CC BY
160
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2012 Юридические науки Выпуск 1(15)
II. КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 342.553:00.738.2
АНАЛИЗ СООТВЕТСТВИЯ ИНТЕРНЕТ-РЕСУРСОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.Е. Гасумова
Кандидат социологических наук, доцент, доцент кафедры социальной работы юридического факультета Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Проведен анализ проблем информационной открытости власти на муниципальном уровне, представлены результаты экспертизы соответствия интернет-ресурсов органов местного самоуправления в Пермском крае требованиям законодательства РФ и результаты опроса специалистов о проблемах информирования граждан через сайты. Показано, какие именно нормы не реализуются на практике либо реализуются не в полном объеме, и сформулированы причины сложностей в выполнении данных законодательных требований муниципальными служащими. Предложены рекомендации по решению выявленных проблем.
Ключевые слова: информация; информирование граждан; информационная открытость;
интернет-ресурсы; информатизация
Постановка проблемы исследования. Население малых городов и сельских поселений в российской «глубинке» зачастую становится очень четко депривиро-ванным в удовлетворении потребностей, социально некомпетентным, граждански неактивным. Во многом эта проблема обусловлена информационным неравенством, информационным расслоением общества, что сегодня продолжает оставаться характерными для России социальными явлениями. На органы местного самоуправления в таких условиях ложится довольно сложная задача - создать условия для вовлечения граждан в активную общественную, политическую, трудовую деятельность, в том числе посредством современных информационных технологий. С одной стороны, такие технологии позволяют успешно решать перечисленные задачи. Но, с другой стороны, ни население, ни сами работники муниципалитетов, как правило, не готовы поль-
© Гасумова С.Е., 2012
зоваться современными информационными технологиями. Имеются в виду и мотивационная готовность, и отсутствие соответствующих знаний и умений и, главное, необходимых технических возможностей.
С 1 января 2010 г. законодательство Российской Федерации обязало все органы власти, включая органы местного самоуправления, размещать информацию о своей деятельности на официальных сайтах в сети Интернет (Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февр. 2009 №8-ФЗ). Четкий перечень такой информации содержит 29 пунктов.
Однако что происходит на практике? К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время на муниципальном уровне эти требования пока выполняются далеко не в полном объеме. Как отмечают эксперты, зачастую, даже создав собственные сайты, органы власти, как правило, ограничиваются лишь частичным исполне-
нием нормативов: заводят доменное имя, размещают фотографию здания, пускают по левой колонке несколько ссылок с не требующей обновления информацией. Таким образом, вместо социально значимой информации органы власти зачастую стремятся распространить информацию о своей социальной значимости. Контент на сайтах не соответствует ни требованиям законодательства, ни потребностям и интересам целевой аудитории пользователей; отсутствует либо не оперативна обратная связь; нет интерактивных разделов, в рамках которых посетители могли бы общаться и решать текущие проблемы; отсутствует оперативное администрирование.
В результате гарантии доступа к информационным ресурсам органов власти, в особенности местного самоуправления, на практике приобретают декларативный характер и требуют разработки в части более действенного механизма их реализации. Налицо противоречие между прогрессивно формирующимися, декларируемыми в официальных документах гарантиями доступа граждан к информации и создания интернет-ресурсов органов власти всех уровней, с одной стороны, и отсутствием реального механизма обеспечения реализации этих гарантий - с другой, вызывающее, судя по эмпирическим данным, резко негативную оценку населением собственных информационных прав и свобод. Эта проблема требует исследования.
Описание и интерпретация результатов эмпирических исследований. Для стимулирования процесса взаимодействия органов местного самоуправления с населением в Пермском крае Уполномоченным по правам человека реализован проект Всемирного банка «Расширение открытости и гражданской активности на местном уровне (2010 - 2011 гг.)». Одно из направлений проекта - «Информирование населения: современные механизмы, способы и средства». В рамках проекта нами было проведено два исследования: анализ соответствия содержания сайтов органов местного самоуправления Пермского края требованиям законодательства РФ и опрос ответственных за ведение сайтов специалистов адми-
нистраций о проблемах информирования населения и ведения сайтов в их районах.
Целью первого проведенного исследования было выявление степени соответствия содержания сайтов органов местного самоуправления четырех муниципальных районов Пермского края требованиям ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», включающим 29 пунктов. Исследование проведено на примере четырех небольших дотационных муниципальных районов Пермского края: Кизеловского
(численность населения - 32,2 тыс. чел.), Косинского - приравненного к территориям Крайнего Севера (7,9 тыс. чел), Оханского (17 тыс. чел.), Суксунского (20,8 тыс. чел.).
Экспертиза контента сайтов администраций этих районов (или аудит сайтов) проводилась с использованием четырех экспериментальных групп, каждая - из 10 человек. Группы были сформированы из студентов двух факультетов (юридического и философско-социологического) Пермского государственного национального исследовательского университета. Они были распределены по районам и получили задание найти обязательную для размещения информацию (29 пунктов) на сайте определенного органа местного самоуправления. Полученные сводные данные по каждой группе (району) и сравнительный анализ сайтов всех четырех участвующих в эксперименте муниципальных районов позволили оценить соответствие содержания сайтов требованиям законодательства РФ, зафиксировать отсутствие на них определенных сведений, сформулировать вероятные причины трудностей формирования чиновниками именно этих сведений и дать рекомендации по решению выявленных проблем и преодолению информационной «закрытости» органов местного самоуправления.
Исследование проводилось в несколько этапов (развитие сайтов оценивалось в динамике) с октября 2010 г. по июнь 2011 г. В настоящей статье будут представлены только итоговые данные по состоянию на июнь 2011 г. Заметим, что на момент проведения финального этапа экспертизы требования ст. 13 Федерального закона «Об обес-
печении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступившие в силу с 1 января 2010 г., действовали уже в течение 1,5 лет.
Здесь в качестве дополнения необходимо также пояснить, что в начале эксперимента в ноябре 2010 г. устный неформализованный опрос специалистов, ответственных за ведение сайтов в четырех участвующих в проекте Всемирного банка муниципальных районах, показал, что они впервые от экспертов проекта услышали о том, что сайты органов местного самоуправления вообще должны соответствовать каким-либо законодательным требованиям. Это исключительно показательный факт. На тот момент упомянутый закон действовал уже в течение 11 месяцев, однако муниципальные служащие не подозревали о его существовании. Очевидно, что это может быть и недоработкой региональных властей. Целесообразно было проинформировать глав администраций инструктивным письмом о новшествах в законодательстве либо издать постановление и установить определенные сроки для приведения содержания сайтов органов местного самоуправления Пермского края в соответствие с новыми законодательными требованиями.
Итак, по состоянию на июнь 2011 г. результаты сравнительного анализа сайтов следующие. На всех сайтах присутствуют лишь 3 из 29 обязательных требований, что составляет около 10%. Очевидно, эту информацию легче всего формировать, поскольку она итак имеется во всех районах в готовом, систематизированном виде в электронной форме, а именно: 1) наименование и структура органа местного самоуправления (п. 1, а); 2) нормативные правовые акты, изданные органом местного самоуправления (п. 2, а); 3) тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей (п. 6).
На большинстве сайтов (3 из 4 районов) размещена следующая информация:
1) административные регламенты, стандарты муниципальных услуг (п. 2, г); 2) сведения о полномочиях органа местного самоуправления, задачах и функциях структурных подразделений (п. 1, б); 3) информация
об участии в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, о проводимых мероприятиях (п. 3); 4) информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, иная информация, подлежащая доведению органом местного самоуправления до сведения граждан и организаций (п. 4); 5) сведения об использовании бюджетных средств (п. 7, б).
Далее необходимо акцентировать внимание на той информации, которая чаще всего отсутствует на сайтах муниципальных образований. На всех исследованных сайтах полностью отсутствует информация по четырем пунктам: 1) порядок обжалования
муниципальных правовых актов (п. 2,е); 2) порядок поступления граждан на муниципальную службу (п. 8,а); 3) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей (п. 8,г); 4) номера телефонов для получения информации по вакантным должностям (п. 8, д).
Приходится констатировать, что 4 из 29 пунктов (около 14%), обязательных для размещения информации, нет ни на одном из проанализированных сайтов. Органам местного самоуправления необходимо целенаправленно провести сбор, формализацию этих сведений и формирование их в электронной форме для размещения в сети Интернет.
22 пункта, или 76%, информации размещены не на всех сайтах. На большинстве сайтов (3 из 4 районов) отсутствуют: 1) перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров (п. 1,е); 2) установленные формы принимаемых обращений, заявлений (п. 2,д); 3) информация о результатах проведенных проверок (п. 5);
4) обзоры обращений, результаты их рассмотрения и принятые меры (п. 9, в);
5) сведения о вакантных должностях (п. 8,
6); 6) квалификационные требования к кандидатам на их замещение (п. 8, в).
На половине сайтов (2 из 4 районов) не представлены: 1) перечень территориальных органов и сведения о них (п. 1, в);
2) перечень подведомственных организаций (при наличии) и сведения о них (п. 1, г);
3) сведения о предоставленных организаци-
ям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках и т.п. (п. 7, в);
4) статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности (п. 7, а); 5) порядок и время приема граждан, порядок рассмотрения обращений (п. 9, а); 6) фамилия, имя и отчество должностного лица, ответственного за организацию приема, обеспечение рассмотрения обращений, номер справочного телефона (п. 9, б); 7) перечень подведомственных образовательных учреждений (при наличии), сведения о них (п. 8, е); 8) тексты проектов муниципальных правовых актов (п. 2, б).
Из представленных данных очевидно, что пока большая часть обязательной для размещения информации (90%) вызывает затруднения у органов местного самоуправления либо при формировании, либо при размещении в сети Интернет. Вероятно, причинами могут быть как отсутствие ведения подобной информации в местной администрации, так и незнание специалистами, ответственными за интернет-ресурс, требований законодательства о размещении подобных сведений.
Итоги соответствия требованиям законодательства интернет-сайтов четырех муниципальных районов Пермского края выглядят так: Суксунский район - на 72%, Ко-синский район - на 52%, Кизеловский район - на 48%, Оханский район - на 28% (рис. 1).
Суксунский район ■ Выполнено требований □ Не выполненотребований Косинский район ■ Выполненотребований ■ Не выполненотребований
Кизеловский район ■ Выполнено требований □ Не выполненотребований 4 ^ Оханский район ■ Выполненотребований ■ Не выполненотребований
Рис. 1. Степень соответствия содержания сайтов муниципальных районов Пермского края требованиям законодательства РФ,
% выполненных требований
Таким образом, в среднем содержание исследованных сайтов муниципальных районов Пермского края удовлетворяет законодательным требованиям ровно наполовину
(50%). При этом характерно, что полученные по районам показатели сильно варьируются: от 28% до 72%. Это свидетельствует о влиянии на них целого ряда факторов (переменных величин), связанных далеко не только с уровнем экономического развития. Вероятно, что важное значение имеет личность руководителя, его заинтересованность во введении инноваций, подборе кадров и др.
Подчеркнем, что лидер среди исследованных сайтов - сайт Суксунского района в процессе участия в проекте Всемирного банка «Расширение открытости и гражданской активности на местном уровне» в период с ноября 2010 г. по май 2011 г. был существенно доработан. На нем появилась ранее отсутствовавшая информация по 7 из 29 пунктов, обязательных для размещения сведений. Следовательно, подобная положительная динамика развития сайта, возникшая в результате взаимодействия с экспертами проекта, теоретически была возможна и в других трех районах, однако этого не произошло. Динамика в других районах составила от 3 до 5 пунктов.
Вообще, полученные невысокие результаты в большинстве районов неудивительны. В рамках проекта нами было проведено также письменное анкетирование специалистов администраций, ответственных за ведение сайтов и информирование населения, и специалистов центров правовой информации на базе муниципальных библиотек (всего 7 человек) о проблемах информирования граждан на местном уровне. Результаты оказались ошеломляющими. Выяснилось, что даже эти специалисты считают информирование населения о деятельности органов местного самоуправления через сайты наименее эффективным способом (см. рис. 2).
Так, они упорно предпочитают информировать население о своей деятельности «традиционными способами», чаще всего через публикации в местных печатных СМИ. Именно публикации в СМИ и письма гражданам считаются специалистами администраций самыми эффективными способами информирования населения на местном уровне. Довольно часто также организуются: специальные мероприятия (встречи с
гражданами), информирование на рабочем месте, ведомственные тиражные газеты, информационные стенды и персональное консультирование в приемных. Пока муниципалитетами в районах абсолютно не используются автоинформаторы и рассылки СМС-сообщений, практически не применяются информационные терминалы в органах власти и общественных местах (рис. 2).
1-е место; публикации в местных печатных СМИ, письма гражданам
Рис. 2. Оценка эффективности различных способов информирования населения специалистами районных администраций и центров правовой информации муниципальных библиотек (по результатам опроса, данные на начало 2011 г.)
По мнению представителей администраций и центров правовой информации, наименее эффективно информирование граждан через сайт, а также с помощью автоинформаторов и рассылок СМС-сообщений. Таким образом, современные технологичные способы информирования стали аутсайдерами и по применению и заняли последние места в рейтинге эффективности. Специалисты муниципалитетов пока не видят потенциала во внедрении новых технологий информирования, скорее всего предполагая их низкую доступность населению.
Отчасти это обусловлено низким уровнем информатизации администраций муниципальных образований, который сильно варьируется, предположительно в зависимости от размеров и уровня социально-экономического развития территорий. Например, выявлены случаи, когда в районных администрациях вообще отсутствует доступ в Интернет и нет ни одного работника, имеющего навыки работы в сети Интернет. Кроме того, существует проблема отсутствия единых квалификационных требований к специалистам, наделяемым функциональными обязанностями по информи-
рованию населения. Так, обязанности по ведению официальных сайтов, за неимением специальной должности или компетентного служащего, зачастую бывают возложены, к примеру, на специалиста отдела кадров или по договору подряда переданы школьникам старших классов - детям муниципальных служащих. Зафиксирована также потребность в обучении специалистов органов местного самоуправления навыкам работы с информационноправовыми системами «Консультант», «Гарант» или «Кодекс» (см. табл. 1).
Результаты анализа обеспечения доступа населения к сети Интернет на территории районов также крайне негативные. В части территорий он обеспечен только через пункты коллективного доступа (ПКД) на почтах, в части - только на базе муниципальных библиотек, а в части он полностью отсутствует. Во всех районах попросту нет интернет-клубов и интернет-кафе, а также нет возможности для граждан бесплатно пользоваться доступом на сайты органов власти в самих органах и организациях социальной сферы на территории района.
Неудивительно, что и формы обращений граждан в органы местного самоуправления в «глубинке» пока также сохраняются традиционные: большая часть (немногим больше половины) - в письменной, чуть меньше половины - в устной форме и лишь 1,5% - в электронной, и то только в некоторых муниципальных образованиях, где более активно ведутся официальные сайты местной администрации.
В контексте оценки Интернет-пространства муниципальных районов показательно, что большинство экспертов убеждены: в их территориях вообще нет органов, учреждений или организаций, активно работающих в сети Интернет, т.е. размещающих информацию о своей деятельности, информирующих население по вопросам жизнедеятельности, принимающих электронные обращения граждан. Часть специалистов отметили довольно активную работу по ведению сайта администрации в своих районах (поставив за нее среднюю оценку 4 балла по 5 балльной шкале), и в единичном случае были выделены как активные также образовательные учреждения
Таблица 1
Оценка уровня информатизации администраций муниципальных образований
Пермского края специалистами
№ п/п Критерии уровня информатизации Средний показатель Выявленные мин. и макс. показатели
1. Общее количество персональных компьютеров 21 От 4 до 50
2. Компьютеров с выходом в Интернет 7,5 От 0 до 18
3. Компьютеров с установленными информационноправовыми системами («Консультант», «Гарант» или «Кодекс») 6 От 1 до 12
4. Работников, имеющих навыки работы в сети Интернет 4 От 0 до 10
5. Работников, имеющих навыки работы с информационно-правовыми системами («Консультант», «Г арант» или «Кодекс») 3 От 1 до 5
и Пенсионный фонд (оценки по 3 балла). Нулевая интернет-активность, по мнению экспертов, - у библиотек, ТУ Министерства социального развития Пермского края и учреждений социального обслуживания населения, учреждений здравоохранения, общественных приемных и общественных организаций (см. табл. 2).
И, наконец, негативным фактором является то, что абсолютное большинство из опрошенных специалистов администраций и центров правовой информации не готовы предложить ничего для улучшения информирования населения в своих районах. Единственное предложение поступило, как ни парадоксально, от самого маленького по численности и отстающего в благоустройстве Косинского района. Оно заключается в «доработке сайта администрации, вменении
в обязанности специалистам активно участвовать в работах по ведению сайта и с обращениями граждан, открытии на территории района Интернет-клубов и Интернет-кафе».
Выводы. Приходится констатировать, что в современных условиях в российской «глубинке» законодательные требования к обеспечению доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления путем размещения этой информации на интернет-сайтах выполняются далеко не в полном объеме. В Пермском крае, как показало проведенное выборочное исследование, содержание сайтов местных администраций соответствует, в среднем, лишь 50% требований законодательства РФ. Причем этот результат был достигнут отчасти благодаря реализации проекта Всемирного
Таблица 2
Рейтинг органов, учреждений и организаций на территории муниципальных районов Пермского края, активно работающих в сети Интернет (экспертная оценка)
Место в рейтинге Объект оценивания (орган, организация, учреждение) Оценка активности по 5балльной шкале, средний балл
1-е администрация района 4
2-е образовательные учреждения 3
3-е Пенсионный фонд 3
Библиотеки, ТУ Министерства социального развития Пермского края и учреждения социального обслуживания населения, учреждения здравоохранения, общественные приемные и общественные организации 0
банка «Расширение открытости и гражданской активности на местном уровне (20102011 гг.)» Уполномоченным по правам человека в Пермском крае Т.И. Марголиной. В других регионах России ситуация может быть более плачевной. В процессе информирования населения муниципальным служащим не хватает, кроме технических средств, знаний в области законодательства (в частности, требований к содержанию сайтов органов местного самоуправления), доступа к нормативным актам и умения ра-
ботать с ними. При этом обозначенные проблемы, по существу, зависят от недостаточной компетентности и мотивационной готовности муниципальных служащих изучать и выполнять гарантированные государством нормы. В результате формируется существенное отставание в информационной открытости местных органов власти и внедрении современных способов информирования населения в небольших муниципальных районах.
THE ANALYSIS OF CONFORMITY OF LOCAL GOVERNMENTS' INTERNET RESOURSES TO THE LEGISLATION OF RUSSIAN FEDERATION
S.E. Gasumova
Perm State National Research University 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
In this article the analysis of problems of an information openness of authorities at the municipal level is carried out, the results of examination of conformity of local government’s Internet resources in the Perm region to the requirements of the legislation of Russian Federation and also the results of poll of experts about problems of informing of citizens through sites are represented. Some recommendations on the decision of the revealed problems are offered. This research is carried out through an example of Internet sites of administrations in four small municipal areas of the Perm region: Kizelov-sky (population of 32,2 thousand persons), Kosinsky - the Far North equal territory (7,9 thousand persons), Ohansky (17 thousand persons), Suksunsky (20,8 thousand persons). It is shown, which positions of the federal law «About providing the access to the information on activity of state structures and local governments» from 2/9/2009 №8-FZ are not realized in practice or realized not in full by administrations of areas. The reasons of organizational character complexities in performance of the given legislative requirements by municipal employees are formulated. Also the low level of legal literacy of experts of local governments is revealed and the requirement for maintenance of the access to the legislation and training skills of work with information-legal systems "Advisers", "Guarantor" or "Code" for them is fixed. As a whole it is proved that access guarantees to the information resources of authorities, in particular local government, in practice get declarative character. It demands working out of more effective mechanism of their realization. The absence of such a kind of mechanism attracts formation of essential backlog in an information openness of local authorities and in introduction of modern ways of informing of the population in small municipal areas. Some recommendations about the decision of the revealed problems are offered. Besides, it is described, how the project of the World bank «Expansion of an openness and civil activity at local level (2010-2011)» for stimulation of realization of legislative guarantees of interaction of local governments with the population in the Perm region had been realized by the ombudsman in Perm region.
Keywords: information; informing of citizens; information openness; Internet resources; informatization
