CC BY
181
АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ1
Целью проведенного исследования являлась выработка рекомендаций, стратегических, типовых и сценарных решений для органов власти и местного самоуправления исходя из их базовых задач в области политики развития городов и на основе анализа ключевых проблем в данной сфере. Центральной задачей государства здесь предполагается видеть достижение устойчивого поступательного развития территорий и городов, ориентированное на повышение благосостояния и улучшение условий жизнедеятельности горожан (жителей муниципальных образований, далее - МО). Следовательно, проблемы, которые рассматриваются ниже (см. табл. 1 и 2) - это проблемы устойчивого развития городов (МО), а также факторы, препятствующие такому развитию, тормозящие его, либо даже блокирующие его.
Перечисленные ниже проблемы оценены с точки зрения степени важности (с выделением высокой, средней либо низкой степени), статуса (федеральный, субфедеральный либо местный, что по замыслу равносильно определению того, где возникает проблема), заинтересованных и компетентных сторон (государственная власть, муниципалитеты, бизнес, само-регулируемые организации и общественные объединения), степени их компетенции и полномочий (исключительная, высокая, средняя, низкая, индивидуальная либо неопределенная). Данная классификация представляет собой аналитическую модель, которая, на наш взгляд, может найти практическое применение. С ее помощью можно определить, существуют ли достаточные предпосылки для решения проблем устойчивого развития в том смысле, что, достаточен ли набор компетенций или заинтересованности у различных сторон, причастных к проблеме; наличествуют ли в отношении проблем с высоким рейтингом важности соответствующие заинтересованные и компетентные (в области их решения) субъекты. Кроме того, отметим такое качество модели, как возможность увидеть сопричастность к ней разных заинтересованных сторон, взвесить силу их влияния, и не только описать ситуацию, но и представить идеальную картину, которая бы вела к улучшению ситуации и преодолению проблемы.
Разработанная модель, в частности, позволяет обнаружить следующее. Если одна из заинтересованных сторон, от действий которой собственно и зависит исход событий, имеет низкую компетентность (последняя колонка табл. 1), это означает, что данная проблема имеет административноорганизационный аспект, проявляющийся через нерешенность вопросов увязки интересов, разграничения полномочий и неэффективность экономического и административного взаимодействия. Вряд ли в такой ситуации возможно продвижение вперед. Решение проблемы будет найдено только при условии вовлечения заинтересованной стороны в соответству-
ющий административный процесс, призванный устранять проблему, и, возможно, при условии повышения статуса данной стороны.
Например, проблема городских дорог не может быть решена до тех пор, пока муниципалитеты не смогут заранее планировать и контролировать известный объем средств, адресуемый на нужды дорожного строительства, и пока процедура распоряжения этими средствами не будет создавать препятствий для заключения прозрачных, контролируемых контрактов с подрядной организацией.
Еще одну проблемную ситуацию можно видеть на ином примере. Обратимся к анализу проблемы неблагоприятного инвестиционного климата (п. 5.1). Заметим, что наиболее заинтересованные и обладающие значительным влиянием участники системы общественных отношений -представители бизнес-элиты - не имеют достаточной компетентности для ее решения. Важные аспекты решения проблемы улучшения инвестиционного климата, создания позитивного имиджа городов и территорий формируются в кабинетах власти и органов местного самоуправления (далее - МСУ).
В сложившейся ситуации активность бизнеса не просто сдерживается, она просто блокируется. Даже при наличии резервов для роста предприятия или не спешат, или оказываются неспособны инициировать самостоятельные проекты и выступать в качестве инвесторов. Дефицит инвестиций в таких условиях становится хроническим явлением, а инновационные проекты - редкостью. Учредительная активность остается невысокой, молодой бизнес остается вне высокотехнологических сфер экономики (даже в тех немногочисленных городах, где есть предпосылки для их развития) и находит себя в перепродажах и сфере услуг, тогда как крупные предприятия занимаются поиском партнеров и поставщиков высокотехнологичных товаров за рубежом.
Подобный анализ проблемы подсказывает одно из направлений поиска путей ее решения. Выход в данном примере может заключаться в активном и открытом сотрудничестве власти и бизнеса, обеспечении органами МСУ условий для формирования заинтересованных в развитии партнерств. В рамках данных партнерств необходимы совместная разработка стратегий развития городов, реализация конкурсных технологий, привлечения подрядчиков для исполнения программ развития и т. д. При этом роль и степень компетентности (а вместе с тем и ответственности) таких партнерств должны быть четко обозначены в совместных документах. В качестве приоритетных направлений разрабатываемых стратегий городам (разумеется, не всем) следует выбирать поддержку развития предприятий научнотехнической сферы деятельности, высокотехнологических и наукоемких отраслей.
Вернемся к комментарию таблиц. Ряд проанализированных ниже проблем, получивших оценку по статусу «федеральная» и по заинтересованности сочетающих интересы и государственной власти и органов МСУ, при определении степени компетенции выявляют низкую юридическую
компетенцию представителей местных органов власти (см., например, табл. 1, п. 7 «Неудовлетворительная отраслевая структура», п. 13 «Рост числа безработных, инвалидов, старение населения»). Однако проблема проявляется именно на местах. В данном случае ситуация свидетельствует о том, что федеральный центр либо устраняется от ее решения, либо не готов к нему в настоящий момент, либо предпринимаемые шаги по ее решению малоэффективны. Действительно, неудовлетворительная отраслевая структура экономики и, тем более, безработица и старение населения не могут быть результатом местных действий. Это - эффекты государственной политики, однако проявляющиеся как проблемы на местах. Возникает вопрос: как местным властям преодолевать эти проблемы (или оправдываться за них)?
Ответ не очевиден. На наш взгляд, он может быть найден в усилении авторитета и влияния местного самоуправления как уровня административной системы государства, в том числе влияния на политические процессы в стране в целом2. Однако для начала МСУ необходимо доказать свою компетентность в решении вопросов и проблем собственного развития, что и должно стать основанием для обретения большей самостоятельности. Авторитет местной власти следует повышать прежде всего в глазах жителей самих же муниципальных образований. На игре в финансовую зависимость такой авторитет построен быть не может.
Далее. Идентификация проблем по статусу, причастности и степени компетентности помогает нам спрогнозировать некоторые ситуации, смоделировать их и даже четко выстроить стратегию поведения органов МСУ муниципальных образований России. В качестве примера возьмем проблему обеспечения горожан жильем (табл. 1, п. 16). Можно предположить, что ряд подобных проблем способны найти свое решение не только в рамках предпринимаемых усилий со стороны федеральной власти, но и при наделении требуемыми полномочиями или даже стимулами муниципалитетов (например, в создании механизмов, более эффективно обеспечивающих горожан жильем и повышающих его качество).
И здесь не стоит уповать на недостаточность компетенций. Практически все вопросы могут быть решены в рамках МО. Все дело заключается в часто грубо переворачиваемой дихотомии «заинтересованность -ответственность». Категорически неверно, на наш взгляд, видеть нормативную логику действий муниципальной власти исключительно при наличии «внутренних стимулов», громоздко формулируемой заинтересованности. Следовало бы отразить в этой логике и мотив ответственности, из которого будет следовать и весомая заинтересованность в собственных действиях. Однако большими препятствиями здесь выступают формальный стиль выполнения функций управления и безынициативность.
Покажем также применимость модели при анализе проблемы централизации, финансовой зависимости МСУ и, как следствии, перекладывания ответственности, утраты мобильности и пр. (см. табл. 1). Начнем с определения статуса проблемы. Мы указали, что здесь достаточно обозначить, «кто виноват» в сложившейся ситуации. На наш взгляд, к проблеме причастны все уровни - и Федерация, и ее субъекты, и местные органы. Первые - так как именно они определили правила игры и установили действующие институты. Вторые и третьи - так как они не смогли на более ранних стадиях развития эффективно выполнять свои функции и не обеспечили рост при лучших пропорциях перераспределения изымаемых бюджетом средств.
Понятие централизации само подсказывает нам, что уровню государственной власти принадлежит исключительный вес в управлении процессом, речь идет о процессе финансовых трансфертов или, в более общей формулировке, процессе распределения и перераспределения. Сама проблема заключается не в централизации как таковой, а в возникающих негативных эффектах. Мы указываем в таблице, что проблема «перекладывания ответственности» находит высокую компетентность в лице муниципальной власти, хотя на самом деле, лучше было бы сказать, что собственно она и проистекает от муниципальной власти. Вернее от того, какую стратегию выбирает МО. При этом находятся разные примеры. Одни города успешно решают свои бюджетные вопросы, иные не справляются с данной задачей и, действительно, нередко кивают в сторону федерального центра как на виновника ситуации4.
Что касается заинтересованности бизнеса и общественных (политических) организаций, то следует признать, что влияние бизнеса в разных городах проявляется по-разному. Там, где сосредоточены крупные корпоративные структуры (на примере Челябинской области - города Магнитогорск и Челябинск), неоспоримо их влияние. Основная причина - бизнес является основным источником бюджетных поступлений. В городах другого типа, которые далеки от главных офисов гигантов российского бизнеса, свое влияние оказывает средний бизнес. Его мотивация - стремление создать более стабильную, а иногда, максимально комфортную для себя среду и контролировать ситуацию в своих интересах.
Общественные организации в городах (и вообще в России) не являются сколько-нибудь заметной силой. Часто их активность связана с деятельностью либо корпоративных структур, либо политических партий. Последние в настоящее время занимают позицию с неопределенным влиянием, в том числе на рассматриваемую проблему финансовой зависимости муниципалитетов. Назвать сильным данное влияние на сегодняшний день нельзя. Спорно также утверждение, что это влияние является подчиненным какой-то определенной (единственной) внешней силе (стороне), например, крупной промышленной группе.
Подведем итог. Выход из ситуации (с гарантированным успехом в долгосрочном плане для всех заинтересованных сторон) - это создание условий и реализация шагов для формирования сильной и уверенной муниципальной власти, имеющей ярких лидеров, способных решать бюджетные проблемы, развивать эффективную экономику и противостоять невыгодному горожанам давлению внешних сил, власти, опирающейся на поддержку населения (действительно избранная большинством) и интегрированную в мощную общегосударственную межмуниципальную группу («Союз городов»). В своем неизбежном противостоянии более высоким уровням власти местное самоуправление и его лидеры должны иметь адекватную опору (поддержку) в лице общественных организаций, имеющих высокий авторитет, прежде всего в отстаивании интересов граждан.
Разработанная модель является аналитическим инструментом и, как нам кажется, имеет определенную методологическую ценность, т. к. позволяет не только находить нужные решения, но и определять состав соучастников таких решений, квалифицировать их полномочия, выяснять степень принципиальной разрешимости проблем в текущих условиях, выстраивать новую архитектуру принятия решений, намечать механизмы реализации и методы контроля. Думаю, что у модели есть и другие, не указанные здесь преимущества (и, возможно, недостатки).
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Выражаю благодарность за ценные замечания и рекомендации, высказанные по поводу написания данной статьи, членам дискуссионного клуба факультета экономики, управления, права Южно-Уральского государственного университета и лично А.С. Лаврентьеву.
2 Характерный пример извне - правительственный кризис в Великобритании после провала лейбористов на выборах в местные органы власти в мае 2006 г.
3 От времени разработки и принятия планов и программ до их реализации проходит длительное время, что приводит к смещению условий их реализации и обесцениванию целей.
4 Безусловно, многое зависит от суммы предварительных (начальных) условий. Многие МО в стране обладают настолько слабой доходной базой и имеют столь низкую инвестиционную привлекательность, что это создает действительно непреодолимые проблемы для органов МСУ
Таблица 1
Проблемы устойчивого развития (с позиции уровня городов областного подчинения и выработки местной властью собственной политики и стратегии городского развития и управления)
№ Проблема Степень важности1 Статус2 Заинтересованны и компетентные стороны3
1 Развитие городов зависит от вышестоящих уровней управления. Местные политические уровни не имеют влияния на решения более высоких уровней В Ф ГВ
Рекомендации к решению: 1. Политическую систему быстро не переделать, поэтому следует активнее влиять на общественн ровать требования к вышестоящим уровням власти, к качеству работы депутатов, избираемых в об ральные представительные органы власти. 2. Развитие общественных институтов (в т. ч. общественные палаты) как механизма балансироваг компетенций органов МСУ, с одной стороны, и федеральной и региональной власти, с другой. 3. Использование права на законодательную инициативу. 4. Создание сильного межмуниципального объединения национального масштаба, которое могло тельное влияние на федеральный центр. 5. Поиск путей укрепления авторитета местной власти. 6. Передача части полномочий и финансов от вышестоящих уровней на уровень муниципалитете:
2 Централизация и финансовая зависимость от более высокого уровня власти ведут к негативным эффектам: перекладыванию ответственности; утрате мобильности в принятии решений и устранении проблем; давлению интересов групп, не представляющих реально жителей города и пр. В Ф, С, М ГВ
Ф, С, м М
Ф, с, м Б
Ф, с, м ОП
Рекомендация к решению: Если централизация и финансовая зависимость являются неустранимыми факторами, то решение только в выборе наиболее эффективной власти в том смысле, что эта власть могла бы противостоя' тивным эффектам
1 По убыванию: В - высокая; С - средняя; Н - низкая.
2 Ф - федеральный; С - субфедеральный; М - местный. (Статус здесь по смыслу близок понятию охват. По другому, определить статус - это определить, где возникает проблема. Еще одно уместное сравнение - определить статус - это назвать того или тех, “кто виноват”)
3 ГВ - государственная власть; М - муниципалитеты; Б - бизнес; ОП - СРО, общественные и политические объединения.
4 И - исключительная; В - высокая (есть факторы, которые мешают сторонам быть исключительно компетентными); С - средняя; Н - низкая; Инд. - индивидуальная для конкретного города (или ситуации); Н/о - неопределенная.
*
* От времени разработки и принятия планов и программ до их реализации проходит длительное время, что приводит к смещению условий их реализации и обесцениванию целей.
5.2 Дрф&лймаиЙИНсвйявмов та:р®Л «кукаЯйюра струвН/- оказывают воздействие множество разных сложных и непредсказуемых факторов и процессов разного уровня и происхождения. Муниципальный аппарат в ф, м м <м
ф м м м
с, м о
упрквмеядяавслед ревиншложности объекта упр свлздии н1врсоснрств1й р^еа^гае^мй^ между вадын! в^действий и управлять ими для достижения /-^.^Инвесторы, финансирующие сооружение объекте определенных Целей ІМИ инвестора в гсрсдсксй I ми и местнь нфраструкт ми срганами влас уры, должны пслут
И ^ЄШИВДШвОкврегсеШЮ* ссуды и пр.
6 Р.оКъ щономщшс юайупктиввййшпроцводим и и Нрада HПiряилятtoмУбъокраMле^аЮсlрацрsямpИ)оставляет н^ладРНйиый таилим* е'спййв ё-еёеия, качеством (ЮС [ии^условий ( ) сснТСвание: г фОДская власть не
м Б
4 с м ^В
оKеB0меЮ'дCаци0&Бытия ^пюоцессы, которые с к1л адоввдан исяиднлшжут а в, рфор лиаDающй^хOIбfflае]CffBfiя I вятда^газйшсимость имидж Фирм от экологической ое мнение о д составляющей ф еятельнссти Б компаний на терр
^БШёН ‘а^йМое^пжзование опыта европейских и прочих стран, практикующих присвоение 1. Внедрение мировых практик и стандартов. зкаков Экологического качества и чистоты предприятиям и их продукции. “. Организация системы мониторинга и прогнозирования. ^ ^ 3. !^.о«здоё ^рн агиромъаколо г&дакоиэмвктаорйэвави ^лзстемс 0цфойм%ц?кшомй чсвеами йям;нос(т^?йй масльвобю и возможного влияния (последствий) для здоровья и уровня жизни горожан. На этой ос
5.1 вйрббкатонычя тпрынягав нсродсонв ытанлиртш (экологи субЗЫНктвовн системы «твердых контрактов», чеСКсй чисто ы с ,зЛЬнсм! чеМкого поведения
с, м Б
7 обеспечивающей неизменность условий ведения б5^£н^нсовл ‘зтвоортит плъь.^ьая^втр^тглновая1 структура Муниципальная власть не может избежать искушения применения «избирательного» подхода В с, м ГВ
с, м М
с, м Б
в назначении условий для бизнеса, в выборе Рекомендация к решению: 9 г * партнеров по проектам и в др. подобных вопросах. с^дсадотеса fi1&1зкlsягаы^сзtB^lЦиоы^айода, в которой д° клистаркатраовшся экдефмцки йншнсодскзй вНртанРаз лжны быть сі витие страсле ределены П[ всй структу иоритетные напра >ы должно быть об
уйракюшниЯция к решению: }>аЙ0#Диг Ий <?|#р> ї£ЄіІрУ1у%аіІуїраі<? ткийто^сиои^ ^СРЯСчбыВДриСШчкВОО рїсИісН®і9і4ї^«5И¥аЄ##іИІ<ЖЯ?ьств
8 Низкий уровень развития инфраструктуры для ^ 2. Организация р&ооты информационной системы и биз ¥Нр#1пРЧ1во!Рорм п^ттнодчуквияс; уррнову им^¥тр?НйН¥о пр «К вЛ-*Н Сгедаяистареррртор ИИс(|город ®)идлясаш нмштных биржи кснтра декссм лучш сссбществ, у|
й практики авнсвешива . Б ющих частный и с
54
Ретжшёащт к решшю : T.aнёвб5^^даfflsиj5a^бS‘I«aifc^fa|fi8^ь1ййxт]Уfё^i5e^йl^'^SIйi^f^й^i9^^s^:ft?iйPй {||£ай«&4б’(а1!бй1яжг[11й;! вдиатшйтдащи р тадеабимтэдошйис !*5]5й111гь0:®11:нт1‘>а^о^?^яагж^ат:ёё£8{Тё=« уметь обосновать эффективность проектов, егО реализуемость и раскрыть выгоды для субъекта ф %кща§рся шое вдра стбРуКт^см окуТэфщтивж иаз8итоп%чвдисаеж часшт ЖШ^м взаимодействии бизнеса и муниципальной власти и без использования на это бюджетнь
9 совремы йгоау дарста^счруйтпуоддорждскороблемных с розвйсию эшиомй»й1(утимп[ й Ьред окружающей ощальных гр упМнеобход М ими, но также важ Б
13 срост числа безработных, инвалидов, старение В Ф, С, М (В
яalCШе^ЙЯ^aЦuя к решению: Ф, С, М М
принятие городских стандартов экологической чистоты и эконом ического поведения хозяйству]
10 Слабое уЧастие граждан в институтах , I. См. п. П-и. 1Проблема старения как демографич самоуправлен ия и^тобщественшЪй''жизни, ■а ^ ^ экономических условий. еская проблем і условии рос М^ іа, мборачпв га рождаемо аюдідяся проблем; сти, что, безуслов]
ЁеСшрвШц иясряюнгкак проблема для непосредственно пожилой группы населения сложна. 3 н!о бkодамиEдо^юлкйтелffiыяя«ьрыI]рй иррдоставпеиию некоторой чади :пт!ЯргpупIЫЬIрaбочиуты Зa^^ТB:!ОЖIЬ*,OXПО5ДglfЧ^^K^Oa&iOйCТйТфjТaёТру^C-О^^PДЙЙ1ОрГaiйl9aiЯйУOXеДОB;ОfaI^йДр. 3. 6у^у^гдjможвтPеlтo!B^йo^\tИзф]0<csкьF6ёор^бО![ГУ^Pcо^ия;^ifрaтьдрaзвlI^р^!e^ffiТ(BзakятоciP! ада 3. Привлечение как можно большего чис.га горожан к процессу принятия локальных решений. важно, чтобы формы самозанятости,, сопряженные с неустойчивыми и невысокими доходами, не 4. ос!оощ!! информирование горожан о принятии такйх решений ^ ^ 5
11 и^^^УоЧе0Ч0ЮKC0ЙИaK0}^,Д0 по^оща^Шиис^,»1 за уиффвревдиаяий безработных и законодательная ини категорий, закона, который бы учитывал специфику іящсш. іаки циатива по п региона и не і м обраМом, и ш^Ятию обё рерятОМвов£ еоб'Хо'Дима дошли астрого закона по л радштию особы
самозаштооция к решению: 4. Егрзвити^иасви^киагеитсявнытрудоустройствую присих акф^ноом)^з^ие)в1вн®тр^туби:знвсохи учорждеимизкой рентабельностью действующих предприятий. Отсюда рекомендации для горо
14 ^Торы устойчивости (экономический рост; 2. Борьба с бедностью может включать множество к дожмкжправерщосчери д^жжосй! с помощ эщжие^ашч^йштчо ужо¥й й одарж* жизнад 13 , омпонентов. ( ью государст еятельности ( ФкС,М ^ФСтГ ■ ениог поДд Ф, С, М ГВ ивоЯтоЯННС воспрс ерЖ'ки я через чко Б
12 пcрвьoaJПPотииор^!ЧlЧ!sи!'гь!MУ■иya^^ и^зсеегии В 3 0~ © ГВ
56
17 Низкая способность городского управления выполнять интегрирующую стратегию (организационная способность города) В м м
м Б
Рекомендация к решению: Развивать и использовать партнерскую форму взаимодействия между бизнесом под эгидой орга
18 Проблема городского развития. Сложности и ценовые барьеры в получении прав на землю В Ф, м м
Ф, м Б
Рекомендация к решению: Профессиональная разработка кадастров; создание доступной информационной системы, аккум сведения о порядке определения цен на землю, порядке получения соответствующих прав и о реа аренды и покупки земли
19 Проблема низкого уровня городской инфраструктуры и низкого качества окружающей среды (уборка мусора, общественные пространства, доступность) С м м
м ОП
Рекомендация к решению: Повышение общественного контроля за целевым использованием средств и Э( )фективностью ра
20 Система городского планирования и управления не адаптирована к реализации общественных или партнёрских проектов В м м
м Б
Рекомендация к решению: 1. Проведение регулярных встреч представителей муниципальной власти и бизнеса, создание по действующей комиссии по подготовке проектов и программ и разрешению проблем развития. 2. Изучение и использование имеющегося положительного опыта в других городах и регионах I своего опыта
21 Города не представлены на инвестиционных рынках В м м
м Б
Рекомендация к решению: 1. Создание городских маркетинговых программ - программ сбора и распространения информа потенциальных инвесторов. 2. Содействие работе частного сектора в данном направлении и организация сотрудничества в н
Таблица 2
Проблемы устойчивого развития (с позиции государственного уровня власти и выработки государственной политики городского развития и управления)
1 Условные обозначения в поле таблицы соответствуют табл. 1.
3 Предоставление муниципалитетам больших Втепень важности Ф, С ГаВштересован
№ пНршмеяий ведет к неравномерности, социальнопространственным диспаритетам, недобросовестной Статус иМЬмпетентные стороны
1 ко&кур(адивджсп!рррцим;ижонфликтам В1 Ф, С ГВ
Рекомендация к решению: Ф, С М
Пекшейроцитькрэйеяшю.е на сильных и слабых невозможно. Необходимы меры выравнивания ст1]муведайвйе1мерк9я1оийяшк{1й1ак'б4ене4тн Яьбо.фЯЙ1а1ЙЙ!(НХ1Ге^дЯ9Х.:кЗйЯ устранения коррупции I
2 кпнфшкшэдп«ёх(ядшотм> здмн РАЗдейтйту.т9в. Поавис имэго общест вещссо кон ФФВ
4 лИ81ур (^Blf|lllо^фядя[р:вp&aоиФlзрЗаBlкsя^»C^l]i^P) не может В Ф, С ГВ
рмадярввдьв ом уре> щдыпояздейств ийетомраашять шиидая доящждеияшйо! едюдашыхрцепей. Комплекс Ф, С М
пребкомм юдщът аетешеяишком сложным, а развитие ситуаоёьз^ааииешп пра гвдцафврмпейсиих чткранпрае т цинтравзивзитиее!! ифждо® русаюкахайда огрюмбинмстирсп впыт 1кая координа а центрально: ция обеспеч о правителы [вается делегироЕ тва, а также иной
Рекомендация к решению: ПГР должна сконцентрироваться на управлении процессами и создании условий. Вместе с тем в мого объекта управления, т. е. городов. Для высшего уровня власти важно, чтобы была налажена ная связь, чтобы действия по управлению процессами находили развитие, а не механическое испо ки»). Свидетельством подключения к определенному направлению ПГР (например, в части т. н. < ектов») должна стать повсеместная образцовая практика, а не рапорт о выполнении. Поэтому ГВ контроль за отслеживанием и освещать подобную практику и не поощрять публичные (порой пус ные успехом) рапорты чиновников
