CC BY
154
О. Н. Копытова
АНАЛИЗ СУЩНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В научных исследованиях муниципального образования имеются различные точки зрения к определению его как объекта рассмотрения. Большинство авторов [10, 11, 14] и др. ограничиваются официальной, юридической трактовкой данного понятия. Остановимся на ней более подробно.
Термин "муниципальное образование" (далее МО) был введен Гражданским кодексом РФ, в соответствии с которым муниципальные образования могут участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, т.е. являются субъектами гражданских правоотношений [1, ч. 1, гл. 1, ст. 2] . Однако в Гражданском кодексе прямых определений данного понятия нет.
Первое определение МО как характеристики самоуправляемой территории было дано в Федеральном законе N° 154-ФЗ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [15] (далее Федеральный закон N° 154-ФЗ). МО представлено в нем как "городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления" [15, ст. 1] .
В данном определении четко названы атрибуты МО - неотъемлемые свойства, без которых оно не может существовать (от лат. айпЬио - придаю, наделяю), в числе которых: территория; население, обладающее правом осуществления местного самоуправления; выборные органы; муниципальная собственность и местный бюджет.
Однако при определении территории МО Федеральный закон № 154-ФЗ руководствуется ст. 131, п.1 Конституции РФ и лишь перечисляет все возможные виды населенных территорий (городское, сельское поселение, несколько поселений, часть поселения), причем сло-
вами: "иная населенная территория" оставляет этот список открытым. Таким образом, вопрос определения территории, в пределах которой может осуществляться местное самоуправление фактически остается не решенным.
Этот недостаток устранен в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [17] (далее Федеральный закон № 131 -ФЗ). Уточнение территориальных основ местного самоуправления и определение оптимальной территории МО стали важнейшими вопросами реализуемой в соответствии с положениями данного Федерального закона современной реформы местного самоуправления в РФ.
Несмотря на то, что Федеральный закон № 131-ФЗ не приводит содержательного определения МО, тем не менее, понятие его территории трактуется в нем с позиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления, в связи с чем, выделено пять типов (категорий) муниципальных образований и перечислен ряд требований, которыми необходимо руководствоваться при установлении и изменении границ их территорий.
Среди типов муниципальных образований Федеральный закон № 131-ФЗ называет:
- сельское поселение, входящее в состав муниципального района;
- городское поселение, входящее в состав муниципального района;
- муниципальный район,
- городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района;
- внутригородскую территорию города федерального значения [17, ст. 2] .
Целесообразность наличия муниципальных образований разных типов продиктована необходимостью решения таких ключевых задач современной реформы местного самоуправления в РФ как: максимальное приближение органов местного самоуправления к населению, обеспечение их ответственности перед государством и эффективности решения воп-
росов местного значения на соответствующем их содержанию территориальном уровне.
В отличие от Федерального закона № 154-ФЗ, который не содержал каких-либо жестких требований в отношении установления границ муниципальных образований и их территории устанавливались "в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ" [15, ст. 12] , согласно ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ при установлении границ МО необходимо учитывать показатель численности населения и критерий доступности административного центра поселения для жителей населенных пунктов, входящих в его состав. Однако данные критерии не подлежат однозначной трактовке. Так, в частности, "базовым нормативном" для формирования сельских поселений выступает показатель численности населения, равный 1000 чел., или 3000 чел. для территорий с высокой плотностью населения. Это означает, что в результате реформы местного самоуправления в РФ общая численность муниципальных образований увеличится в десятки раз.
Так, например, в Псковской области в результате реформы местного самоуправления произошло увеличение количества муниципальных образований в 8,7 раза. До 1 января 2006 г. в области действовало 28 муниципальных образований, из них: 24 были организованы в границах районов, 2 городских: Псков и Великие Луки и 2 сельских, расположенных в границах Кулейской и Круппской волостей Печорского района, возникших в результате проходившего в течение двух лет с 1995 г. государственно-правового эксперимента. В связи с вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ с 1 января 2006 г. Псковская область включает 244 МО, из них: два городских округа (Псков и Великие Луки), 24 муниципальных района и 218 новых МО - 26 городских и 192 сельских поселения.
В целом по РФ по состоянию на 8 октября 2003 г., дату опубликования Федерального закона № 131-ФЗ, существовало 11733 МО. На 1 ноября 2007 г. законами субъектов РФ утверждены границы 24154 МО, из них: городских
округов - 523; муниципальных районов - 1799; городских поселений - 1732; сельских поселений - 19864; внутригородских муниципальных образований городов федерального значения
- 236 [5] . Распределение муниципальных образований РФ по типам по данным на 1 ноября 2007 года представлено на рисунке 1. Из общего количества муниципальных образований, сформированных на дату 1 ноября 2007 г. к вновь образованным можно отнести 12,5 тыс. муниципальных образований, что составляет 51,6% от общего числа муниципалитетов в РФ (из них 11992 МО являются вновь образованными поселениями) [5] .
Наличие множества малочисленных муниципальных образований вызывает обоснованные сомнения в возможности налаживания продуктивных взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ с каждым из них. С другой стоны, практика создания муниципальных образований на базе малых населенных пунктов достаточно распространена в мире. Например, во Франции из 36763 коммун 32000 насчитывают менее 2000 жит., а 2500
- менее 700 [7, с. 46] .
Более проблематичной является возможность практического применения критерия пешеходной и транспортной доступности, которой необходимо руководствоваться при установлении границ МО. Сегодня не существует однозначной трактовки данных понятий и оценки предельных размеров территорий поселений, определяемых исходя из этого критерия. Число характеристик, которые необходимо учитывать при определении пешеходной и транспортной доступности административного центра, достаточно велико: состояние дорог, время года, скорость движения пешехода, его возрастные характеристики и т.п. [7, с. 46-47] . Неоднозначное толкование соответствующей нормы Федерального закона № 131-ФЗ, вероятнее всего, приведет к разным подходам в установлении границ поселений.
Характеристика типов муниципальных образований с учетом требований по определению границ их территорий представлена в табл. 1.
сельские
поселения
83%
Рис. 1. Распределение муниципальных образований по типам по данным на 1 ноября 2007 года
Таким образом, Федеральным законом № 131-ФЗ установлена двухуровневая организация местного самоуправления с обязательным наличием как минимум двух категорий МО. Это поселения (городские и сельские) и муниципальный район. Преимущественное развитие в ходе реформы местного самоуправления должны получить поселенческие муниципальные образования. Именно между поселениями должна быть разделена территория субъекта РФ. Границы одного поселения
должны одновременно являться границами другого или совпадать с границами района. Исключением является межселенная территория, которая в соответствии с п.2 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ может возникать только на территориях с низкой плотностью населения и под которой понимается территория, находящаяся вне границы поселения.
Система муниципальных образований, которая складывается в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ на территории субъекта РФ, представлена на рис. 2.
Рис. 2. Система муниципальных образований на территории субъекта РФ
Характеризуя территориальную организацию местного самоуправления, необходимо отметить, что она подвержена определенной динамике (рис. 3). Любое МО может быть преобразовано, его границы изменены. В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, преобразованием МО является объединение муниципальных образований, их разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Преобразование МО осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов госу-
дарственной власти при соблюдении требования об учете мнения населения.
При этом необходимо учитывать, что границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административнотерриториальных единиц субъекта РФ. Логика здесь такова, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через свои территориальные органы. Деление же на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для реализации населением на их территории своего права на местное самоуправление.
31.03.2005 01.12.2005 01.07.2006 01.01.2007 01.11.2007
Рис. 3. Динамика количества муниципальных образований в РФ за период с 2005 по 2007 годы.
Как уже было сказано выше, местное самоуправление является характерным признаком МО. Слово "самоуправление" буквально значит: "сам управляю собой, своими делами", что предполагает возможность решать свои внутренние проблемы независимо от центральных органов. Несмотря на многовековую историю местного самоуправления, в обществе до сих пор не сложилось четкого понимания сущности этого явления. Как отмечает Е. С. Шугрина 18 , понятие "самоуправление", как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами трактуется раз-
лично. Впервые это понятие было использовано еще в XVII в. в Англии (self-government), откуда его в XIX в. заимствовали государство-веды Германии и России [11, с. 15] .
В России как в демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов РФ в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях МО. "Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автоно-
мией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними" - отмечают авторы современного фундаментального учебника по соответствующей проблематике [14, с. 13] .
Если обратиться к дословному переводу, то термин "муниципальный" (с латинского "типшршт", где типш' - обязанность и с1рю
- беру) означает "принимаю, беру на себя тяжесть, бремя забот". Иными словами, местное самоуправление - это бремя общественных дел, а МО в своем исходном понимании - это город с правом самоуправления, своеобразная корпорация жителей, объединившихся для совместного решения вопросов местного значения [14, с. 18; 11, с. 16] .
Вопросы местного значения - это круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность МО и удовлетворение потребностей его жителей [11, с. 160] .
Конституция РФ (ст. 130, 132) среди вопросов местного значения называет владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка и иные вопросы местного значения, т.е. такие вопросы могут быть определены в процессе развития законодательной основы местного самоуправления. Вопросы местного значения, перечисленные Конституцией РФ, являются общими и справедливы для всех типов муниципальных образований.
Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 1416) все вопросы местного значения четко разграничены между двумя уровнями местного самоуправления - поселенческим и районным, за городскими округами закреплена вся сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов.
Перечень вопросов местного значения определяет также устав МО, который наряду с решениями, принятыми путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), решениями представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также решениями должностных лиц местного самоуправления составляют систему муни-
ципальных правовых актов и регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности МО.
Система муниципальных правовых актов совместно с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ составляет следующий атрибут МО - совокупность нормативно-правовых документов, регулирующих сферу местного самоуправления.
Данная совокупность документов должна обеспечивать деятельность органов местного самоуправления в интересах населения. Этот аспект зафиксирован в Европейской Хартии о местном самоуправлении 3 , под которым в ней понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность в интересах местного населения" [3, ст. 3] .
Примерно аналогичное содержание имеет ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которой местное самоуправление - это "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций".
Ориентация на наличие и учет общих интересов у жителей МО, заложенная в двух представленных определениях, предопределяет в целом роль местного самоуправления в современном обществе, которая заключается в удовлетворении данных интересов.
Под интересом будем понимать объективное отношение социального субъекта к своим материальным и иным потребностям, к способам удовлетворения этих потребностей, своему месту в системе распределения материальных благ и услуг, а также к социальным институтам, опосредующим способ, форму и меру удовлетворения потребностей в конкретных исторических условиях [ 4, с. 58] .
Интересы населения МО заключаются, как правило, в обеспечении экологической и
социальной безопасности, создании условий для безопасного и всестороннего саморазвития, улучшении здоровья и повышении уровня жизни.
Институциональными формами выражения интересов населения выступают общественные или добровольческие организации, их ассоциации, лоббистские группы, фонды, клубы по интересам и др. К числу неинституциональных форм относятся временные объединения, собрания граждан, обеспечивающие процедуру выражения мнения или совместного обсуждения какой-либо общественно значимой проблемы: сходы, собрания, митинги, демонстрации и др. [9, с. 22] .
Таким образом, население МО как его неотъемлемый атрибут, характеризуется, прежде всего, правом на осуществление местного самоуправления на его территории, которое заключается в самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов местного значения с учетом реализации своих, общих для жителей МО, интересов.
Для реализации общих интересов и совместного решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются определенными властными полномочиями. При этом под органами местного самоуправления, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом МО органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [17, ст. 2 ]. Наличие выборного органа в МО является обязательным и выступает в качестве одного из его неотъемлемых атрибутов. Таким выборным органом МО является в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 35) его представительный орган. Глава МО является его высшим должностным лицом, также избираемым на муниципальных выборах или представительным органом МО из своего состава.
Полномочия - это права и обязанности, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него предметов ведения (в отношении муниципального уровня власти - вопросов местного значения) [14, с. 48] .
В целях решения вопросов местного значения Федеральный закон № 131 отнес к пол-
номочиям органов местного самоуправления в рамках территории МО следующее:
- принятие устава МО, внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
- создание муниципальных предприятий и учреждений, их финансирование, размещение муниципального заказа;
- принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социальноэкономического развития МО;
- осуществление международных и внешнеэкономических связей; и т.д. [17, ст. 17] .
Сочетание предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий представляют собой компетенцию данного уровня власти, что также отнесем к атрибутам МО.
Принципиально важен вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано такое разграничение, при котором за каждым уровнем закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом [14, с. 48] .
Для реализации возложенных на них полномочий, муниципальные образования должны обладать необходимыми ресурсами, среди которых, прежде всего, необходимо назвать имущественные и финансовые ресурсы, которые, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, составляют экономическую основу местного самоуправления [17, ст. 49] .
Понятие "муниципальная собственность" дается в ст. 215 Гражданского кодекса РФ и представляет собой имущество, принадлежащее на основании права собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В соответствии с Конституцией РФ муниципальная собственность защищается наравне с другими ее формами 8, ст. 8 , предусматривается право органов местного самоуправления на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а также управление ею 8, ст. 130, 132 .
В отличие от ранее действовавшего законодательства, в п.2-4 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ установлен исчерпывающий, не подлежащий расширенному толкованию перечень муниципального имущества, которое
может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов.
Причем Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет принцип целевого назначения имущества муниципальных образований. В соответствии с данным законом в муниципальной собственности может находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления. Имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) или отчуждению. Федеральный закон № 131-ФЗ установил срок для такого отчуждения - 1 января 2009 г., а порядок отчуждения муниципального имущества определяется Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" [16] . Таким образом, муниципалитеты обязаны освободиться даже от того имущества, которое позволяет получать средства на текущие расходы.
Под муниципальным финансами, как правило, понимают совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением [11, с. 316] . Основы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления заложены в Конституции РФ, где сказано, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы [8, ст. 132] .
Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления [14, с. 95] .
Система местных бюджетов также претерпела в связи с реформой местного самоуправления множество изменений. В соответствии с Федеральным законом от № 131 -ФЗ она включает: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. С
выбором двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления, бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района [6, с. 28; 14, с. 95 ].
Сегодня доходы местных бюджетов формируются из трех основных источников: собственных средств МО, в составе которых различаются налоговые и неналоговые доходы, формируемые за счет деятельности органов местного самоуправления, предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности; государственных средств, передаваемых федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством; заемных средств [6, с. 28] .
Соотношение этих основных источников финансирования в структуре доходов местных бюджетов характеризует степень финансовой независимости органов местного самоуправления. Преобладание на сегодняшний день в доходах местных бюджетов двух последних групп источников свидетельствует о высокой зависимости местных органов от вышестоящих властных структур, а, соответственно, и об ограниченных возможностях местного самоуправления, как в маневрировании финансовыми ресурсами, так и в решении актуальных проблем данного территориального сообщества [6, с. 28]
. Несоответствие доходов местных бюджетов потребностям органов местного самоуправления для реализации ими собственных полномочий в условиях муниципальной реформы отмечается в многочисленных исследованиях, посвященных рассматриваемой проблеме [10, с. 15; 6, с. 28] и др. и подтверждается практически. Так, например, в одном из сельских поселений Псковской области - Васильевской волости Пал-кинского района более 90% (597,7 тыс. руб. по данным за 2006 г.) всех расходов местного бюджета приходится на содержание аппарата уп -равления, и, соответственно, только 10% (64,3 тыс. руб.) остается для реализации собственных полномочий.
Таким образом, из всего вышесказанно-
го можно сделать вывод о том, что МО характеризуется следующими атрибутами: территория, население, выборные органы и должностные лица местного самоуправления, собственная компетенция, муниципальная соб-
ственность, местный бюджет и совокупность нормативно-правовых документов, регулирующих сферу местного самоуправления.
Атрибуты МО и присущая каждому из них характеристика представлены в табл. 2.
Таблица 2
Атрибуты муниципального образования и их характеристика
№ п/п Атрибуты Характеристика
1. Территория Поселения (городские и сельские) Муниципальный район Городской округ Внутригородская территория города федерального значения
2. Население Общие интересы Право на осуществление местного самоуправления
3. Выборные органы и должностные лица местного самоуправления Представительный орган Глава МО
4. Собственная компетенция Вопросы местного значения Наличие властных полномочий
5. Муниципальная собственность Право МО владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
6. Местный бюджет Право МО самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять бюджет МО
7. Совокупность нормативноправовых документов, регулирующих сферу местного самоуправления Устав Решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан Правовые акты органов местного самоуправления Правовые акты должностных лиц местного самоуправления Федеральные и региональные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления
Рассмотренный нами выше подход к выявлению атрибутов МО назовем социальноэкономическим. Теперь рассмотрим данный вопрос с точки зрения более общего - системного подхода.
С позиций системного подхода МО является искусственной социально-экономической системой, поскольку имеет цель и соотносится с природной системой не непосредственно, а опосредованно - через цель. Целью создания МО, как уже отмечалось выше, является необходимость удовлетворения общих интересов населения посредством организации местного самоуправления на его территории. МО можно рассматривать в качестве открытой региональной системы, которая является подси-
стемой субъекта Федерации и Федерации в целом. В то же время МО само выступает внешней средой для социально-экономических систем других уровней: в случае, когда МО является муниципальным районом - для поселений (городских и сельских), входящих в его состав; для экономических систем мезоуровня -хозяйствующих субъектов, действующих на его территории, и т.д. [9, с. 48-49] .
Возможность рассмотрения МО в качестве региональной системы обусловлена наиболее общим подходом к понятию региона. Так, по мнению А. Г Гранберга регион - это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвя-
занностью составляющих ее элементов. Следовательно, можно сделать вывод о том, что регион - понятие типологическое и выделяется он из территории в соответствии с определенными целями и задачами [2, с. 16] .
Существуют различные подходы к представлению структуры МО как социально-экономической системы.
Традиционный подход к структуризации МО как социально-экономической системы предполагает рассмотрение ее в виде триады "природа-население-хозяйство" дополненной управляющей подсистемой (органы власти и управления). Именно такого понимания МО придерживаются авторы монографии 13. В рамках данной системы, по их мнению, возможно удовлетворение интересов не только населения, проживающего на территории определенного МО, но и всех основных субъектов хозяйствования и управления, влияющих на его комплексное социально-экономическое развитие.
Подход к общей структуризации МО, представленный в монографии [9] основан на современных теориях региональной экономики и исходит, прежде всего, из трактовки региона как многофункциональной и много-оаспектной системы. Так, в региональной экономике при изучении региона наибольшее распространение получили четыре исследовательские парадигмы региона: регион как квазигосударство (относительно обособленная подсистема государства и национальной экономики), регион - квазикорпорация (крупный субъект собственности и экономической деятельности), регион - рынок (рыночный ареал), регион-социум (общность людей, живущих на определенной территории) [2, с. 8384] ; в соответствии с которыми автор предлагает рассматривать МО как целостную региональную систему взаимодействия следующих четырех компонентов: территории, определяющей географический ландшафт и экосистему; населения, обладающего демографическими, социальными, культурными, этническими и другими характеристиками; муниципального хозяйства, обуславливающего взаимодействие с ландшафтом и другими территориальными системами; административно-правовой структуры местного самоуправления как основы управления региональной
системой муниципального уровня [9, с. 48]. Причем связующим звеном в данной структуре МО выступает муниципальный процесс, который, по мнению автора, представляет собой многоаспектный процесс функционирования и развития компонентов МО, раскрывающийся через единство социальной, природно-сырьевой, экономической, институциональной составляющих, цель которого - реализация интегрированного муниципального процесса субъекта управления [9, с. 53] .
Авторы учебного пособия [14] рассматривают предметную структуризацию МО, отражающую основные материально-вещественные компоненты этой системы, среди которых выделяют: территорию, население, градообразующую сферу, градообслуживающую сферу или городское хозяйство и социальную сферу [14, с. 114] . Однако данная структуризация затрагивает лишь один тип МО - городское поселение и не может быть применим к остальным его модификациям.
Неполным также представляется, по нашему мнению, подход, описанный в другом учебном пособии [7] , согласно которому МО включает в себя три подсистемы: население, территория и инфраструктура. При данной структуризации остается в стороне субъект уп -равления - органы муниципальной власти. Кроме того, в виду отсутствия единого, общеупот-ребимого определения такого понятия как инфраструктура, невозможно сформировать общее представление о МО как о системе. Определение инфраструктуры автор пособия не дает.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что структуризация МО как социальноэкономической системы носит в целом субъективный характер, зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации.
По нашему мнению, определение МО как социально-экономической системы должно происходить через параметры субъекта и объекта управления. При этом, представляется очевидным, что главное соображение, которое должно быть принято во внимание при структуризации МО как социально-экономической системы на составляющие ее подсистемы с целью последующего их углубленного изучения, является целевое назначение ее создания - удовлетворение интересов населения, проживающе-
го на его территории. Как объект управления, МО в качестве основных подсистем включает, прежде всего, население и территорию.
Основными параметрами, характеризующими территорию МО, являются, в первом приближении, ее географические факторы. Географические факторы многогранны. Влиять на формирование общих интересов у местного населения могут, прежде всего, ее географическое положение и природные условия. [11, с. 122-123] . Географическое положение всегда рассматривалось как один из наиболее существенных факторов, влияющих на выбор места для размещения производства и формирование хозяйственных связей между производителями и потребителями товаров и услуг. При этом особый интерес представляет положение МО относительно своих ближайших торговых партнеров, мировых торговых путей, центров производства и потребления, а также потенциальных рынков сбыта важнейших видов промышленной и сельскохозяйственной продукции.
Природные условия МО определяются границами природных зон, климатическими условиями, количеством осадков, особенностями ландшафта, рельефом местности, типом и строительными характеристиками грунтов и т.п. Человек в состоянии максимально эффективно использовать природные факторы территории для формирования благоприятной среды проживания [14, с. 131] .
Население и его демографическая структура являются важнейшими характеристиками МО. На основе данной информации органы местного самоуправления планируют объемы муниципальных услуг, сеть муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.д., вносят изменении в бюджеты, корректируют социальную политику, определяют приоритеты в финансировании различных проектов. Демографические показатели населения МО могут быть разделены на статические - фиксируемые на определенный момент времени, и динамические. К статическим относятся, в час-
тности: общая численность населения, количество трудоспособного населения, половозрастная структура и т.д. К динамическим - изменения перечисленных показателей, показатели рождаемости, смертности, естественный прирост, миграционные показатели, темпы изменения безработицы и др. показатели [14, с. 125] .
При изучении населения в качестве одного из важнейших структурных элементов МО наибольший интерес представляет оценка трудового потенциала МО, качественная характеристика трудовых ресурсов (уровень образования, квалификация кадров), оценка уровня жизни и покупательной способности населения (отдельных групп населения), которое одновременно выступает и как производительная сила общества, и как потребитель производимых товаров и услуг [12, с. 40] .
Наряду с такими структурными элементами МО как территория и населения необходимо, безусловно, назвать муниципальное хозяйство. Именно посредством муниципального хозяйства осуществляется местное самоуправление на территории МО и обеспечивается удовлетворение общих интересов населения. Подобным образом роль муниципального хозяйства оценивается в большинстве современных учебников по рассматриваемой проблематике [7, 11, 14] и т.д. .
Структурно муниципальное хозяйство представляет собой совокупность муниципальных предприятий, деятельность которых полностью подчинена интересам населения МО, иных предприятий и организаций, чья деятельность частично связана с реализацией интересов населения МО и органов местного самоуправления.
Согласно методологии системного подхода понятие системы помимо совокупности подсистем и элементов включает в себя также связи между ними. Структура МО как социально-экономической системы и основные связи между ее элементами представлены на рис. 4.
Территория МО (природные условия, географическое положение)
Население
і і
1 2
1 г
Муниципальное хозяйство
Демографическа я характеристика
Предприятия и организации всех форм собственности
Органы местного самоуправления
4
3
3
1- трудовые ресурсы, финансовые потоки; 2- товары и услуги местного производства, реализуемые в пределах МО; финансовые потоки; 3 - товары и услуги со стороны; финансовые потоки; 4 - товары и
услуги на экспорт; финансовые потоки.
Рис. 4. Структуризация МО как социально-экономической системы и основные связи ее элементов
Таким образом, исследование сущности МО на основании использования социальноэкономического и системного подходов позволило сформировать следующее его определение: "Муниципальное образование - это часть территории РФ, в пределах которой проживающее на ней население реализует свое конституционное право на организацию местного самоуправления в определенных действующим законодательством рамках для реализации общих интересов, посредством формирования выборных органов, наделенных собственной
компетенцией, местного бюджета и муниципальной собственности. Муниципальное образование как объект управления - это триединая система, включающая в себя в качестве основных взаимосвязанных структурных составляющих население, обладающее демографической характеристикой, территорию, характеризующуюся географическим положением и природными ресурсами и муниципальное хозяйство, включающее в себя предприятия и организации всех форм собственности и субъект управления - органы муниципальной власти".
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая (введена Федеральным законом от 30.11.1994 № 51-ФЗ), часть вторая (введена Федеральным законом от 26.01.1996 № 14-ФЗ). Часть третья (введена Федеральным законом от 26.11.2001 № 146-ФЗ).
2. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: учеб. для вузов. - М.: ГУ ВШЭ, 2000.
3. Европейская Хартия местного самоуправления (ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ). Гл.1. Страсбург, 1985.
4. Иванов С. Использование механизмов социального партнерства в стратегическом развитии муниципальных образований // Муниципальная власть. - 2005, № 1. - С. 58-61.
5. Информация Министерства регионального развития о ходе реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления" [Электронный ресурс] . Режим доступа: http://www.minregion.ru.
6. Караваева И. В. Финансовые проблемы муниципалитетов // Финансы. 2007, № 8. - С. 28-31.
7. Кобилев А. Г. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве / А. Г. Кобилев, А. Д. Кирнев, В. В. Рудой. - Ростов н/д.: Феникс, 2007.
8. Конституция РФ от 12.12.1993.
9. Королева Е. Н. Стратегическое управление развитием муниципальных социально-экономических систем в условиях глобализации: теоретико-методологические аспекты: монография. - М.: ВГНА Минфина России, 2006.
10. Мокрый В. С. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006, № 4. - С. 14-17.
11. Парахина В. Н. Муниципальное управление: учебное пособие / В. Н. Парахина, Е. В. Галеев, Л. Н. Ганшина. - М.: КНОРУС, 2007.
12. Плисецкий Е. Л. Коммерческая география России. Территориальная организация производства и рынка: учеб. пособ. / Е. Л. Плисецкий. - М.: КНОРУС, 2007.
13. Рохчин В. Е. и др. Стратегическое планирование развития городов России: системный подход. РАН, Ин-т рег. эк-ки. - СПб.: Б.и., 2004.
14. Система муниципального управления. / Под ред. В. Б. Зотова. Учеб. для вузов - М.: "ОЛМА -ПРЕСС", 2006 - 2-е изд., доп. и перераб.
15. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
16. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в ред. от 19.12.2006).
17. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 21.07.2007).
18. Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. - М.: Дело, 1999.
