CC BY
171
УДК 08.00.05
Ю. А. Королев
АНАЛИЗ ВЛИЯНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН НА ИННОВАЦИОННУЮ АКТИВНОСТЬ
Ключевые слова: особые экономические зоны, свободные экономические зоны, инновационная активность, инвестиции, инновации. special economic zones, free economic zones, innovative
activity, investments, innovations.
Анализ влияния функционирования особых экономических зон на инновационную активность. Понятие свободной экономической зоны. Цели создания, характерные черты и необходимые условия ОЭЗ. Основные этапы развития ОЭЗ: принципы, особенности и инструменты функционирования в РФ.
The analysis of influence of functioning of special economic zones on innovative activity. Concept of a free economic zone. The creation purposes, characteristic features and necessary conditions SEZ. The basic stages of development SEZ: principles, features and functioning tools in Russia.
Свободные экономические зоны на территории бывшего Советского союза начали создаваться в конце восьмидесятых годов двадцатого века. Их рассматривали как способ стимулирования межгосударственных экономических отношений и как способ повышения инновационной активности.
После распада СССР ослабление научно-технического и технологического потенциала страны, сокращение исследований на стратегически важных направлениях научнотехнического развития, отток за рубеж специалистов и интеллектуальной собственности угрожают России утратой существующих позиций в мире, деградацией наукоемких производств, усилением внешней технологической зависимости и подрывом обороноспособности. Учитывая данные факторы Правительством РФ, был разработан специальный пакет нормативноправовых актов в области инвестиций, созданы льготные режимы хозяйственной деятельности для иностранных инвесторов [1], преследующий следующие цели: увеличить приток иностранных инвестиций, расширить экспортно-импортные операции, установить более открытые отношения с мировым рынком, развивать новые технику и технологии, внедрять как можно больше инноваций во все отрасли производства.
Данные инвестиции могли бы обеспечить экономический подъем в некоторых областях, улучшить экономическое положение страны в целом, тем самым способствуя укреплению ее экономической безопасности.
В связи с недостаточностью собственного опыта использования СЭЗ, в России необходимо в максимально возможной степени использовать зарубежный опыт создания и функционирования СЭЗ. Изучение зарубежного опыта зонирования показало, что для включения в международное разделение труда и мирохозяйственные интеграционные процессы необходимо создание в стране необходимых для этого условий, начиная от сопоставимости таможенных тарифов, стандартов, налоговой системы и заканчивая гарантией отечественным и иностранным инвесторам и предпринимателям со стороны государства [2, с.59].
Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 80-х гг. XX
в., может быть разделен на несколько этапов. Вначале зародилась идея открытия зон. По инициативе Правительства СССР была разработана так называемая единая государствен-
ная концепция свободных зон, рассматривавшихся как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть «зонами совместного предпринимательства» точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой инновационной продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций,
В Российской Федерации основы правового регулирования хозяйственной деятельности на территориях СЭЗ были заложены в постановлениях Верховного Совета РСФСР от 14.07.90 № 106-1 и от 13,09.90 № 165-1 «О создании зон свободного предпринимательства». Для обеспечения реализации данных постановлений и укрепления правовых гарантий иностранных инвестиций был издан Указ Президента РФ от 04.06.92 № 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации».
К началу 90-х гг. XX века государственная концепция СЭЗ дополнилась региональными идеями. Эти инициативы получили свое развитие в ходе суверенизации союзных республик и были официально перенесены на республиканский уровень. В 1990 г, были учреждены Международная ассоциации развития свободных экономических зон (МАРСЭЗ) и специальный орган - Консультативный совет по СЭЗ при Антимонопольном комитете, на который была возложена ответственность за создание СЭЗ в стране.
Намерение организовать СЭЗ в то время рассматривалось как одна из новых форм активизации внешнеэкономической деятельности, способствующих более быстрому включению страны в мирохозяйственные связи. Они должны были решать общегосударственные задачи: повышение конкурентоспособности национального производства, увеличение притока валюты как от экспорта товаров и услуг, так и от иностранных инвестиций, сокращение затрат на приобретение импортной продукции, ускоренное освоение производства новых изделий и услуг, за счет развития инновационных технологий.
С июля 1990-го по июнь 1991 г. Верховный Совет РСФСР Постановлением от 13 сентября 1990 г. определил открытие на территории РСФСР 13 свободных зон. Впоследствии их количество сократилось до 11. Статус СЭЗ был закреплен за 11 регионами общей площадью 1 млн. кв. км (7% всей территории) с 18,5 млн. человек (13 % населения) России [3, С.17] Созданные в то время в России СЭЗ по географическому положению, экономическому потенциалу, профилю деятельности соответствовали существующим мировым аналогам. Они должны были размещаться главным образом в центре крупных экономических районов, в морских портах, железнодорожных узлах, имеющих удобную связь с внутренними районами страны, а также с внешним миром. Зоны учреждались в Находке, Ленинграде, Зеленограде, Выборгском районе Ленинградской области, Алтайском крае, Сахалинской, Новгородской, Кемеровской, Читинской и Калининградской областях, Еврейской автономной области. Для каждой зоны было утверждено положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус в качестве либо зоны свободного предпринимательства (Ленинград, Выборг), либо специальной экономической зоны (Находка, Калининград). Различие между этими статусами не проводилось, набор предоставляемых льгот был практически одинаков. Зоны рассматривались как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования [4, С.64].
Массовая раздача преференций, происходившая в 1991 году отдельным тер-
риториальным образованиям без учета местных особенностей и выработки каких-либо критериев, спровоцировала волну самостоятельного возникновения новых зональных структур. Правительство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г. более 50 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.
Неэффективная работа исполнительной власти в отдельных регионах в тот момент привела к крушению идеи создания СЭЗ в России. Поставленная цель развития и становления бизнеса в СЭЗ за счет снижения налогового бремени и замены части налогов на добровольные отчисления в бюджеты регионов не была достигнута ввиду того, что недобросовестное ведение предпринимательской деятельности в рамках схем минимизации налогов привело к миллиардным потерям [5, С.9].
Вступивший в силу в сентябре 1991 г. Закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР», в котором целая глава посвящена СЭЗ, заметно упорядочил процесс их образования. По этому закону СЭЗ создавались с целью привлечения иностранного капитала, передовой зарубежной техники, инновационных технологий и управленческого опыта, развития экспортного потенциала. В СЭЗ устанавливался льготный режим хозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и предприятии с иностранным участием, упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями. Но и данный закон не внес полной ясности в процесс создания СЭЗ.
Предполагалось уже в первые годы реализации этапа активных экономических реформ принять пакет законов и подзаконных актов, призванных стимулировать приток иностранных инвестиций в Россию. В их числе был и проект Закона о свободных экономических зонах в Российской Федерации, однако полноценная нормативно-правовая база в этой области правового регулирования так и не была создана. Ни одна из СЭЗ не заработала на полную «проектную» мощность. Основная причина этого заключалась в том, что на федеральном уровне так и не был задействован механизм предоставления льгот, гарантий и других мер поддержки СЭЗ, не были соблюдены институциональные условия их функционирования.
В 1992 г, регистрация зон была временно приостановлена. Более того, в январе 1992
г. Правительством РФ из-за низкой эффективности функционирования СЭЗ была предпринята попытка инициировать президентский указ, отменяющий все решения об их создании, но этого добиться не удалось. Между тем инвестирование долгосрочных программ развития СЭЗ за счет федерального бюджета в результате жесткой бюджетной и кредитной политики Правительства и Центрального банка России было прекращено.
Однако законодательство о СЭЗ продолжало пополняться новыми нормативными актами. Вступивший в силу в 1993 г. Таможенный кодекс РФ заложил основы для создания свободных таможенных зон и свободных складов, являющихся одной из разновидностей СЭЗ, а принятый в 1995 г. Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» определил, что особый территориальный режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической, деятельности на территории СЭЗ, устанавливается Федеральным законом о СЭЗ, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Для СЭЗ устанавливался упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями и осуществления экспортно-импортных, операций. Здесь же было определено понятие «"зона свободной торговли" - таможенные территории, на которых в соответствии с международным договором с одним или несколь-
кими государствами либо группами государств отменены таможенные пошлины и другие меры ограничения внешней торговли товарами, происходящими с данных таможенных территорий, в отношении практически всей внешней торговли такими товарами в пределах данных таможенных территорий» [6, ст.2]. В то же время ряд вопросов, связанных с созданием и функционированием свободных экономических зон, оставался неурегулированным, что не давало возможности для их нормального развития. К таким вопросам, в частности, относились:
- распоряжение и порядок пользования землей;
- валютный режим в зонах;
- финансирование создания и развития зон;
- порядок управления зонами;
- система взаимоотношений администрации зоны с федеральными и региональными органами власти и управления и другие.
В связи с переменами во внутриэкономическом положении страны, выразившимися в изменении налогового, таможенного, валютного, банковского регулирования, практически прекратились работы по созданию большинства из объявленных в начале 90-х гг. СЭЗ. Тем не менее, формально на 1996 г, в России имелось 18 СЭЗ, размещенных в 15 регионах страны. На них приходилось до 1/3 общей площади государства. Они были весьма разноплановые. Это свободные порты (Находка и Калининград), технопарки (Зеленоград, «Шерризон» - аэропорт Шереметьево), экспортно-производственные зоны (Выборг, Сахалин), концессионные участки (Г орный Алтай, Чита, Кемерово). В этот период инновационная активность значительно снизилась, за счет неуверенности иностранных компаний за свои вложения в будущем.
Процесс образования СЭЗ в России выявил следующие проблемы при их создании и функционировании:
- отсутствие четкого понимания реальных целей и задач СЭЗ;
- огромность отводимых территорий для СЭЗ (на долю формально созданных «свободных зон» приходилось более одной трети территории России);
- массовая раздача льгот и привилегий зонам и лоббирование их интересов в Правительстве РФ;
- стремление местных властей к суверенитету через создание СЭЗ [7, С.152]. Все это не позволило СЭЗ в то время занять достойного места в экономике России.
Анализ специальных нормативно-правовых актов РФ о СЭЗ позволил выделить следующие общие принципы и особенности создания и функционирования СЭЗ в России.
Общим ориентиром при создании СЭЗ на территории РФ служит, прежде всего, принцип «СЭЗ — неотъемлемая часть государственной территории РФ». Он имеет конституционное происхождение. В п., 3 ст. 4 Конституции РФ 1993 г. зафиксировано, что «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории», а в п. 5 ст. 13 говорится о противоконституционности общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение ее целостности [8]. Таким образом, СЭЗ остается в пределах государства, но в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей, уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, она рассматривается как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.
Другой важный принцип, подлежащий соблюдению в практике учреждения СЭЗ, - единое экономическое пространство. Он закреплен в п. 1 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств». Сложность реализации принципа обеспечения единого экономического пространства на всей территории РФ объясняется требованиями «двойного» статуса СЭЗ, которые одновременно должны оставаться и частью внутреннего го-
сударственного (федерального) рынка, и в сравнении с основной территорией государства более тяготеть к внешнему рынку. Основные положения принципа единого экономического пространства отражены в Указе Президента РСФСР от 12 декабря 1991 г. [9].
Третий принцип - льготное налогообложение с целью привлечения инвестиций. Привлечение иностранного капитала в определенной степени определяется заинтересованностью российской стороны в реализации крупных инвестиционных проектов, В законе «Об иностранных инвестициях» [10] отдельно предусмотрен экономический механизм предоставления льгот инвесторам.
Общая схема создания СЭЗ в Российской Федерации представлена в таблице 1.
Таблица 1 - Процесс создания Свободных экономических зон в Российской Федерации
Свободные экономические зоны в Российской Федерации
Цели создания
1. Экономические
2. Социально-политические
3. Научно-технические
Проблемные вопросы
1. Непонимание реальных целей и задач СЭЗ
2. Огромность отводимых территорий для СЭЗ
3. Массовая раздача льгот и привилегии
4. Стремление местных властей к суверенитету через СЭЗ
Принципы создания
1. СЭЗ - неотъемлемая часть территории РФ
2. Соблюдение единого экономического пространства РФ
3. Льготное налогообложение
Инструменты создания
1. Налоговые кредиты
2. Налоговые каникулы
3. Налоговые и таможенные преференции
Таким образом, проследив развитие особых экономических зон в СССР и России, можно сделать выводы о существовании нескольких этапов различной инновационной активности. Этапы, связанные с влиянием развития ОЭЗ на инновационную активность:
Первый этап: 1987-1991, характеризующийся созданием ОЭЗ для развития собственных инноваций, за счет иностранного капитала.
Второй этап: 1991-1996, характеризующийся созданием большого количества СЭЗ в регионах, для поддержания благосостояния, и не влияющего особо на инновационную активность.
Третий этап: 1996-2001, характеризующийся снижением общего количества ОЭЗ, и привлечением, как иностранных инвестиций, так и иностранных инноваций, за счет того, что научное развитие страны находилось на тот момент в упадке.
Четвертый этап: 2001 - наше время, характеризующийся точечным развитием ОЭЗ и развитием инновационной активности, как за счет привлечения иностранных новых технологий, так и за счет подъема отечественной научной школы.
Последний этап является наилучшим из всех, так как совмещение отечественных и иностранных инноваций, безусловно, будет способствовать скорейшему развитию, нежели это происходило бы обособленно. И совместное развитие позволит скорее преодолеть возникшие в настоящее время трудности.
Литература
1. Федеральный закон РФ от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях, о разделе продукции», Федеральный закон РФ от 9 июля 1999 г, № 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»
2. Павлов, П.В. Законодательное регулирование положения свободных экономических зон в зарубежных странах / П.В. Павлов. - М.: Ростовский филиал РТА, 2001
3. Скудалова, Т.В. Проблема защиты отечественных товаропроизводителей в свободной экономической зоне / Т.В. Скудалова // Проблемы теории и практики таможенного дела: Сборник научных трудов: В 2 ч. - М: РИО РТА, 1997, Ч. 1. - С 17.
4. Павлов П.В. Проблемы правового регулирования положения свободных экономических зон в Российской Федерации / П.В. Павлов. - Таганрог: ТИУиЭ, 2004.
5. Пансков, В. О схемах минимизации налогов и законодательных мерах противодействия их применению / В. Пансков // РЭЖ. - 2004. - № 11-12. - С.9
6. Федеральный закон РФ от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЭ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Ст., 2.
7. Авдокушин, Е.Ф. Международные экономические отношения: Уч. пособ. / Е.Ф. Авдокушин. -М.: Маркетинг, 2000. - 152 с.
8. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета, 1993. 25 дек.
9. Указ Президента РСФСР от 13 декабря 1991 г. №269 "О едином экономическом пространстве РСФСР».
10. Федеральный закон РФ от 9 июля 1999 г, № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».
© Ю. А. Королев - соискатель каф. государственного и муниципального управления КГУ, [email protected].
