты.
В целом, наблюдается негативная тенденция снижения коэффициента покрытия: с 40,6% в среднем по округу в 2008 году до 33,2% - в 2011 году. Наиболее серьезное падение наблюдается в кризисный 2009 год, когда налоговые поступления испытали максимальное сжатие вследствие резкого
падения темпов экономического роста, при этом, начавшееся в 2010 году посткризисное восстановление оказалось недостаточно активным даже для достижения докризисного уровня соотношения доходов и расходов бюджетной системы субфедерального уровня. Необходимость санации кризисных явлений предопределила рост расходов консолидированных бюджетов и соответствующее активное использование инструментов межбюджетных трансфертов, что представляется обоснованным для достижения текущих целей бюджетной политики, но ограничивает потенциал стратегического развития регионов.
На наш взгляд, повышение эффективности межбюджетных отношений заключается не только в поиске оптимальной модели перераспределения аккумулируемых государством ресурсов, но и в расширении налогового потенциала депрессивных регионов, что позволит на практике реализовать постулаты бюджетного федерализма. Пока же его эффективная имплантация в современную экономическую систему сдерживается отсутствием у ряда регионов РФ объективных возможностей к бюджетному самообеспечению.
В этой связи снижение дотационности регионов СКФО в стратегическом аспекте предполагает рационализацию структуры ВРП на основе повышения роли обрабатывающих производств, генерирующих более высокие налоговые поступления по сравнению с традиционными для округа секторами сельского хозяйства, торговли, общественного питания, а также государственного управления. Реализация изложенных рекомендаций, в свою очередь, предполагает усиление инвестиционной активности, спад которой обусловлен как замедлением темпов роста экономики в целом, что инициирует нехватку доступных собственных и заемных ресурсов, так и наличием имманентных округу специфических проблем, связанных с достаточно высокими транзакционными издержками ведения бизнеса. Таким образом, в условиях недостаточности собственных ресурсов финансовое обеспечение процессов увеличения налогового потенциала депрессивных регионов должно сочетать активное использование инструмента
обусловленных целями развития межбюджетных трансфертов, а также кредитного механизма межтерриториального перераспределения капитала с участием государственных гарантий. В обоих случаях безусловным императивом использования мобилизуемых ресурсов является их ориентированность на задачи регионального промышленноинфраструктурного развития, причем в системе базовых показателей эффективности реализуемых проектов целесообразно учитывать фискальную составляющую, характеризующую динамику налоговых поступлений в процессе реализации проектов, финансируемых за счет межбюджетных трансфертов.
Библиографический список
1. Заключение Счетной Палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов / Утверждено протоколом Коллегии Счетной палаты РФ 05.10.2012 г. № 41К (874).
2. Финансы России 2012: статистический сборник. - М.: Росстат, 2012.
3. Валиева Д.Г. Межбюджетные трансферты и политика региональных властей в условиях высокой дотационности регионов // Вопросы государственного и муниципального управления, 2011. № 4.
4. Поступление налогов, сборов и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации по стоянию на 1 января 2012 года / Форма 1-НМ. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http ://www.nalog.ru/html/docs/030412.rar.
5. Отраслевая структура валовой добавленной стоимости субъектов Российской Федерации в 2011 году. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/otr-stru11.xls.
6. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2012: Статистический сборник. - М.: Росстат, 2012.
7. Шилов М.А., Гусев А.Б. Искусственная дотационность регионов как залог
единства России // Капитал страны: федеральное Интернет-издание, 2009. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kapital-
rus.ru/агйс^/агйс1е/1010.
8. Балацкий Е.В., Екимова Н.А. Финансовая несостоятельность регионов и совершенствование межбюджетных отношений // Налоги и финансовое право, 2010. № 4.
