CC BY
38
А. В. Шевелёва
АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ И НА ЮГЕ РОССИИ
Аннотация
В статье рассматриваются вопросы обеспечения стабильного механизма поддержки региональных предприятий через процедуру государственно-частного партнерства и кластеризацию экономики. Сейчас мировая экономика, и в частности российская, переживают не лучшие времена: индексы промышленного производства падают или в лучшем случае относительно стабильны. Не оправдываются и надежды на то, что отрасли, ориентированные на потребление, сфера услуг и другие составляющие постиндустриальной экономики выступят драйверами роста. Эпоха крупных проектов, осуществляемых за государственный счет, проходит, бюджетные средства становятся дефицитным ресурсом, поэтому сейчас правительство особо поддерживает развитие различных форм концессий и государственно-частного партнерства. Кроме того, в нынешнее время внимание смещается на менее масштабные проекты — отдельные предприятия и точечную реновацию территорий. Среди представителей государственной власти и экспертов распространено мнение, что именно посредством государственно-частных инструментов можно начать новое индустриальное развитие.
Ключевые слова
Региональная экономика, кластеры, государственно-частное партнерство, государственная поддержка.
A. V. Shevelyova
ANALYSIS OF DEVELOPMENT OF MECHANISMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN RUSSIAN REGIONS AND IN SOUTH OF RUSSIA
Annotation
In article questions of providing the stable mechanism of support of the regional entities through the procedure of public-private partnership and clusterization of economy are considered. Now world economy and, in particular, Russian have not the best times: indexes of industrial production fall or at best are rather stable. Also hopes that the industries oriented to consumption, service trade and other components of postin-dustrialny economy will act as growth drivers aren't equaled. Era of large projects performed at expense of state budget passes, budgetary funds become a scarce resource therefore now government especially keeps development of various forms of concessions and public-private partnership. Besides, in present time attention is displaced on less large-scale projects — the separate entities and pointed renovation of the territories. Among representatives of government and experts there is a popular belief that by means of state-private tools it is possible to begin new industrial development.
Keywords
Regional economy, clusters, public-private partnership, state support.
Популярность развития такой формы сотрудничества, как государственно-частное партнерство (далее — ГЧП) обусловлена тем, что альянс госу-
дарства и бизнеса должен решить проблемы, которые государство самостоятельно решить не может: это привлечение эффективных менеджеров (которые
будут отвечать не только за бюджетные, но и за частные деньги, вкладываемые в проекты новой индустриализации), и подготовка инженерных и производственных кадров. Кроме того, участникам ГЧП гораздо легче привлечь внешнее финансирование, так как в этом случае в действие вступает механизм государственных гарантий.
Площадкой для развития новых проектов и роста мощностей должны стать индустриальные парки [2]. Со стороны региональных властей идет активная поддержка этой инициативы, так как кластерная политика признана одним из самых эффективных инструментов развития экономики и повышения ее темпов роста. Опыт других стран свидетельствует о том, что с помощью кластеров удается ликвидировать дезинтеграцию и сформировать цепочку поставщиков, объединить в рамках одного производственного процесса крупные, мелкие и средние компании. Так, например, стратегически важным для России сейчас является интенсификация мер по государственному управлению в минерально-сырьевом комплексе, так как необходимо устранить отставание воспроизводства важнейших для экономики страны ресурсов, остановить рост объемов добычи экспортируемой нефти, добываемой из лучших месторождений, не требующих глубокого бурения и качественных технологий, воспрепятствовать продаже дешевого сырья вместо того, чтобы продавать более дорогой конечный продукт — бензин. Согласно Федеральному закону № 115 от 21.07.2005 (ред. 28.11.2015) «О концессионных соглашениях», недра не могут стать объектом концессионного соглашения, но при наличии такого соглашения государство может содействовать инвестиционному процессу в отрасли, создавать специальные режимы работы для его участников, способствовать решению задач, непосильных для частного инвестора.
Практика государственно-
частного партнерства в недропользовании означает сложившиеся между государством и частным бизнесом взаимоотношения, установившиеся на базе объединения различных видов активов и финансовых ресурсов для использования недр согласно принципам рациональности и комплексности, также для усиления конкурентоспособности страны в процессе перехода от сырьевой к инновационной направленности эксплуатации нефтегазовых ресурсов [1]. В связи с этим, по мнению Президента РФ, обратить первоочередное внимание нужно как раз на механизмы обеспечения государственно-частного партнерства в нефтегазовом секторе, в том числе на обеспечение стыковки инфраструктурных проектов с участием государства и инвестпрограмм энергокомпаний, ситуацию с налогами на отрасль. Кроме этого, следует повысить уровень локализации технологий и оборудования, которые необходимы российским компаниям и востребованы отечественными заказчиками. Важную роль в развитии им-портозамещения оборудования для ТЭКа должны сыграть соответствующие финансовые механизмы, в том числе связанные кредиты, лизинг, субсидирование процентной ставки для производителей оборудования [5, с. 185]. Данные задачи не только для нефтегазовой отрасли, но и для большинства других отраслей можно решить с помощью формирования региональных отраслевых кластеров, тем более в этом случае будет достигнута еще одна важная задача — развитие одних производств будет сопровождаться вовлечением и других связанных отраслей, например, различной недвижимости, что, в свою очередь, приведет к экономическому росту в строительной отрасли.
В активно развивающейся российской экономике по мере роста общественных потребностей сокращается возможность государственного финан-
сирования, и в то же время имеются крупные инвестиционные проекты, реализация которых вследствие их масштабности и социальной значимости не может быть передана во власть одних только рыночных механизмов [3]. На современном этапе экономического развития государство начинает играть на рынке все более значимую роль, становится отдельным экономическим субъектом рыночных отношений.
В России на различных стадиях реализации сейчас находятся 595 проектов государственно-частного партнерства, из которых в форме концессии — 435, а 160
15%
10%
работают на основе региональных нормативно-правовых актах в сфере ГЧП. Отраслевая специфика проектов представлена следующим образом: в коммунальном секторе реализуется 194 проекта, в социальной сфере — 166, в энергетической — 163, в транспортной отрасли — 72. Количество проектов ГЧП в России только за последний год выросло больше, чем в 4 раза.
На рисунке 1 представлена диаграмма, в которой указана отраслевая принадлежность объектов, реализуемых в рамках концессионного механизма.
41%
□ коммунальная сфера ■ энергетика
□ транспортная отрасль
□ социальная сфера
34%
Рисунок 1 — Отраслевая принадлежность объектов, переданных в концессию
На юге России механизмы ГЧП стали активно применяться с начала 2010 г., что было связано с началом строительства олимпийских объектов в Сочи, созданием туристического кластера Северного Кавказа и подготовкой к Чемпионату мира по футболу 2018 г. Кроме того, реализуются и менее масштабные проекты: например, финансирование строительства нового горнолыжного курорта в Архызе осуществлялось следующим образом: инженерная и транспортная инфраструктура — за счет бюджетных средств, а подъемники и гостиницы — за счет средств частных инвесторов. В Ростовской области в 2010 г. были запущены два проекта с применением механизма ГЧП стоимостью более 41 млрд руб. — программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения
Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области и программа «Чистый Дон». К сожалению, подобных проектов пока достаточно мало, и управление ими осуществляется в индивидуальном порядке, в то время как специалисты указывают на то, что чтобы данные проекты были успешно реализованы, они должны быть масштабными и не ощущать на себе влияние различных административных и коррупционных барьеров. По итогам прошедших двух лет сформировался пул регионов, которых можно назвать основными лидерами по развитию ГЧП в России. Для таких регионов в первую очередь характерен существенный опыт реализации проектов ГЧП и развитая система принятия решений о реализации таких проектов [4].
Владимирская область Республика Саха Удмуртская Республика Тамбовская область Республика Башкортостан Республика Татарстан Ульяновская область Московская область Ленинрградская область Свердловская область Нижегородская область Новосибирская область Самарская область Санкт-Петербург Москва
0
10
20
39
30
30,4
31,2
^4,6 47,9
38,4
39
33,6
37,4
=59
39
30
30
40
50
60
70
7
Рисунок 2 — Топ-15 регионов по уровню реализации проектов, реализуемых в рамках ГЧП, %
Анализ показателей регионов-лидеров (рис. 2) выявил, что их успехи объясняются наличием в регионе специально созданной для реализации ГЧП-проектов команды, так как в первую очередь квалификация заказчиков, выступающих инициатором реализации ГЧП-проекта, является определяющим фактором для потенциальных инвесторов при принятии решений о финансировании. Кроме того, регионы-лидеры характеризуются высокой готовностью к изменениям на законодательном и институциональном уровне, необходимом для более эффективной работы механизма ГЧП — начиная с совершенствования нормативно-правовой базы и заканчивая подготовкой специализированных интерактивных карт с указанием тех проектов, которые могут стать объектом концессионного и ГЧП-соглашения.
Только в 17 регионах РФ создан специальный орган власти, который занимается осуществлением конкурсного отбора концессионных и ГЧП-проектов,
в 23 субъектах РФ такими полномочиями наделены специализированные структуры, функции которых заключаются в полном сопровождении проектов ГЧП от начала сделки до их коммерческой реализации и завершения проекта. Анализ стратегий социально-экономического развития регионов, а также государственных программ показал, что в менее чем 10 % в документах стратегического планирования и программирования определены соответствующие мероприятия по развитию механизмов ГЧП.
Для развития форм государственно-частного партнерства первоочередное значение имеет институциональный фактор — его значение в среднем по России составляет чуть больше половины (12,3 %) от среднего показателя рейтинга (24, %).
Высокие показатели многих из указанных регионов достигнуты благодаря гармоничному развитию системы управления проектами ГЧП, проведения мероприятий, призванных усовершен-
ствовать процедуру ГЧП, внесению своевременных поправок в документы стратегического планирования и программирования региона, а также созданию благоприятных налоговых и организационных условий для всех участников ГЧП. Однако в 13 регионах РФ в настоящее время ГЧП-проекты не реализуются, в 30 регионах ГЧП проекты являются только муниципальными, а в 42 субъектах РФ реализуется небольшое количество проектов, в которых публичной стороной выступают региональные власти.
В России сейчас реализуется 873 проекта ГЧП, по которым заключены соответствующие соглашения суммарным объемом частных инвестиций 640,3 млрд руб. на стадии создания (строительства / реконструкции) объектов инфраструктуры. «Наибольшее значение сейчас получают проекты регионального уровня, которые находятся на стадии эксплуатации, при этом объем частных инвестиций в такие проекты составляет более 500 млн руб., а срок действия соглашения — более 15 лет. Такие проекты сейчас преимущественно реализуются в Петербурге, и этим обусловлен высокий балл именно по этому показателю. Через несколько лет вполне возможно, что другие регионы также выйдут на столь высокий уровень реализации проектов ГЧП» [4].
Запланированный уровень развития всех форм государственно-частного партнерства по итогам 2015 г. составлял 29,2 %, но фактически результат сложился на уровне 24,4 %, что объясняется следующими причинами:
- некоторые российские регионы в 2015 г. не продемонстрировали рост объемов сделок в рамках ГЧП — многие проекты так и не начали реализовы-ваться;
- регионы-аутсайдеры не приняли базовых системных мер по созданию фундамента сферы ГЧП, о которых велась речь по итогам 2014 г.;
- нестабильность российской экономики сказалась и на уменьшении интереса к долгосрочным инвестиционным проектам со стороны инвесторов — количество заключенных соглашений об инвестировании в региональную инфраструктуру заметно снизилось.
Для повышения среднего общероссийского показателя по уровню развития ГЧП необходимо, в первую очередь, завершить на региональном уровне процесс приведения нормативно-правовой базы в соответствие с требованиями федерального закона о ГЧП и следующим шагом обеспечить поступательный запуск концессионных проектов и проектов ГЧП на региональном и муниципальном уровне. Так, представители Торгово-промышленной палаты Ростовской области, отмечая как положительный фактор наличие у региональных властей собственного видения развития ГЧП, отмечают, что эффективной работающей схемы в этой области еще не сложилось. Особенно ощущается нехватка правовых инструментов в долгосрочных проектах, связанных с территориальным планированием, например, в сфере управления развитием агломераций, которое требует согласования интересов массы заинтересованных сторон: администрации, инвесторов, собственников, населения и т. д. [6, с. 132]. На законодательном уровне понятия «агломерация» пока не существует, поэтому и управление агломерационными процессами происходит стихийно, и невозможно выявить ответственное за управление этими процессами подразделение или структуру. Но без четко сформулированных в программах регионального развития принципов территориального развития крупнейшие южные города могут стремительно утратить свою привлекательность в глазах инвесторов.
Для того чтобы наладить эффективный механизм работы в рамках государственно-частного партнерства, необходимо комплексно решить ряд задач.
1. Разработать концепцию и стратегию осуществления работы в рамках ГЧП: необходимо определить задачи, принципы функционирования и алгоритм ГЧП.
2. Создать соответствующее институциональное обеспечение — то есть наладить работу правовой, экономической, организационной среды. Эта работа будет включать в себя составление полноценной законодательной базы по концессиям и отлаживание механизма работы других элементов институциональной среды: исполнительной власти, финансовых организаций, независимых организаций и т. п.
3. Сформировать специальный федеральный орган (например, Федеральное агентство по ГЧП), который будет отвечать за эффективную реализацию механизмов ГЧП в России и докладывать результаты своей работы на федеральном уровне. Это должна быть самостоятельная и полномочная структура, которая будет заниматься изучением и решением самых разных проблем в области ГЧП: юридических, организационных, экономических.
4. Осуществлять подготовку высококвалифицированных специалистов в сфере ГЧП, формирование положительного общественного мнения о частном секторе в целях передачи ему функций собственника объектов государственной и муниципальной собственности.
Введение в действие механизмов ГЧП можно сопоставить с процессами приватизации, так как объектом соглашения могут являться предприятия не только производственной, но и социальной инфраструктуры.
На сегодняшний день большое количество российских регионов являются дотационными, и по сути, их благосостояние в значительной степени зависит от федеральных источников финансирования, и поэтому региональные власти зачастую не уделяют должного внимания задачам привлечения частных
инвесторов в регион. Поэтому весьма важной является реализация комплекса мер и применения соответствующих инструментов, которые бы мотивировали региональные власти на реализацию инфраструктурных проектов через механизмы ГЧП. Для этого федеральным органам власти необходимо работать над снижением зависимости регионов от федерального финансирования и совместно с региональными властями формировать инвестиционную привлекательность своей территории, в том числе и с помощью ГЧП.
Данные консалтинговой компании PricewaterhouseCoopers свидетельствуют о том, что у многих инфраструктурных проектов наблюдаются низкие финансовые показатели, перерасход бюджета и увеличение сроков реализации и окупаемости проектов, что свидетельствует о низком качестве управления проектами. Решение этой проблемы лежит не только в повышении компетентности руководства и сотрудников проектов, но и применении действенных форм государственно-частного партнерства.
Библиографический список
1. Полянская, И. Г. Особенности государственно-частного партнерства в недропользовании // Нефть, газ и право. — 2009. — № 5.
2. Романюк, Р., Скляренко, М. Государственно-частная индустриализация // Эксперт — Северо-Запад — 2014. — № 5.
3. Сидорова, Е. Н., Татаркин, Д. А. Институциональные основы развития государственно-частного партнерства в России // Экономика региона. — 2011. — № 3.
4. Точный расчет: в России подвели итоги рейтинга регионов по уровню развития ГЧП — Единая информационная система государственно-частного партнерства в РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа :
http://www.pppi.ru/news/tochnyy-raschet-v-rossii-podveli-itogi-reytinga-regionov-po-urovnyu-razvitiya-gchp-4.
5. Тараненко, О. Н., Тяглов, С. Г. Модель интеграции государства, общества и бизнеса в рамках реализации инфраструктурных бизнес-проектов на основе ГЧП // Системный анализ в экономике : материалы III Междунар. науч.-практ. конф. — 2015. — С. 185-187.
6. Тяглов, С. Г., Колычева, Ж. Я., Гарибова, Е. А. Организация взаимодействия властных и предпринимательских структур малого и среднего бизнеса : моногр. — Ростов н/Д, 2015.
Bibliographic list
1. Polyanskaya, I. G. Features of public-private partnership in subsurface use // Oil, gas and the right. — 2009. — № 5.
2. Romaniuk, R., Sklyarenko, M.
State part industrialization // Expert — North West. — 2014. — № 5.
3. Sidorova, E. N., Tatarkin, D. A.
Institutional bases of development of public-private partnership in Russia // Regional economy. — 2011. — № 3.
4. Exact calculation: Russia summed up the results of rating of regions on the level of development of PPP — Single information system of public-private partnership in Russian Federation [Electronic resource]. — Mode of access : http://www.pppi.ru/news/tochnyy-raschet-v-rossii-podveli-itogi-reytinga-regionov-po-urovnyu-razvitiya-gchp-4.
5. Taranenko, O. N., Tyaglov, S. G. Model of integration of state, society and business within implementation of infrastructure business projects on basis of PPP // System Analysis in Economy : Materials of III International scientific and practical conference. — 2015. — P. 185-187.
6. Tyaglov, S. G., Kolycheva, Zh. Ya., Garibova, E. A. Organization of interaction of power and entrepreneurial structures of small and medium business : monograph. — Rostov-on-Don, 2015.
