CC BY
84
ПОИСК. ПРОБЛЕМЫ. РЕШЕНИЯ
УДК 332.14
АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ПОДХОДОВ К СОДЕРЖАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА, НЕОБХОДИМОСТИ И УСЛОВИЙ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ РЕГИОНОВ
В. А. КАБАШКИН, доктор экономических наук, профессор кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита E-mail: kabashkin_va@veb.ru
И. С. СОБОЛЕВ, студент 5-го курса факультета экономики и права E-mail: ISoboleff@yandex.ru Московский государственный лингвистический университет
Рассмотрены основные положения и определения экономической модели государственно-частного партнерства. Даны базовые характеристики и определение государственно-частного партнерства, приводимые в различных источниках. Проведен анализ региональной нормативной базы, раскрыты перспективы развития государственно-частного партнерства в регионах России.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, нормативная база, государственный сектор, частный сектор.
На современном этапе развития вопросы о содержании понятия «государственно-частное партнерство» (ГЧП), его роли, необходимости и условиях осуществления носят концептуальный характер и связаны в первую очередь с определением места и роли государства в развитии экономики и нахождением оптимального соотношения рыночных сил и государственного регулирования.
Анализ контекста употребления понятия «государственно-частное партнерство» показывает,
что в самом общем виде ГЧП представляет собой любые формы взаимодействия государства и частного бизнеса. Это своего рода концепция, комплексное явление, которое имеет экономический, правовой, социальный и в значительной степени политический характеры. Очевидно, что не всякое взаимодействие государства и частного капитала в смешанной экономике можно отнести к категории ГЧП, а лишь такое, когда бизнес по поручению и при поддержке государства выполняет функции, которые раньше возлагались на последнее, когда рыночные начала внедряются в традиционную сферу активности государства, в том числе инфраструктуру [1].
Несмотря на распространение мнения, что ГЧП — элемент смешанной экономики, который существовал всегда, единого толкования данного понятия в мире нет. Поэтому зачастую, по сведениям из различных источников, один и тотже проект может причисляться или не причисляться к ГЧП. В итоге ряд ГЧП-проектов не проходят как ГЧП, и,
наоборот, сделки, не являющиеся, строго говоря, ГЧП, появляются в отчетностях в данном качестве.
Существуют подходы к формированию понятия «государственно-частное партнерство», в соответствии с которыми ГЧП представляет собой особую форму приватизации, которую именуют косвенной приватизацией [26]. Одним из альтернативных источников финансирования затрат на инфраструктуру может стать «... приватизация, т. е. заключение различных соглашений, в соответствии с которыми значительно возрастет участие частных компаний в финансировании, проектировании, строительстве, владении и эксплуатации государс-твенныхпредприятий» [28].
Наибольшее распространение получил подход, в соответствии с которым ГЧП находится на границе государственного и частного секторов, не являясь при этом ни приватизационными, ни национализированными институтами [17]. Этот подход получил распространение и в документах Всемирного банка [9].
Для стран Европейского Союза (ЕС) в Зеленой книге [19] «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям», опубликованной в 2004г., зафиксировано, что понятие «государственно-частное партнерство» не определено на уровне Сообщества. В общем смысле под ним понимаются формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг. Под общественными властями обычно понимаются федеральные (национальные), региональные и местные органы власти [18].
В Зеленой книге ГЧП определяется как «... форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставления услуги» [18]. Помимо этого, выделены характерные черты ГЧП:
• долгосрочный характер отношений;
• полное или частичное финансирование со стороны частного сектора;
• определяющая роль партнера — частного сектора;
• распределение рисков между частным и государственным партнером.
Таким образом, ГЧП рассматривается как форма взаимодействия бизнеса и государства, предусмат-
ривающая использование технических, финансовых и управленческих ресурсов частного сектора для решения задач, поставленных государством.
В Руководстве по эффективному управлению государственно-частным партнерством последнее определяется как «... партнерство между государственным и частным секторами с целью осуществления проекта или оказания услуги, традиционно предоставляемой государственным сектором» [20].
В Руководстве по партнерству государственного и частного секторов термин «партнерство государственного и частного секторов» описывает диапазон возможных взаимоотношений между государственными и частными субъектами в контексте инфраструктурных и других услуг [25].
В документе Экономической комиссии ООН по Европе определение государственно-частного партнерства рассматривается в формате взаимодействия государства и бизнеса, который «... включает различные формы долгосрочных контрактов, заключенных между юридическими лицами и государственными органами. Их целью является финансирование, проектирование, внедрение и управление услугами, предоставляемыми обще-ственномусектору» [20].
В Практическом руководстве ООН дается следующее определение такого партнерства в сфере инфраструктуры: ГЧП основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются [11]:
а) долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет);
б) передача рисков частному сектору;
в) многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами.
Таким образом, в основных документах по ГЧП отличительными чертами государственно-частного контракта, оформляющего отношения ГЧП, являются:
• долгосрочность;
• обязательное представительство как частного,
так и государственного сектора;
• цель — оказание общественно значимых услуг.
Однако, как показывает проведенный анализ перечисленных источников, большинство экономистов считают необходимым уточнить это понятие.
Наиболее распространенный подход к определению ГЧП исходит из идеи совместного управления и финансирования предоставления
общественных услуг. При этом описывают ГЧП как устойчивое сотрудничество между государством и частным лицом с целью оказания общественно значимых услуг. Риски, издержки и доходы в ГЧП распределяются между партнерами. Главная цель ГЧП — обеспечение качества общественных услуг [21]. Некоторые зарубежные авторы подчеркивают финансовые стороны партнерства [14]. Вследствие использования частных финансовых ресурсов в ГЧП снижаются финансовые затраты бюджета и улучшается соотношение цены и качества предоставляемых услуг. Такого рода определения ГЧП формируются при рассмотрении механизмов ГЧП, связанных со строительством инфраструктурных объектов и дальнейшей их передачей государству (строительство—эксплуатация—передача).
За рубежом существуют и другие определения ГЧП, в которых как частные, так и государственные компании участвуют в финансировании проектов. В этом случае ГЧП представляет собой механизм взаимодействия муниципалитета с одной или несколькими частными компаниями, в котором все стороны вовлечены в распределение рисков, прибыли и инвестиций на основе совместного управления [16].
Другой подход базируется на основе рассмотрения ГЧП как инструмента развития с целью получения максимальных выгод на основе сотрудничества и повышения эффективности. Исходя из этого ГЧП определяется как совместная деятельность между заинтересованными группами и субъектами, основанная на взаимном признании преимуществ совместной работы в направлении достижения общих целей за счет эффективного сотрудничества [13].
В ряде зарубежных исследований сделаны попытки классификации подходов к формированию понятия «государственно-частное партнерство», например в работах: М. Булт-Спиринга и Г. Де-вульфа «Стратегические аспекты государственно-частного партнерства: международный взгляд» [15]; Н. Ханома «Концептуальные подходы к формированию понятия государственно-частного партнерства» [22]. В работе М. Булт-Спиринга и Г. Девульфа «Стратегические аспекты государственно-частного партнерства: международный взгляд» представлено определение, в соответствии с которым к ГЧП относятся отношения между государством и частным лицом на основе осуществления проекта, оформленные в соответствии с законодательством. Кроме того, М. Булт-Спиринг и Г. Девульф выделяют следующие черты ГЧП [15]:
• целью соглашения о ГЧП является достижение «взаимной дополнительной выгоды» и выполнение совместной задачи;
• участники при заключении соглашения руководствуются собственными интересами;
• доходы делятся пропорционально инвестициям участников и принятием риска;
• соглашение о сотрудничестве оформляется официально.
В работе [15] проведен обзор других определений, которые встречаются в зарубежной литературе, из которых следует, что ГЧП — это:
1) форма взаимодействия между государственным и частным секторами длительного характера, в котором участники производят продукты или оказывают услуги, характеризующаяся разделением рисков, расходов и доходов {идея общей создаваемой стоимости)',
2) институциональная форма взаимодействия между государственным и частным секторами, которые, преследуя собственные интересы, работают с целью достижения общей цели, в рамках которой стороны принимают инвестиционные риски на основе заранее определенной формы распределения доходов и расходов {идея договора иразделениярисков)',
3) система, в которой общественная услуга или частное предприятие финансируется и управляется посредством партнерства между правительством и одним или несколькими компаниями частного сектора {идея совместного финансирования иуправления);
4) эффективное институциональное средство сглаживания проявлений фиаско рынка в форме привлечения капитала и установления общей ответственности в операциях между государственными и частными организациями на условиях сотрудничества {акцент на пустой нише, которую должно заполнить ГЧП)\
5) инновационный инструмент взаимодействия образовательного характера, предполагающий передачу знаний прежде всего от бизнеса к правительству, призванный изменить формат функционирования правительства {формареформы управления)',
6) инструмент разрешения противоречий, связанных с оказанием общественных услуг, позволяющий осуществить коммерциализацию проблем, подрывающих рыночные механизмы {инструмент решения проблем)',
7) механизм, позволяющий сделать государственных менеджеров участниками рынка {моральное обновление)',
8) средство борьбы с фискальной напряженностью со стороны правительства, а также инструмент учета частных интересов (переложениериска)',
9) адаптация административных процедур и соотнесение запросов работников в форме создания партнерства (изменение общественныхуслуг)',
10) горизонтальное разделение контроля: взаимоотношения между бизнесом и государством видоизменяются через существо взаимодействия и доверия, взаимовыгодное разделение ответственности, знаний, рисков, взаимные уступки и урегулирование противоречий {разделение прав)',
11) отношения, возникающие между частным сектором и государственными органами, как правило, с целью привлечения частных ресурсов и/или знаний, для того чтобы способствовать созданию общественных благ и оказанию общественных услуг (общий термин).
Понятия ГЧП могут существенно различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений, что предполагает учет национальных особенностей при определении ГЧП. Например, в отдельных странах ЕС существуют свои определения ГЧП.
В Великобритании, где ГЧП получило довольно широкое распространение, эта форма хозяйствования определяется как «... ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны. Государственно-частные партнерства имеют широкий диапазон бизнес-структур и форм товарищества: от «Частной финансовой инициативы» до совместных предприятий и концессий, аутсорсинга, продажи части акций в принадлежащих государству объектах коммерческойдеятельности» [24].
В Ирландии под ГЧП понимаются:
• «... сотрудничество государственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания услуг социального характера населению, обязанность предоставления которых возлагается нагосударственный сектор» [10];
• «... закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой. Термин «ГЧП» определяет широкий спектр отношений в диапазоне от относительно простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на
систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию объектов и управление ими» [27]. В Израиле под ГЧП понимают «... долгосрочные соглашения между государственным и частным секторами (преимущественно широкомасштабные и сложные) по оказанию частным сектором услуг, обычно относящихся к прерогативе государства. Эти соглашения позволяют наиболее полно использовать возможности каждой из сторон путем грамотного распределения рисков, ресурсов и вознаграждений с целью максимизации качества и минимизации цены оказываемых услуг в категории цена—качество» [7].
В Канаде центры ГЧП организованы только на региональном уровне, и понятие «государствен-но-частное партнерство» несет особый смысл [6]. Во-первых, это касается предоставления государственных инфраструктуры и услуг. Во-вторых, констатируется необходимость распределения рисков между партнерами. Проекты, которые не включают этих двух понятий, не являются технически ГЧП и не подпадают под сферу деятельности, осуществляемой ГЧП. При этом определение Канадского совета по ГЧП заключается в следующем: ГЧП представляет собой совместную деятельность государственного и частного секторов, построенную на опыте каждого партнера, и возможности обеспечения каждым из них эффективности партнерства для обеспечения общественных потребностей за счет распределения ресурсов, рисков и выгод. Государственно-частное партнерство охватывает спектр моделей, в рамках которых привлекается опыт и капитал частного сектора.
По мнению исполнительного директора Национального совета по ГЧП США Р. Нормента, ГЧП — это контрактное соглашение между государственной структурой любого уровня и организацией частного сектора. Посредством данного соглашения навыки и активы каждого сектора взаимно дополняются с целью создания услуг или объектов общественного использования. В дополнение к совместному использованию ресурсов каждая сторона разделяет потенциальные риски и выгоды [23]. Таким образом, хотя большинство определений понятия «ГЧП» ограничивают его цель созданием услуг или объектов именно для общественного использования, ряд определений формулирует ее как «решение общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях».
При этом ряд зарубежных исследователей считают, что понятие «государственно-частное парт-
нерство» не нуждается в конкретном определении, так как оно достаточно ясно и очевидно [29].
Наличие такого значительного разброса мнений по формированию понятия «государственно-частное партнерство» выдвигает на первый план задачу формализации этого понятия, которая в связи с развитием этого вида взаимосвязи государства и бизнеса в России, принятием соответствующих законов на региональных уровнях становится все более актуальной для экономического развития нашей страны. Сложность формирования понятия «государственно-частное партнерство» заключается в том, что ГЧП, начиная с 1990-хгг., претерпевает бурное динамичное развитие: появляются новые формы, совершенствуются действующие механизмы и методы, что вносит постоянные коррективы в теорию ГЧП.
В российской научной литературе и в нормативных актах последних лет также приводятся различные трактовки ГЧП. Например, М. В. Вилисов акцентирует внимание на правовых сторонах и осчитает, что ГЧП — это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления [2]. По мнению В. Г. Варнавского и В. А. Королева, ГЧП «... представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономическойдеятельности» [5].
В рабочих материалах к «круглому столу» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ГЧП определятся как система долгосрочных отношений между государством и представителями частного сектора по реализации определенного проекта на заранее определенных условиях распределения доходов или неимущественных выгод, расходов и рисков [4].
Основополагающими признаками ГЧП являются:
• средне- и долгосрочный характер (в соответствии с рыночной практикой в области инвестиций: среднесрочные проекты — длительностью от 1 года до 3 лет, долгосрочные проекты — длительностью свыше 3 лет);
• соглашение о сотрудничестве официально оформлено (в рамках гражданско-правовых отношений в контрактной форме либо вне их);
• полное или частичное финансирование со стороны частного сектора;
• объектом является оказание общественно значимых услуг либо создание общественно значимого продукта;
• целью соглашения является достижение «взаимной дополнительной выгоды»;
• имеет место деление доходов или неимущественных выгод, расходов и рисков. Существуют и другие определения понятия
ГЧП, которые в определенной степени раскрывают, уточняют различные стороны ГЧП.
Собственно, данные высказывания и определения ГЧП базируются на том, что ГЧП — это взаимоотношения, возникающие между государственным и частным секторами в целях распределения рисков и выгод от осуществления какого-либо предприятия [12]. Однако, на взгляд авторов, в последующих изысканиях выражение «распределение рисков», как правило, толкуется односторонне: риски распределяются не поровну, а перекладываются на частный сектор. О справедливом распределении рисков речь заходит только тогда, когда государство извлекает для себя из этого определенную выгоду. Концепция распределения рисков и выгод зачастую ставит перед странами сложные проблемы. Даже в Великобритании и Австралии (а в этих двух странах механизмы ГЧП применяются вот уже многие годы) государство по-прежнему отказывается брать на себя риски, которые, по его мнению, должны быть отнесены на частный сектор, и наоборот. Этот процесс характеризуется постоянными метаниями из стороны в сторону.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
1. Цель ГЧП заключается в объединении опыта и умений различных государственных и частных партнеров с таким расчетом, чтобы гарантировать достижение наилучших материальных и финансовых результатов с максимальной взаимной выгодой. При этом ГЧП способствует концентрации материальных, финансовых ресурсов, а также привлечению средств внебюджетных источников для реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей экономики, социальной и инновационной сферах с использованием средств республиканских и местных бюджетов и объектов республиканской и коммунальной собственности. При этом необходимо, чтобы в ГЧП акцент делается на удовлетворение потребностей, а не на создание (строительство, модернизацию, реконструкцию) актива.
2. Задачи ГЧП могут быть самыми разными. В качестве основных из них можно выделить: инвестирование в техническое перевооружение; обновление парка оборудования; оптимизацию технологических процессов; развитие наукоемких производств; создание прорывных технологий; улучшение системы управления материальными и финансовыми ресурсами; улучшение деятельности организаций, повышение производительности труда и качества продукции.
3. Важным в ГЧП является вопрос определения степени вовлеченности частного сектора в решение задач с учетом специфики имеющихся условий, с тем чтобы найти разумный и гармоничный баланс между вкладом власти и бизнеса.
4. Осуществляться ГЧП может как на средне-, так и на долгосрочной основах, в зависимости от целей, масштаба и сложности решаемых задач. Его качество зависит от уровня нормативно-правовой базы, компетентности персонала и размера взаимной выгоды участников, других ресурсов, которые привлекаются для совместной деятельности.
При осуществлении партнерства государственные органы исполнительной власти обычно выступают в качестве инициатора программ, финансирующей стороны, государственного заказчика, атакже в качестве структур, образующих государственные учреждения, предприятия, фонды и организации смешанных форм собственности.
Проведенный анализ методологических подходов к определению понятия «ГЧП» говорит о том, что ГЧП представляет собой форму взаимодействия на договорной основе государственных и частных структур с целью обеспечения потребностей населения в общественно значимых товарах/услугах на основе:
• длительного характера отношений (средне- и долгосрочные);
• полного или частичного финансирования частным сектором проекта ГЧП;
• наиболее эффективного распределения рисков между сторонами;
• наиболее эффективного участия сторон в управлении, контроле за реализацией проекта;
• стимулирования частного партнера для оказания услуг лучшего качества, обеспечивая при этом удовлетворение потребностей потребителей услуг при неизменной стоимости этих услуг для потребителей, атакже введение штрафных санкций при неисполнении условий осуществления ГЧП;
• вознаграждения частного сектора.
В нашей стране значительный прогресс в развитии законодательства в области ГЧП наблюдается в первую очередь на региональном уровне. Уже более двух десятков субъектов Российской Федерации приняли соответствующие законодательные акты (см. таблицу).
№ п/п Закон Определение ГЧП
1 Закон Республики Калмыкия от 18.12.2008 № 59-1У-3 «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия» Взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнерства в реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных, инвестиционных, национальных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений
2 Закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-03 «Об основах государственно-частного партнерства» Организационное взаимодействие (сотрудничество) между Кемеровской областью, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Кемеровской области, развития ее инновационного потенциала, а также планирования, разработки, финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, находящихся в государственной собственности области, либо подлежащих созданию для решения вопросов регионального или межмуниципального значения
3 Закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай» Взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнерства в реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных, инвестиционных, национальных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных
4 Закон Республики Дагестан от 01.02.2008 № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах» Взаимовыгодное сотрудничество Республики Дагестан с российским или иностранным юридическим или физическим лицом, либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных
Сравнительный анализ нормативных положений, определяющих понятие «ГЧП» в регионах Российской Федерации
Окончание таблицы
№ п/п Закон Определение ГЧП
5 Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 (ред. от 10.04.2008) «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» Взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных
6 Закон Ставропольского края от 12.10.2009 № 67-кз «0 государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае Совокупность форм средне -и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ставропольским краем либо Ставропольским краем и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Ставропольского края, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере натерритории Ставропольского края, развития инновационного, инвестиционного, инфраструктурного потенциала Ставропольского края
7 Закон Томской области от 04.12.2008 № 240-03 «0 государственно-частном партнерстве в Томской области» Организационное взаимодействие (сотрудничество) между Томской областью либо Томской областью и муниципальными образованиями Томской области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Томской области
8 Закон от 02.11.2009 № 1552 ВХ-П «Об участии Республики Тыва в государственно-частных партнерствах Взаимовыгодное сотрудничество Республики Тыва с российским или иностранным юридическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных
9 Закон Челябинской области от 24.09.2009 № 475-30 «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве» Сотрудничество Челябинской области с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридическихлиц в реализации социально значимыхдля Челябинской области проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве
10 Закон Курганской области от 02.11.2009 № 495 «О государственно-частном партнерстве в Курганской области» Взаимодействие (сотрудничество) между сторонами государственно-частного партнерства с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Курганской области, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений (договоров) о ГЧП
11 Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 01.03.2010 № 29-ЗАО «Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в проектах государственно-частного партнерства» Привлечение автономным округом российского или иностранного юридического лица, либо объединения юридических лиц, либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности путем заключения и исполнения соглашения о ГЧП
12 Закон Кабардино-Балкарской Республики от 25.02.2010 № 15-РЗ «О государственно-частном партнерстве Кабардино-Балкарской Республики» Совокупность форм средне — и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Кабардино-Балкарской Республикой, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, в целях реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Кабардино-Балкарской Республики, развития инновационного, инвестиционного, инфраструктурного и иных потенциалов Кабардино-Балкарской Республики
13 Закон Нижегородской Области от 11.03.2010 № 40-3 «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве» Взаимовыгодное сотрудничество Нижегородской области с частным партнером на основе соглашения в целях создания, реконструкции, модернизации, обслуживания или эксплуатации объектов социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области
14 Закон Саратовской области от 28.04.2010 № 62-ЗСО «Об участии Саратовской области в государственно-частном партнерстве» Совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Саратовской областью в лице правительства области или уполномоченного им органа исполнительной власти области, с одной стороны, и частным партнером, с другой стороны, с целью реализации на территории области инвестиционных проектов, имеющих региональное значение, и долгосрочных целевых программ
Отсутствие единого видения или идеологии приводит к тому, что, как отмечено в таблице, каждый регион по-своему трактует механизмы ГЧП, а, значит, и развивает данное направление в соответствии со своим субъективным пониманием. Такая ситуация не способствует эффективной реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., где особое внимание уделяется использованию механизмов ГЧП, а также препятствует тому, чтобы все регионы развивались одинаковыми темпами, повышая свою инвестиционную привлекательность.
По мнению авторов [3, 8], ситуация, связанная с развитием ГЧП в регионах, складывается таким образом, что ГЧП-проекты рассматриваются именно как возможность привлечения инвестиций бизнеса или средств из государственных источников, а не как способ реализации инфраструктурных проектов со смешанным финансированием.
Помимо отсутствия единого понимания ГЧП, эти законы о ГЧП, как видится, зачастую носят декларативный характер, не предусматривают многих инструментов, действительно интересных частным инвесторам, имеют в целом невысокий уровень проработки, что создает правовую неопределенность в толковании некоторых положений и приводит к противоречиям в распределении рисков. В то же время существующая правовая база для инвестиционных проектов в регионах создает определенные условия для развития механизмов ГЧП в широком его понимании (т. е. как любое взаимодействие бизнеса и власти), но отсутствие четко прописанных механизмов, как на федеральном, так и на региональном уровнях, препятствует его полноценному развитию и внедрению новых форм взаимодействия бизнеса и власти.
Совместное исследование, проведенное Центром развития ГЧП и Институтом развития регионов [1], показало, что в большинстве регионов ГЧП рассматривается в самом широком смысле, как любое взаимодействие бизнесаи власти, которое можетположитель-но сказаться на социально-экономическом развитии региона. Несмотря на то, что в мировой практике существует достаточно четкое понимание механизмов ГЧП, что способствует взаимодействию органов государственной власти с бизнес-сообществом и, как следствие, развитию инфраструктурных проектов, в российской практике сложилась иная ситуация.
В настоящее время декларируется, что сферой применения механизмов ГЧП должны быть инфраструктурные проекты, но фактически получается другая ситуация, когда регионы относят к ГЧП-проектам проекты любой отрасли, реали-
зация которых способна создать дополнительные рабочие места, увеличить налоговые поступления в бюджет, обеспечить положительный эффект для экономики региона.
Основной причиной сложившейся ситуации, по мнению авторов, является отсутствие законодательного закрепления на федеральном уровне понятия «ГЧП», хотя оно и широко применяется в различных региональных нормативных актах. При этом в этих документах речь идет лишь об осуществлении деятельности «на основе принципов ГЧП», «организации и участии в реализации проектов ГЧП», «консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов ГЧП» и т. п. Поэтому остается нерешенным вопрос о необходимости разработки федерального закона о ГЧП: будет ли он способствовать развитию ГЧП в регионах или же достаточно внедрения в каждом субъекте нормативного акта, который будет учитывать свою специфику. На современном этапе развития ГЧП в России использование данного термина позволяет отразить реальную картину происходящего на рынке инфраструктурных проектов, который сам по себе находится в зачаточном состоянии.
Таким образом, сказанное позволяет авторам сформировать следующее понятие.
Государственно-частное партнерство — это совокупность проектов, реализуемых посредством привлечения частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, способствующих проведению национальной (региональной) социально-экономической политики и относящихся к публичному сектору, на условиях долгосрочного сотрудничества, компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания.
Данное понятие, как видится, достаточно конструктивно и дает возможность сразу же определить, что инициаторами проектов ГЧП являются органы государственной и муниципальной власти, действующие в целях повышения качества реализации публичных услуг и обеспечения интересов регионального общества.
Список литературы
1. Аналитический отчет по результатам исследования «Развитие государственно-частного партнерства в регионах ЦФО: инвестиции и инфраструктура, Центр развития государственно-
частного партнерства и Институт регионального развития, М., 2010.
2. Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006, № 7.
3. Воротников A.M., Кабашкин В.А. Институциональные основы организации управления государственно-частным партнерством в субъектах Российской Федерации // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2009, № 7—9.
4. Государственно-частное партнерство в образовании: законодательный аспект (рабочие материалы к «круглому столу» в Государственной Думе ФС РФ (Москва, 18.10.07), подготовленные Федеральным агентством по образованию // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2007, № 3-4.
5. Государственно-частное партнерство: теория и практика. / В. Г. Варнавский, А. В. Клименко, В. А. Королев, А. В. Баженов, А. М. Воротников. М.: Изд. дом Гос. ун-та — Высшей школы экономики, 2010.
6. Интернет-ресурс The Canadian Council for Public-Private Partnerships. URL: http://www. pppcouncil. ca/aboutPPP_definition. asp.
7. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: ООО «МИД», 2010.
8. Кабашкин В. А. Совершенствование управления проектами, реализуемыми на условиях государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2010, № 3.
9. Материалы Всемирного банка. URL: http://web. worldbank.org.
10. Материалы семинара «Государственно-частные партнерства — новая форма взаимодействия государственного и частного секторов в финансировании инфраструктурных и социальных проектов». М.: посольство Великобритании. 2003. С. 27.
11. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Европейская экономическая комиссия ООН. Нью-Йорк, 2008.
12. Снельсон. П. Государственно-частные партнерства в странах с переходной экономикой. URL: http://www.ebrd.com/pubs/legal/lit07rue. pdf.
13. Asiandevelopmentbankinstitution, 2000, Publicprivate partnerships in the social sector-issues and country experiences in Asia and the Pacific in ABDI Policy paper, No. 1,2000, Edited by Yidan Yang, p. 42.
14. Blondal J. R., 2005, International Experience Using Outsourcing, Public private partnerships, and
vouchers, Market based government series, 1MB Centre for The Business of Government, Arlington: YA.
15. Bult-SpieringM., Dewulf G. Strategic issues in public-private partnerships: an International perspective. Blackwellpublishing Ltd., UK, 2006, P. 16-18.
16. Collin S.,HanssonL. 2000, the propensity, persistence and performance of public — private partnerships in Sweden, in Osborne, S. P., (ed.) Public—Private Partnerships: theory and practice in international perspective, London: Routledge, P. 201—219.
17. Gerrard M. B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & development. 2001.№3, Vol. 38.
18. Green Paper on Public-private partnerships and community law on Public contracts and concessions. Brussels. 30.4.2004, P. 3.
19. Green Paper on services of general interest. COM (2003) 270,21.5.2003. European parliament resolution on the Green Paper on services of general interest, 14.01.2004 (T5-0018/2004).
20. Guidelines for successful Public-Private Partnerships. European commission directorate-General regional policy. March 2003.
21. Klijn E. H., Teisman G. R. Public-Private partnerships as the management of co-product: strategic and institutional obstacles in a difficult marriage in The challenges of Public Private Partnerships — learning from international experience, edited by G. Hodge, C. Greve, Edward Elgar Publishing limited: UK, 2005.
22. N. A. Conceptual issues in defining Public Private Partnerships, Paper For Asian business research conference 2009.
23. Norment R. Fundamentals of Public-Private Partnerships (PPPs) / R. Norment. The National council for Public—Private Partnerships, 2007, URL: http://www.ncppp.org.
24. Public Private Partnerships — the Government's approach. London: The Stationary Office. 2000, P. 6.
25. Public-Private Partnership (PPP) handbook, Asian development bank (ADB), September 2008.
26. Public-Private Partnerships: financing a common wealth. Wash., 1985. P. G7.
27. Report to Congress on Public-Private Partnerships. US Department of transportation. 2004. P. 10.
28. Weiss B. Public-Private Partnerships: financing a commonwealth. FdWash. 1985.
29. William A. T., 1997, Regional governance: contemporary Public-Private Partnerships in the South, PhD thesis, Virginia university of commonwealth.
