CC BY
22УДК 340
Ю.С. Малышева
АНАЛИЗ ПРАВОВОГО РЕЖИМА САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
В статье рассматривается правовой режим самовольной постройки в России и за рубежом. Кроме того, анализируются положения действующего гражданского законодательства и судебной практики.
Ключевые слова: самовольная постройка, правовой режим, способы защиты.
Анализ правового режима самовольной постройки в России и за рубежом в настоящих условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства необходим, так как в текущий момент существенно обострились проблемы применения норм гражданского права, позволяющих квалифицировать допущенные в ходе капитального строительства нарушения в качестве самовольной постройки.
В рамках указанного анализа в первую очередь необходимо определиться с базовым понятием - что представляет собой самовольная постройка? В силу п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой считается жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Таким образом, самовольное строительство образует состав длящегося гражданского правонарушения.
Независимо от позиции собственника земельного участка как прокурор, так и орган, осуществляющий строительный надзор и иные уполномоченные федеральным законом органы могут в защиту публичных интересов предъявить в суд иск о сносе самовольной постройки. К этому выводу можем прийти, либо вообще отождествив иск о сносе, заявленный собственником, с негаторным иском, либо применив нормы о негаторных требованиях к иску о сносе на основании аналогии закона [1]. Однако изложенная точка зрения не была закреплена в принятом Пленумами Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ Постановлении от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». Пункт 22 проекта Постановления, опубликованного на сайте Высшего Арбитражного Суда РФ в декабре 2009 г., содержал единую позицию высших судебных инстанций о негаторном характере требования о сносе самовольной постройки и обосновывал невозможность применения к нему исковой давности ссылкой на абз. 5 ст. 208 ГК РФ, «поскольку фактически заявлено требование об устранении нарушения права, не соединенного с лишением владения». В действующей редакции Постановления (п. 22) приведенного объяснения нет, сохранено лишь положение о том, что на заявленные в публичных интересах требования прокурора, а также уполномоченного органа о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется. Между тем за этим кратким разъяснением стоит идея об административном характере исходящего от публичного органа требования, которое заведомо не подчиняется гражданско-правовому институту исковой давности. Более того, п. 29 Постановления № 10/22 посвящен предъявлению негаторного иска только в отношении чужих движимых вещей, расположенных на принадлежащем правообладателю земельном участке. Очевидно, что вытекающее из приведенных положений толкование ст. 222 ГК РФ направлено прежде всего на опровержение довода о возможности ее применения по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ) к отношениям, связанным с
© Малышева Ю.С., 2014.
созданием постройки, которая не является объектом недвижимого имущества, но возведена без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных норм и правил.
Поэтому может сформироваться суждение об их существенном различии, особом характере иска о сносе здания, сооружения, допускающем только ссылку на нарушение ст. 222 ГК РФ, и о неуместности предъявления этого требования по правилам ст. 304 ГК РФ. Неопределенность негаторной природы требования о сносе самовольной постройки заслуживает критического анализа и актуализирует правоприменительные вопросы: о лицах, имеющих процессуальное право на подачу иска, об ответчике и его вине в нарушении, об объекте, подлежащем сносу, о применении исковой давности. Например, в праве США частная зловредность (nuisance), например, в виде размещения на соседней земле производства, создающего повышенный шум, вибрацию, испускающего неприятные запахи, сбрасывающего вредные химические вещества в сопредельный водоем, или в виде постройки инфекционной клиники, создающей угрозу заражения, сумасшедшего дома, разбивка парка аттракционов может быть предотвращена предъявлением иска о запрещении (injuction) и прекращении (abatement) соответствующей деятельности.
Для принятия решения по иску необходимо исследование обстоятельств, затрагивающих права и интересы относительно неопределенного круга лиц. Принципиальное возражение против третейского разбирательства следует также из того, что стороны спорного правоотношения не могут заключить соглашение о легализации самовольной постройки. В законодательстве зарубежных стран доступность арбитражных соглашений нередко определяется через доступность мирового соглашения по предмету спора (ст. 2059 Гражданского кодекса Франции, § 1030 Гражданского процессуального кодекса Германии).
Требование о сносе самовольно возведенного здания направлено на защиту права собственности на земельный участок и имеет сходные с негаторным иском правовые основания и характеристики. Правовая конструкция такого иска разработана еще римским правом и воспринята практически всеми правовыми системами континентальной семьи [2]. В иностранных государствах градостроительное зонирование является основным правовым способом государственного регулирования условий и порядка использования земельных участков. Зонирование осуществляется посредством определения целевых зон землепользования. Нормативный акт о зонировании (ордонанс) регулирует права и обязанности по использованию находящихся в границах соответствующей зоны земельных участков.
Следует отметить, что само по себе изменение отдельных характеристик строения не рассматривается как свидетельствующее о появлении нового объекта гражданских прав. «При рассмотрении дела № А08-1210/06-22 суд признал, что восстановление здания кафе, частично поврежденного в результате пожара, не является возведением нового объекта и не отвечает признакам самовольной постройки» [3]. Хотя в данном случае было возведено новое, причем не аналогичное здание, констатировать появление нового объекта гражданских прав суды не посчитали возможным.
Учитывая специфику сноса в зонах плотной застройки, наряду с интересом ответчика в сохранении постройки суды вынуждены учитывать интересы широкого круга лиц, не привлеченных к участию в деле.
Федеральный арбитражный суд Московского округа отметил: «...административное здание... не может быть приведено в состояние, существовавшее до проведения работ по реконструкции; кроме того, удовлетворение требований истцов снести самовольно возведенную надстройку в виде третьего и четвертого этажей, чердачного помещения и привести площади объекта в соответствие с техническими документами ТБТИ «Центральное» по состоянию на 3 февраля 2000 г. приведет к принятию решения, исполнение которого технически невозможно, так как процент повреждений при сносе конструкций составил, согласно заключению экспертизы, 51,37 %, а сам снос может привести к сложным процессам, которые затронут близлежащие здания, поскольку на данном участке имеются плывуны, а застройка очень плотная, со всеми вытекающими из данного обстоятельства правовыми последствиями, что является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования» [4].
Похожая картина наблюдается в судебном акте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда, который, отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя требования истца, постановил следующее:
«Признать реконструкцию помещения (лит. А), расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Коммунистическая, 93, незаконной, на общество с ограниченной ответственностью «Компания АЕ-Траст» возложить обязанность за свой счет привести помещение (лит. А) в первоначальное состояние путем сноса пристроенного помещения № 32, а помещение № 2 - в первоначальное состояние согласно данным технического паспорта от 24 сентября 2004 г.» [5].
В ряде случаев удовлетворения требований о «сносе (демонтаже)» и «демонтаже (сносе)» речь шла не о строениях целиком, а об их частях.
Арбитражный суд Республики Хакассия обязал общество с ограниченной ответственностью «Торговый дом «Владлена» демонтировать (снести) надстройку второго этажа, гараж, ненесущие перегородки в подвале здания, ненесущие перегородки на первом этаже здания, пристройку к складу в течение 20 дней с момента вступления решения в законную силу, восстановив положение, существовавшее до незаконной надстройки и пристройки, возведя крышу здания (кровлю) - шиферную по деревянным стропилам [6].
Суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции изменил: в части требования о возведении крыши здания производство по делу прекратил в связи с отказом истца от указанного требования, в остальной части решение суда оставил без изменения [7].
Таким образом, с учетом позиции истца суд счел возможным не обязывать ответчика к восстановлению здания в первоначальном виде, хотя и удовлетворил требования о сносе (демонтаже).
Незаконная постройка создает преграды к свободному доступу к земельному участку, ограничивает пользование им, но под ней не должно пониматься лишение фактического владения всем земельным участком. Не нашло поддержки в судебной практике мнение Е.А. Суханова о том, что собственник недвижимости не может быть лишен владения. Поэтому даже при незаконном лишении собственника возможности доступа на его земельный участок он вправе защищаться путем предъявления негаторного, а не виндикационного иска [8].
Объектом освобождения от созданного препятствия в виде самовольной постройки вполне может выступать земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет. Вытекающие из негаторной защиты права собственности и иных вещных прав на земельный участок нормы о сносе строения включены в земельное законодательство. Поэтому иски о сносе объекта недвижимости часто разрешаются арбитражными судами с одновременным применением ст. ст. 222 и 304 ГК РФ, а также названных норм Земельного кодекса. Следовательно, остается типичным усмотрение негаторной природы в требовании о сносе самовольной постройки.
Представляется, что предусмотренное ст. 304 ГК РФ негаторное требование о сносе строения обладает универсальным содержанием, поскольку относится к абсолютным искам, позволяющим устранять любые нарушения права собственности, вызванные действием всех без исключения сторонних лиц. Иск о сносе самовольной постройки имеет общую правовую природу с негаторным иском, но не полностью тождествен ему.
В ст. 222 ГК РФ акцент сделан на определении правового режима вещи, построенной с нарушением закона. В качестве санкции за совершенное правонарушение предусмотрен снос самовольной постройки с прекращением существования объекта. Однако строение, не угрожающее жизни и здоровью граждан и представляющее имущественный интерес для собственника земельного участка, может быть введено в гражданский оборот по его иску к лицу, осуществившему застройку. В силу п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку признается судом за лицом, в собственности которого находится земельный участок, где осуществлена постройка, с возмещением ответчику расходов на постройку. Тем самым объект недвижимости поступает во владение и пользование собственника земельного участка, приобретающего и полномочие по распоряжению юридической судьбой вещи, в том числе по совершению сделок по ее отчуждению.
Приведенная позиция учитывает историческое развитие института самовольной постройки, основанного на классическом правиле цивилистики, рассматривавшем всякое строение как неотделимую принадлежность земельного участка. По мнению К.И. Скловского, этот подход существовал еще в римском праве - в форме суперфиция как отчуждаемого права пользования строением, возведенным на чужой земле. Суперфиций мог быть срочным и бессрочным, все постройки принадлежали собственнику земли, получавшему за пользование строением рентные платежи [9].
Собственник земельного участка на основании специальных норм либо добивается уничтожения недвижимости как незаконной вещи, либо по решению суда становится ее собственником. Не случайно нормы о праве собственности на самовольную постройку помещены законодателем в гл. 14 ГК РФ (о приобретении права собственности).
Статья 222 ГК РФ подробно регулирует отношения между лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, и лицом, осуществившим самовольную постройку и обязанным ее снести. Поэтому требование о сносе объекта может быть предъявлено в суд по правилам подведомственности дел лицом, обладающим земельным участком на праве собственности или ином вещном праве.
Между тем акт высших судебных инстанций существенно расширил круг субъектов, наделенных полномочием по предъявлению иска о сносе строения, и отнес к ним не только собственника и обладателя вещных прав на земельный участок, но и «законного владельца», а также «лицо, права и законные интересы которого нарушает сохранение самовольной постройки». Последняя формулировка аналогична предложенной в ст. 305 ГК РФ, закрепившей право на негаторный иск за лицом, не являющимся собственником, но владеющим имуществом по основанию, предусмотренному законом или договором, например аренды, доверительного управления. Между тем позиции собственника и арендатора земельного участка должны быть согласованы.
Согласно ст. 222 ГК РФ правом на подачу иска о сносе самовольной постройки обладает и иное лицо, не имеющее прав на земельный участок, но настаивающее на опасности сохранения строения в связи с нарушением его прав и законных интересов. Такой субъект, чаще всего собственник соседнего земельного участка, может предъявить традиционное негаторное требование по ст. 304 ГК РФ. Собственник земельного участка может участвовать в деле либо в качестве третьего лица на стороне ответчика, либо, с учетом того, что он фактически одобрял действия лица, осуществившего самовольную постройку, в качестве соответчика (по ходатайству или с согласия истца) [10].
Кроме того, исходя из раздела «Споры об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения» Постановления № 10/22 именно негаторный иск предлагается избирать для устранения нарушения права собственности или законного владения путем возведения ответчиком здания, строения даже с незначительным несоблюдением градостроительных и строительных норм и правил при строительстве.
Теперь же не будет существенной материально-правовой ошибкой ссылка истца на ст. 222 ГК РФ и п. 22 Постановления № 10/22 с тем, чтобы сформулировать конкретное требование об обязании ответчика снести самовольную постройку за его счет.
При разрешении споров о сносе строения, возведенного без согласия собственника земельного участка или необходимого разрешения, не могут быть учтены в полной мере правила определения ответчика по негаторному иску как непосредственного нарушителя. Анализ судебной практики свидетельствует, что самовольная постройка с момента создания может переходить во владение различных лиц, которые заключают договоры и регистрируют право собственности. Истец не обязан отыскивать первоначального застройщика для предъявления ему претензии о сносе здания, уже принадлежащего другому субъекту. Правонарушение, возникшее из факта самовольного строительства, имеет длящийся характер.
Если право собственности на самовольную постройку зарегистрировано не за фактическим владельцем, а за иным лицом, это лицо должно быть привлечено в качестве соответчика в деле о сносе самовольной постройки.
Удовлетворяя иск, суд вправе возложить на организацию обязанность произвести снос строения независимо от того, есть у нее техническая возможность осуществить такой снос за свой счет или нет. При отсутствии у ответчика технической и финансовой возможности обеспечить снос здания за свой счет, своими силами и средствами принудительное исполнение может быть совершено по правилам законодательства об исполнительном производстве службой судебных приставов-исполнителей. Еще одна особенность не свойственна негаторной защите: если ответчик, против которого принято решение о сносе самовольной постройки, не осуществлял ее строительство и приобрел объект по сделке, он вправе предъявить иск о возмещении убытков к стороне сделки, либо лицу, осуществившему самовольную постройку.
Неопределенно решен в п. 22 Постановления № 10/22 вопрос о применении исковой давности по требованию о сносе самовольной постройки. Ясно указано только на то, что исковая давность не распространяется на требование о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан. Остальные ситуации оставлены без внимания. Вместе с тем нельзя отрицать длящийся характер правонарушения и полностью обособлять иск о сносе строения от существа частноправового требования об устранении нарушения права, не соединенного с лишением владения.
Полагаем, что к основанному на ст. 222 ГК РФ иску о сносе любой самовольной постройки по аналогии с негаторным иском исковая давность не должна применяться судом в силу абз. 5 ст. 208 ГК РФ.
Такое понимание стало обязательным для арбитражных судов России.
Для иска о сносе недвижимости, как и для негаторного иска, не имеет значения, кто был первоначальным нарушителем, когда началось и превышает ли трехлетний срок нарушение права собственности или законного владения. Важно доказать, что препятствия в его осуществлении сохранились на момент рассмотрения спора арбитражным судом, нахождение строения на земельном участке противоречит публичному или частному ограничению по ст. 222 ГК РФ. На негаторные требования не распространяются сроки исковой давности. Это обусловлено длящимся характером противоправного поведения ответчика и необходимостью предоставления истцу возможности его оперативного устранения [11]. При этом нарушение правомочий пользования или распоряжения никоим образом не деформирует само право собственности; собственник не перестает оставаться его носителем. Следовательно, и правила о сроках исковой давности не могут прерывать право на обращение в суд с требованием об устранении нарушений права собственности, не связанных с лишением владения [12]. Поэтому в случае судебного спора довод об отказе в иске о сносе самовольной постройки в связи с истечением трехлетнего срока исковой давности может быть отвергнут ссылками на ст. ст. 304 и 208 ГК РФ.
ГК РФ в нормах о самовольной постройке хотя и оперирует термином «недвижимость», использует его не в правовом значении, поскольку не рассматривают такую постройку в качестве объекта какого-либо права. В противном случае постройка подлежит сносу и уже в силу физических причин как таковая объектом какого-либо гражданского права стать не может [13].
Следовательно, фундамент начатого строительством дома, часть возведенного здания, строения, иное незавершенное строительство полностью охватываются режимом самовольной постройки, если доказаны правонарушения, предусмотренные п. 1 ст. 222 ГК РФ. Собственник или законный владелец земельного участка вправе требовать защиты своего права от нарушения, вызванного незаконным строительством, не ожидая его окончания. Сносу подлежит не только полностью созданное строение, но и его фундамент, иные незавершенные части.
Нормы о самовольной постройке распространяются и на самовольно реконструированные объекты недвижимого имущества. При этом суд обязывает лицо снести весь объект лишь в том случае, если он не может быть приведен в состояние, существовавшее до начала реконструкции.
Поскольку в силу ст. 222 ГК РФ застройщик лишен возможности приобрести право собственности на объект недвижимого имущества, он может стать собственником оставшихся после сноса строительных материалов. При сносе строения могут возникнуть расчетные отношения, не известные негаторному спору. В случае, когда снос строения произведен собственни-
ком земельного участка своими силами и средствами, строительные материалы подлежат передаче собственнику. При предъявлении иска о взыскании с лица, осуществившего самовольную постройку, расходов по сносу недвижимости, ответчик вправе встречным иском требовать зачета стоимости невозвращенных ему строительных материалов.
Таким образом, самовольное строительство порождает различные юридические последствия, свойственные лишь этому правонарушению.
Библиографический список
1. Щербаков Н. Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения (отдельные вопросы) // Вестн. гражданского права. 2007. № 2. С. 131.
2. Новицкий И.Б. Римское право. М., 1994. С. 10.
3. Определение ВАС РФ от 28 февраля 2011 г. № ВАС-1408/11 по делу № А08-3223/2009-29 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
4. Постановление Президиума ВАС РФ от 15 июня 2010 г. № 2404/10 по делу № А40-54201/08-53-485 // Вестник ВАС РФ. 2010. № 9.
5. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 марта 2012 г. № 17АП-599/2012-ГК по делу « А50-6977/2011 // URL: http://kad.arbitr.ru/PdiDocument/123i3645-208d-4cac-86af-3d75d83174ef/A50-6977-2011_20120307_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf.
6. Решение Арбитражного суда Республики Хакассия от 13 августа 2009 г. по делу № А74-2907/2008 // URL: http://kad.arbitr.ru/Pdfflocument/9765527f-75ff-40ae-b390-433032c0b76a/A74-2907-2008_20090813_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf.
7. Решение Арбитражного суда Республики Хакассия от 13 августа 2009 г. по делу № А74-2907/2008 // URL: http://kad.arbitr.ru/Pdfflocument/9765527f-75ff-40ae-b390-433032c0b76a/A74-2907-2008_20090813_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf.
8. Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 369.
9. Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 1999. С. 398.
10.Пункт 4 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2010 г. № 143.
11. Коновалов А.В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб., 2002. С. 163
12. Скворцов О.Ю. Вещные иски в судебно-арбитражной практике. М., 1998. С. 186.
13. Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 279.
МАЛЫШЕВА Юлия Сергеевна - магистрант Института дистанционного образования, Тюменский государственный университет.
