CC BY
87
АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ, СВЯЗАННЫХ С ОРГАНИЗАЦИЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В С*ЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ И БЛАГОУСТРОЙСТВА НА ТЕРРИТОРИИ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Вниманию читателей предлагаются актуальные проблемы организации муниципального контроля в сфере обращения с отходами и благоустройства на территории Московской области. Рассматривается положительный опыт и особенности регионального законодательства Ростовской области, регулирующего указанную сферу, даются предложения по организации муниципального контроля органами местного самоуправления Московской области в рамках существующих законов субъекта.
Ключевые слова: муниципальный контроль, твердые бытовые отходы, административные
правонарушения.
A.I.Ostapenko
«Ecological Help»
ANALYSIS PROBLEMS RELATED TO
0 R G A N I Z A T I O N O F M U N I C I P A L C O N T R O L
1 N T H E S P H E R E O F W A S T E M A N A G E M E N T A N D I M P R O V E M E N T O N T H E T E R R I T O R Y O F
MOSCOW REGION
The readers are offered to the actual problems of organization of municipal control in the sphere of waste management and improvement on the territory of Moscow region. Considered a positive experience and particularities of regional legislation of the Rostov region, regulating the scope of the specified, suggestions for the organization of municipal control bodies of local self-government of Moscow region under the existing laws of the subject.
Key words, municipal control, solid waste, administrative offences.
Под отходами в данной статье понимаются, прежде всего, твердые бытовые отходы (ТБО) - отходы, образующиеся в жилых домах (включая
~~~~~~ 16 ~"~~С The State Counsellor ' 2013
отходы от текущего ремонта квартир), зданиях общественного назначения: торговых, учебных, зрелищных, спортивных, на различных предприятиях, отходы от отопительных устройств местного отопления, смет, опавшие листья, собираемые с дворовых территорий, и крупногабаритный мусор.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация сбора, вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения городских и сельских поселений, а также городских округов. Вопросы обращения с этой категорией отходов тесно связаны с вопросами благоустройства, ведь именно ТБО на территории поселений образуют несанкционированные свалки (в случае отсутствия планово-регулярной системы очистки в населенных пунктах). В случае нарушения графиков вывоза ТБО, переполняются и захламляются мусоросборники на контейнерных площадках, что негативно отражается на санитарно-эпидемиологической обстановке. В ходе работ по благоустройству населенных пунктов образуются смет, порубочные остатки и т.д. Все виды отходов, образующиеся на территории муниципальных образований, необходимо своевременно удалять, вывозить на полигоны ТБО или на перерабатывающие предприятия.
Для качественной организации этой работы необходимо иметь инструменты воздействия на все категории собственников отходов: население, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также организации, осуществляющие управление многоквартирными домами и осуществляющие сбор и вывоз мусора. Один из таких инструментов -контроль. Поскольку не во всех муниципальных образованиях Московской области организован муниципальный контроль в сфере обращения с отходами и благоустройства, а потребность в его организации существует, рассматриваемые в статье вопросы весьма актуальны.
Контроль является одной из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Под контролем в муниципальном образовании понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям.
Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается
временной разрыв, способный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате могут быть выявлены недостатки не только в выполнении принятых решений, но и в самих решениях.
Муниципальный экологический контроль и муниципальный контроль в сфере благоустройства входят в группу собственных контрольных полномочий муниципалитетов. Не смотря на то, что они не имеют оснований в отраслевых законах, они являются частью конкретных вопросов местного значения. Фактически речь идет о самостоятельном закреплении органами местного самоуправления контрольных полномочий, необходимых для реализации вопросов местного значения. Осуществление таких видов контроля правомерно согласно положениям части 1 статьи 17.1 Закона № 131-Ф3, гласящим, что «органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами».
1) Муниципальный экологический контроль (муниципальный контроль за соблюдением требований в области охраны окружающей среды)
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (статья 68) до 2006 г. предусматривал возможность осуществления органами местного самоуправления экологического контроля. Действующая редакция данного закона не содержит указание на данный вид муниципального контроля. Однако он может осуществляться на основании муниципальных правовых актов, как форма реализации вопроса местного значения муниципальных районов и городских округов «организация мероприятий по охране окружающей среды» (пункт 9 части 1 статьи 15 и пункт 11 части 1 статьи 16 Закона № 131-Ф3).
2) Муниципальный контроль в сфере благоустройства
Закон № 131-ФЗ предусматривает такой вопрос местного значения поселений и городских округов, как организация благоустройства и озеленения территории. В рамках реализации данного вопроса местного значения в актах многих муниципальных образований предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по осуществлению контроля за исполнением физическими и юридическими лицами требований о благоустройстве.
В соответствии сч. 3 статьи 1.3.1 Федерального закона РФ от 30.12.2001 №195-ФЗ «Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ)» в
случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении
муниципального контроля.
При этом следует отметить, согласно п 1. ч. 1 статьи 1.3.1. КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
То есть согласно указанным положениям для того, чтобы у должностных лиц администраций муниципальных образований Московской области появилась возможность составлять протоколы об административных правонарушениях, в областных законах Московской области должны быть закреплены данные полномочия и установлена сфера их применения.
Закон Московской области от 30 ноября 2004 г. № 161/2004-0
"О государственном административно-техническом надзоре
и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" устанавливает административную ответственность граждан, должностных и юридических лиц за нарушение норм и правил, установленных нормативными правовыми актами, в сфере благоустройства, состояния и надлежащего содержания объектов и производства работ на территории Московской области.
Статья 31 указанного закона устанавливает закрытый перечень лиц, которые вправе рассматривать предусмотренные законом дела об административных правонарушениях:
- главный государственный административно-технический инспектор Московской области (его заместители);
- старшие государственные административно-технические инспекторы Московской области;
- государственные административно-технические инспекторы
Московской области.
Кроме того, должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом.
Таким образом, законодательством Московской области органы местного самоуправления не наделены полномочиями для осуществления полноценного муниципального контроля в сфере благоустройства. В региональном законодательстве отсутствуют и правовые основы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по контролю в сфере обращения с отходами производства и потребления.
Для сравнения рассмотрим опыт Ростовской области. На территории региона действует областной закон от 25.10.2002 № 273-ЗС «Об
административных правонарушениях». Закон устанавливает перечень видов административных наказаний и правила их применения, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Статьей 10.9. указанного закона установлено, что по целому ряду правонарушений дела об административных правонарушениях рассматривают административные комиссии, в случаях когда протоколы об этих административных правонарушениях составлены в пределах их компетенции, должностными лицами органов местного самоуправления, должностными лицами полиции или должностными лицами органа исполнительной власти Ростовской области, осуществляющего региональный государственный экологический надзор.
В то же время статьей 11.2. указанного закона установлены следующие полномочия органов местного самоуправления по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях:
Исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений в Ростовской области (далее - органы местного самоуправления) наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных рядом статей, в том числе статьей 5.1. Нарушение правил благоустройства территорий поселений
и городских округов. Перечень должностных лиц уполномоченных составлять протоколы об указанных в законе административных правонарушениях, утверждается главой местной администрации.
Наличие таких полномочий позволяет органам местного самоуправления Ростовской области включать в муниципальные нормативные правовые акты разделы по контролю за их исполнением со ссылкой на Областной закон «Об административных правонарушениях», например как это сделано в Правилах обращения с отходами на территории Азовского района Ростовской области, утвержденных решением Азовского районного собрания депутатов от 20 февраля 2007 г. №124.
Из текста Правил:
«10. Контроль в области обращения с отходами
10.1. Контроль в области обращения с отходами осуществляется путем контрольно-инспекционной деятельности, определенной действующим законодательством.
10.2. Должностные лица администрации района, ее структурных подразделений, а так же администраций сельских поселений, имеют право осуществлять контроль на территориях сельских поселений за выполнением юридическими и физическими лицами норм и требований, установленных настоящими правилами и наделены следующими полномочиями:
производить контроль санитарного состояния населенных мест, контейнерных площадок, контейнеров, прочих мест накопления отходов, мусоровозов и иной техники, используемой для перемещения отходов с целью проверки выполнения требований настоящих правил;
посещать предприятия и организации, в процессе деятельности, которых образуются отходы, организации, специализирующиеся в области обращения с отходами и объекты по использованию, обезвреживанию и захоронению отходов;
требовать и получать у индивидуальных предпринимателей и юридических лиц для ознакомления документы, разрешающие деятельность в области обращения с отходами (лицензии, разрешения) и иную документацию по осуществлению данного вида деятельности;
составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Областным законом «Об административных правонарушениях».
Очевидно, что органы местного самоуправления Московской области
не имеют таких возможностей, как органы местного самоуправления Ростовской области, что связано с различием регионального законодательства.
В Московской области контрольно-надзорные функции за соблюдением правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства, надлежащим состоянием и содержанием объектов и производством работ осуществляет Главное управление государственного административно-технического надзора Московской области, имеющее 36 территориальных отделов, обеспечивающих проведение проверочных мероприятий на территории всех муниципалитетов субъекта. Но, несмотря на системную работу указанного органа власти, в ряде муниципальных образований региона есть потребность в организации муниципального контроля, в частности в сфере обращения с отходами и благоустройства. Это вызвано потребностью руководителей администраций повысить эффективность управления и уровень исполнения муниципальных нормативных правовых актов.
Несмотря на отсутствие в региональном законодательстве правовых основ для организации муниципального контроля в сфере обращения с отходами и благоустройства, сейчас у органов местного самоуправления Московской области существует возможность организовать такой контроль следующим образом: уполномоченные должностные лица администраций муниципальных образований могут осуществлять проверки и составлять акты по их результатам. Акты, в которых зафиксированы нарушения, с приложением фотоматериалов и других доказательств правонарушений могут направляться в территориальные отделы Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области для вынесения постановления по делу об административном правонарушении. Для работы по этой схеме необходимо разработать и утвердить регламент проведения контроля и выработать регламент взаимодействия с Главным управлением государственного административнотехнического надзора Московской области.
Но для того, чтобы у должностных лиц органов местного самоуправления Московской области появилась возможность составлять протоколы об административных правонарушениях, необходимо внесение в областные законы изменений, устанавливающих полномочия должностных лиц органов местного самоуправления, по аналогии с Ростовской областью. Также представляется целесообразным построение системы полноценного
2013
муниципального контроля с рассмотрением дел об административных правонарушениях административными комиссиями, что может быть осуществлено также путем внесения соответствующих изменений в региональное законодательство.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аналитический доклад Министерства экономического развития РФ «Муниципальный контроль», Москва. 2011.
2. Зотов В. Б. Система муниципального управления: учебник для вузов. - СПб.: Лидер, 2005. - 493 с.
3. Гладышев А. Г. Муниципальное управление: учебное пособие / А. Г. Гладышев, Н. М. Горбов, В. Г. Городяненко [и др.]. - М.: Муниципальный мир, 2002 . - 559 с.
4. Кичигин Н. В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.06: Москва, 2004.
5. Далеева А.А. Муниципальный контроль и его сущность // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 8. - С. 54-56.
REFERENCES
1. Analytical report of the Ministry of economic development of the Russian Federation «Civic control», Moscow. 2011.
2. Zotov V. B. Sistema munitsipal'nogo upravleniia: uchebnik dlia vuzov [The System of municipal management: textbook for universities]. Saint Petersburg, Lider, 2005. 493 p.
3. Gladyshev A. G. Munitsipal'noe upravlenie: uchebnoeposobie [Municipal management: teaching aid]. Moscow, Municipal Mir, 2002. 559 p.
4. Kichigin N. V. Pravovye problemy munitsipal'nogo ekologicheskogo kontrolia: Dis. kand. iurid. nauk [Century Legal problems of municipal environmental control: Diss. Ph.D.]. Moscow, 2004.
5. Daleeva A.A. Municipal control and its essence. Konstitutsionnoe imunitsipal'noepravo - Constitutional and municipal law, 2011, no.8. pp. 54-56 (in Russian).
Информация об авторе:
Остапенко Алексей Иванович (Российская Федерация, г.Воронеж) - Заместитель директора ООО «Экологическая помощь». E-mail: [email protected]
Information about the author:
Ostapenko Aleksei Ivanovich (Russian Federation, Voronezh) - Deputy director of the LLC «Ecological help». E-mail: [email protected]
CCC 23 CCC The State Counsellor ' 2013
