CC BY
53УДК 352.071 ББК 67.9(4Рос)301.01
АНАЛИЗ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ.
В. П. Максимов
Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия
Анализируются итоги реформирования территориальных основ местного самоуправления в Челябинской области за 2005—2014 гг., связанные с изменениями количественного состава и численности населения в разрезе муниципальных образований. На основе полученных данных выявлены проблемы управления в сельских поселениях, которые связаны с отсутствием доходных источников, неразвитой инфраструктурой для оказания услуг жителям, что вызывает необходимость укрупнения территорий.
Ключевые слова: местное самоуправление, субъект Российской Федерации, органы местного самоуправления, территориальная организация местного самоуправления, муниципальная реформа, оптимизация сельских муниципальных образований.
Организация территориальных основ является важной в становлении и развитии местного самоуправления в субъекте РФ, во многом определяет структуру органов местной власти, особенности социально-экономического и хозяйственного развития муниципального образования. [1. С. 26]
В соответствии с Конституцией, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций1.
Общие принципы территориальной организации местного самоуправления закреплены в гл. 2 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно ч. 1 ст. 10 этого закона, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения2. Изменение границ муниципальных образований, а также их преобразование осуществляется законом субъекта РФ.
В основе реформирования территориальной организации местного самоуправления была заложена объективная необходимость приближения местной власти к населению в целях повышения качественного предоставления муниципальных услуг. Для реализации этого положения была принята двухуровневая модель административно-
1 Конституция Российской Федерации. М. : ВИТРЭМ, 2001. С. 44.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон от
6 окт. 2003 № 131-Ф3. М. : Омега-Л, 2013.
территориального устройства, в соответствии с которой к первому уровню местного самоуправления относятся городские округа и муниципальные районы, а ко второму — городские и сельские поселения.
Переход от ранее действующей территориальной организации местного самоуправления в Челябинской области к двухуровневой модели установленной новой редакцией Федерального закона о местном самоуправлении потребовал проведение следующих правовых и организационных процедур:
• наделение статусом городского, сельского населения, муниципального района и городского округа существующих муниципальных образований;
• преобразование существующих муниципальных образований;
• образование новых муниципальных образований.
На основе принятых законов о наделении муниципальных образований соответствующим статусом и об установлении границ их территорий, была сформирована территориальная организация местного самоуправления Челябинской области. На территории Челябинской области в 2005 году было образовано: 317 муниципальных образований, в том числе 16 городских округов, 27 муниципальных районов, 27 городских поселений, 247 сельских поселений. По сравнению с 2003 г. общее количество муниципальных образований возросло более чем в 3,8 раза [2].
Находящиеся на территории области закрытые административно- территориальные образования согласно Федеральному закону № 131-ФЗ получили статус городских округов3.
' Там же.
По общему количеству муниципальных образований Челябинская область занимает в Уральском федеральном округе 3-е место после Курганской и Тюменской областей.
Из общего количества вновь созданных муниципальных образований 78 % получили статус сельских поселений. Таким образом, в основе территориальной организации Челябинской области был принят поселенческий принцип, который позволил жителям реализовать право н создание сельских самоуправляющих территорий.
При реализации территориальной организации местного самоуправления органы государственной власти Челябинской области для установления границ муниципальных образований максимально учитывали границы сложившихся административно-территориальных единиц.
Данный подход при образовании и установлении границ городских округов и муниципальных районов на территориях существующих административно-территориальных единиц позволил избежать радикальной перестройки административно-территориального деления, создать оптимальное количество муниципальных образований и завершить формирование новой территориальной организации местного самоуправления в Челябинской области.
Анализируя количественный состав муниципальных образований Челябинской области, можно сделать вывод, что 86 % относятся к городским и сельским поселениям, при этом почти 80 % являются сельскими. Наиболее распространенным типом муниципального образования выступают сельские поселения, которые являются устойчивыми территориальными системами, сформированными в течение длительного исторического периода.
Городские поселения состоят из городов, образованных в период промышленного освоения территории Урала или в во время развития промышленности, и являются преимущественно монопрофильными.
Распределение сельских поселений на территориях районов характеризуются их значительным различием. Наибольшее количество сельских поселений расположены в Сосновском (16 поселений), Красноармейском (15 поселений), Кизильском и Троицком (по 14 поселений) муниципальных районов, а наименьшее — Еманжелин-ском и Коркинском (по 3), Кусиснском и Пластов-ском (по 5) муниципальных районов, в которых преимущественно находятся городские поселения. В 55,5 % муниципальных районов на территориях отсутствуют городские поселения, а в 14,8 % являются только административными центрами.
Одним из основных признаков наделения административно-территориальных единиц статусом муниципального образования является численность населения, проживающего на конкретной территории.
В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении от 2003 года городское и сельское поселение, состоящее из одного населенного пункта или нескольких с численностью жителей более 1000 человек, а на территории с высокой плотностью населения более 3000 человек получает право на организацию местного самоуправления1.
Кроме того, согласно п. 15 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-Ф3, границы сельского поселения, в состав которого входит два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течении рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав2.
Рассмотрим динамику изменения численности населения Челябинской области с 2005 по 2014 г. в целом и в разрезе муниципальных образований. На 1 января 2005 г. в Челябинской области численность населения составила 3551,4 тысяч человек, из них соответственно 82,1 и 17,9 % составляли городское и сельское население (табл. 1).
Таблица 1
Численность населения в Челябинской области в 2005 и 2014 годах, тыс. чел.
Наименов ание Численность Соотношение
населения 2005 к 2014
2005 2014 +/- %
Челябинская область 3551,4 3490,1 -61,3 98,3
Городское население 2910,0 2875,0 -35,0 98,8
Сельское население 641,1 615,1 -26,3 95,9
За прошедшие 10 лет реформы местного самоуправления численность постоянного населения сократилась на 61,3 тысячи человек или почти на 2 % от общего количества. При этом наибольшее снижение численности населения произошло в сельской местности, так, если число городского населения уменьшилось на 1,2 %, то сельского населения сократилось более чем на 4 %.
Следует отметить, что за прошедшие годы в области наблюдался процесс переселения части сельского населения в города, которое обусловлено концентрацией человеческого капитала в
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации...
2 Там же.
крупных муниципальных образованиях, где имеются перспективы экономической деятельности, занятости и обеспечения надлежащего уровня оказания услуг.
Рассмотрим изменение численности населения за 2005—2014 гг. в разрезе крупных муниципальных образований: городских округов и муниципальных районов. Проведенный анализ численности населения показал, что в 83 % городских округах Челябинской области наблюдается сокращение численности жителей. (табл. 2).
Из данных таблицы следует, что в 2014 году самыми большими по численности населения являлись Челябинский городской округ (1169,4 тыс. чел.) и Магнитогорский городской округ (416 тыс. чел.), где на начало 2015 г. в них проживало 44,6 % от общей численности населения области. В городских округах значительное сокращение численности постоянного населения произошло в Ка-рабаше, Кыштыме, Верхнем Уфалее, Златоусте, Чебаркуле, где количество жителей снизилось от 10,5 до 24,8 % и составило 46,3 тыс. чел., при этом лишь в Челябинском и Копейском округах наблюдался рост численности населения, который соответственно составил 6,8 и 3,3 %.
Таблица 2
Численность населения в городских округах Челябинской области в 2005 и 2014 годах, тыс. чел.
№ п/п Наименование городского округа Численность населения Соотношение 2005 к 2014
2005 2014 +/- %
1 Челябинский 1095,1 1169,4 +74,3 106,8
2 Верхнеуфалейский 38,9 33,3 -5,6 85,6
3 Златоустовский 193,9 173,1 -20,8 89,3
4 Карабашский 16,1 12,1 -4,0 75,2
5 Копейский 140,7 144,0 +3,3 102,3
6 Кыштымский 52,3 41,2 -11,1 78,8
7 Магнитогорский 416,7 414,9 -1,8 99,6
8 Миасский 169,0 166,5 -2,5 98,5
9 Троицкий 83,0 77,2 -5,8 93,0
10 Усть-Катавский 29,4 26,3 -3,1 90,7
11 Чебаркульский 45,7 40,9 -4,8 89,5
12 Южноуральский 39,5 37,7 -1,8 95,4
Полученные данные о численности жителей свидетельствуют, что в более 85 % муниципальных районов Челябинской области произошло снижение численности постоянного населения. (табл. 3).
Анализ данных свидетельствует, что за эти годы только лишь в 4 районах наблюдается некоторое возрастание численности населения (Сосновский, Чебаркульский, Еткульский и Увельский), тогда
как в остальных произошло снижение количества жителей. Наибольшее сокращение численности населения произошло в 10 муниципальных районах, преимущественно расположенных в южной зоне Челябинской области, где количество жителей сократилось более чем на 10 % от общей численности населения. Сокращение численности населения связано с падением сельскохозяйственного производства, сокращением рабочих мест и снижением качества предоставления социальных услуг в сельских поселениях.
Таблица 3
Численность населения в муниципальных районах Челябинской области в 2005 и 2014 годах, тыс. чел.
Наименов ание Численность Соотношение
муниципального населения 2005 к 2014
района 2005 2014 +/- %
Агаповский 34,4 33,9 -0,5 98,5
Аргаяшский 42,3 40,9 -1,4 96,7
Ашинский 68,4 61,8 -6,6 90,4
Брединский 32,1 26,6 -5,5 82,9
Варненский 30,1 25,7 -4,4 85,4
Верхнеуральский 42,2 35,2 -7,0 83,4
Еманжелинский 52,7 52,4 -0,3 99,4
Еткульский 29,7 30,7 +1,0 103,3
Карталинский 51,3 48,0 -3,3 93,6
Каслинский 40,0 33,7 -6,3 84,3
Катав-Ивановский 36,9 31,6 -5,3 85,6
Кизильский 27,0 24,4 -2,6 90,3
Коркинский 66,6 62,2 -4,4 93,4
Красноармейский 43,3 43,1 -0,2 99,5
Кунашакский 31,0 30,1 -0,9 97,0
Кусинский 31,2 28,2 -2,0 90,3
Нагайбакский 23,4 19,6 -3,8 83,8
Нязепетровский 20,9 17,4 -3,5 83,3
Октябрьский 27,2 20,2 -7,0 74,3
Пластовский 26,1 25,6 -0,5 98,0
Саткинский 89,5 83,3 -6,2 93,0
Сосновский 58,4 64,4 +6,0 110,3
Троицкий 31,4 26,8 -4,6 85,4
Увельский 31,2 31,3 +0,1 100,3
Уйский 27,6 24,5 -3,1 88,8
Чебаркульский 28,4 29,9 +1,5 105,3
Чесменский 20,6 19,4 -1,2 94,2
Таким образом, анализ численности постоянного населения за прошедшие 8 лет показал, что в Челябинской области в 83 % городских округах и в 85 % муниципальных районах наблюдается отрицательная динамика численности, при этом в 2014 г. в 5 городских округах и 10 муниципальных районах снижение численности превысило более 10 % от числа жителей, проживавших в 2005 г.
В целях повышения эффективности муниципального управления, оптимизации административно-территориального устройства, сокращения расходов на обеспечение деятельности органов местного самоуправления в Челябинской области была проведена работа, направленная на оптимизацию количества муниципальных образований, о чем свидетельствуют данные табл. 4.
Таблица 4
Динамика изменения количества муниципальных образований в Челябинской области за 2005 — 2014 годы
Наименов ание 2005 2008 2012 2014
Городской округ 16 16 16 16
Муниципальный район 27 27 27 27
Поселение всего: 274 273 271 270
городское 27 27 27 27
сельское 247 246 244 243
Итого 317 316 314 313
Данные таблицы показывают, что территориальная организация местного самоуправления остается достаточно устойчивой, несмотря на попытки органов государственной власти сократить количество муниципальных образований. Так, за анализируемый период количественный состав муниципальных образований снизился на 4 единицы и составил в 2014 г. 313 за счет укрупнения сельских поселений. Вопросами оптимизации сельских поселений в области впервые начали заниматься в 2007 г., когда по инициативе администрации области был подготовлен список 70 сельских поселений, подлежащих укрупнению.
После проведения местных референдумов лишь жители Верхнеуральского и Брединского районов дали согласие на объединение сельских поселений. Таким образом, несмотря на усилия органов государственной власти Челябинской области, удалось сократить лишь 2 % сельских поселений.
Полученные результаты свидетельствуют, что в Челябинской области около 78 % муниципальных образований получили статус сельских поселений, которые имеют значительные различия по численности жителей, проживающих на их территориях (табл. 5).
Из данных таблицы следует, что более 30 % сельских поселений имеют низкую численность жителей до 1500 человек, характеризуются неразвитой социальной сферой, отсутствием или низким уровнем сельскохозяйственного производства, недостаточной налоговой базой и являются дотационными муниципальными образованиями.
Таблица 5
Распределение сельских поселений
в зависимости от численности населения в Челябинской области в 2010 году
Число жителей, прожив ающих на территории сельского поселения, чел. Количество сельских поселений Удельный вес в общем количестве поселений, %
до 1000 43 17,6
от 1001 — 1500 31 12,7
от 1501 — 2000 50 20,5
от 2001 — 3000 59 24,2
от 3001 — 4000 26 10,7
свыше 4000 35 14,3
Итого 244 100
Около 45 % сельских поселений относятся к средним по численности территориям с числом жителей от 1501 до 3000 человек, в которых имеются некоторые элементы социальной инфраструктуры, находятся сельскохозяйственные предприятия и некоторые налоговые доходы. Такие сельские поселения являются частично дотационными муниципальными образованиями.
Крупные сельские поселения с численностью более 3000 человек составляют 25 % от общего количества. Как правило, они являются административными центрами муниципальных районов, где на территории имеется развитая социальная инфраструктура, не только сельскохозяйственное производство, но и предприятия по переработке и производству продуктов питания и необходимая налогооблагаемая база.
Для сохранения и привлечения жителей на территории муниципальных образований органом государственной власти и местного самоуправления Челябинской области следует принять целевые программы по повышению привлекательности территорий с целью сохранения и привлечения человеческого капитала, и в первую очередь квалифицированных и образованных кадров.
Значительное сокращение численности населения, особенно в сельских районах, означает падение покупательской способности территории, что негативно отражается на инвестиционной привлекательности территории.
Другим последствием депопуляции является уменьшение потребителей муниципальных услуг, что ведет к сокращению доходной части бюджета, которые служат основным источником инвестиций для поддержания развития муниципальной инфраструктуры.
Одним из существенных недостатков созданной территориальной организации местного самоуправления в Челябинской области явилось создание большого количества сельских поселений (около 80 %), которые характеризуются слабым экономическим потенциалом, недостаточной инженерной и социальной инфраструктурой для оказания услуг населению, отсутствием собственных источников формирования доходной части местного бюджета.
В целях повышения эффективности управления социально-экономическим развитием муниципали-
тетов органам государственной власти Челябинской области следует активнее осуществлять процесс по оптимизации количества сельских муниципальных образований через их укрупнение. При укрупнении сельских поселений целесообразно присоединять экономические слабые к более сильным, имеющим «точки» экономического роста.
В результате укрупнения новые муниципальные образования получат увеличенный бюджет за счет сокращения затрат на содержание управленческого аппарата, которые будут направлены на повышение привлекательности территории.
Список литературы
1. Петухов, Р. В. Территориальные пределы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации / Р. В. Петухов ; под ред. Е. С. Шугриной. — М. : Проспект, 2015. — С. 25—31.
2. Статистический ежегодник по Челябинской области : стат. сб. — Челябинск, 2005. — 464 с.
Сведения об авторе
Максимов Василий Петрович — кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления. Челябинск, Россия. maksimov-vp@kurchatov74.ru.
ANALYSIS OF THE TERRITORIAL ORGANIZATION OF LOCAL GOVERNMENT IN CHELYABINSK REGION.
VP. Maksimov
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. maksimov-vp@kurchatov74.ru
The article analyzes the results of the reform of the territorial bases of local government in the Chelyabinsk region for the years 2005-2014, related to changes in the number of members and population in the context of municipal formations. On the basis of the data obtained revealed the issue of governance in rural areas, which are associated with a lack of revenue sources, not infrastructure for the provision of services to the residents that expresses the need for consolidation of the territories.
Keywords: local government, the Russian Federation, local authorities, the territorial organization of local self-government, municipal reform, optimization of rural municipalities.
References
1. Petukhov R.V. Territorial'nyye granitsy mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii [Territorial limits on the exercise of local self-government in the Russian Federation]. Moscow, Prospekt Publ., 2015. Pp. 25—31. (In Russ.).
2. Statisticheskiy yezhegodnikpo Chelyabinskoy oblasti [Statistical Yearbook of the Chelyabinsk region]. Chelyabinsk, 2005. 464 p. (In Russ.).
Статья прошла рецензирование и допущена к публикации 23.05.2017.
