CC BY
79DOI: 10.24412/2076-1503-2022-6-109-114 NIION: 2018-0076-6/22-745 MOSURED: 77/27-023-2022-6-944
ПРОКОПОВИЧ Галина Алексеевна,
доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права им. Г.В. Мальцева Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, е-mail: galina-prokopovich@yandex.ru
ЭРИАШВИЛИ Нодари Дарчоевич,
доктор экономических наук, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, профессор кафедры частного права Государственного университета управления, лауреат премии Правительства Российской Федерации в области науки и техники, е-mail: mail@law-books.ru
АНАЛИЗ ПРАКТИКИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье исследуются проблемные вопросы, возникающие в практике реализации антикоррупционных проектов, проводится анализ законодательства по противодействию коррупции.
Ключевые слова: антикоррупционные проекты, законодательство, государственные и муниципальные служащие, аудит.
PROKOPOVICH Galina Alekseevna,
Doctor of Law, professor of Maltsev Department Theory of the State and Law, Russian Academy of National Economy and Public Service at the Russian President
ERIASHVILI Nodari Darchoevich,
Doctor of economics, PhD in Law, Candidate of historical, Professor, Professor of the Department of the Civil and Labor Law, Civil Process of Kikot' Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Professor of the Department of Private Law of the State University of Management, Laureate of the prize of the Government of the Russian Federation
in the field of science and technology
ANALYSIS OF THE PRACTICE OF IMPLEMENTING ANTI-CORRUPTION PROGRAMS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. The article examines the problematic issues arising in the practice of implementing anti-corruption projects, analyzes the legislation on combating corruption.
Key words: anti-corruption projects, legislation, state and municipal employees, audit.
Национальный план противодействия коррупции на 2021-2024 годы1 содержит несколько направлений его реали-
1 См.: Указ Президента РФ от 16.08.2021 № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2022
зации. В качестве одного из них предусмотрено периодическое исследование состояния корруп-
на 2021 - 2024 годы» // СЗ РФ. - 23.08.2021. - № 34. - Ст. 6170.
ции и эффективности мер, которые направлены на ее предупреждение.
В соответствии с Указом Президента РФ от 3 февраля 2007 г. № 1291 была создана межведомственная рабочая группа, которая готовит предложения по реализации в российском законодательстве положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. В этих документах особое место отведено вопросам аудита. «В целом же наблюдение за этим срезом проблем показывает, что к настоящему времени российское антикоррупционное законодательство в целом довольно системно в своей концептуальной структуре» [1].
Создание и осуществление региональных антикоррупционных проектов считается одним из ключевых инструментов борьбы с коррупцией. Характерной чертой программного регулирования является возможность создания выборочного тестирования абсолютно новых средств по борьбе с коррупцией. Механизмы программного регулирования, основанные на широкомасштабном мониторинге, направленные на выявление, в первую очередь, факторов и обстоятельств существования проблемы, содействуют введению групповых подходов в антикоррупционной деятельности. Функция выявления финансовых операций, которые могут быть связаны с коррупцией, очень близка к существующей в сфере противодействия легализации преступных доходов функции выявления подозрительных операций и необычных сделок.
В конце XX в. правительство стало опасным для общества и имманентно разлагало его. По этой причине появилась потребность принятия срочных мер для предотвращения коррупции. Начав социальную стратификацию общества и изменение форм собственности путем принудительной приватизации, Б.Н. Ельцин не обеспечил надежной правовой базы, не уделил достаточного внимания проблемам законопослушности должностных лиц государственным органам, призванными стать механизмом реализации запланированных изменений. В силовых структурах оказалось большое количество недобросовестных, случайных людей, часто с преступным прошлым и настоящим. Одновременно в высших эшелонах власти многие лидеры федеральных и региональных органов, а также органов местного самоуправления были привлечены к уголовной ответственности за получение взятки и другие должностные преступления [2]. «Свойственный аудиту
в государственном секторе более широкий охват может включать, например, некоторые аспекты аудита результативности работы или всестороннюю оценку соблюдения требований законов, нормативных актов и иных источников права, а также предотвращение и обнаружение недобросовестных действий и коррупции»2.
Масштаб, специфичность и динамика коррупции являются результатом единых общественно-политических и экономических проблем государства. Она постоянно возрастает, когда страна находится на переходном этапе своего развития. Россия в конце XX в. и начале XXI в. переживала не только модернизацию, но и радикальную разбивку социальных, государственных и экономических основ. По этой причине логично, что она придерживалась единых закономерностей развития, в т.ч. и негативных [3].
Уже после 2000 г. в государстве начинает активизироваться конкретная антикоррупционная деятельность. Как результат, в России утверждается Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию3 и Конвенция ООН против коррупции4. После этого противодействие коррупции [4] стало одним из главных элементов деятельности нового руководства страны, т.к. коррупция превратилась уже в системную проблему, к которой необходимо было применять комплексные меры. Напомним, что стремительные преобразования в России происходили при сохранении значительной части бывшего состава государственных служащих. Кроме этого, на своих местах осталось множество тех, кто не смог адаптироваться к новым обстоятельствам и открыть, например, собственный бизнес, вложив в него весь свой талант. А это значит, что остались не лучшие, а те, кто привык к замкнутости власти и ее способности вмешиваться в различные сферы жизни общества. В то же время, пришли те, кто видел вероятность получения индивидуальной выгоды из политических и управленческих возможностей.
Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в РФ можно представить в виде следующей модели организации аудита в условиях значимых комплаенс-рисков:
См.: СЗ РФ. - 2007. - № 6. - Ст. 731.
2 См.: Международный стандарт аудита 220 «Контроль качества при проведении аудита финансовой отчетности (введен в действие на территории Российской Федерации Приказом Минфина России от 09.11.2016 № 207н) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 06.07.2022).
3 См.: СЗ РФ. - 18.05.2009. - № 20. - Ст. 2394.
4 См.: СЗ РФ. - 26.06.2006. - № 26. - Ст. 2780.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2022
Рис. 1. Модель организации аудита в условиях значимых комплаенс-рисков [5]
В ходе анализа установлено, что значительный вклад по формированию антикоррупционных механизмов принадлежит органам государственной власти субъектов РФ:
1. В области противодействия коррупции приняты нормативно-правовые акты, ориентированные на международные стандарты и федеральные нормы, принципы и методы.
2. На уровне субъектов РФ и муниципальных образований происходит реализация антикоррупционных запланированных программ и планов.
3. Сформирован антикоррупционный фундамент на основе общественных институтов.
4. На уровне государственной гражданской службы в субъектах РФ и муниципальных образований происходит внедрение однотипных стандартов антикоррупционного поведения.
5. Работа субъектов РФ и органов местного самоуправления в области противодействия коррупции происходит в тесной взаимосвязи и постоянной координации.
6. Предоставляется доступ гражданам к сведениям о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
7. Осуществляется антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2022
актов, производится мониторинг антикоррупционного законодательства субъектов РФ.
Исходя из вышесказанного, работа субъектов РФ и органов местного самоуправления в антикоррупционной сфере направлена на реализацию стандартов исходя из федерального законодательства в области противодействия коррупции. «Правительство также заинтересовано в этом, поскольку осуществление государственного контроля за состоянием коррупции в России стало не только социально-экономической, но и политической проблемой» [6].
Таким образом, на уровне субъектов РФ наблюдается тенденция к формированию комплексного автономного направления государственной региональной политики.
Законодательные меры могут входить в состав общей и социальной профилактики коррупционной деятельности, но в большей степени свойственны для специально-криминологической деятельности. Например, в администрации Санкт-Петербурга антикоррупционный аудит проводится рабочей группой, состоящей из представителей Комитета государственной службы и кадровой политики Администрации Губернатора Санкт-Петербурга1.
1 См.: Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 31 августа 2016 г. № 42-ра «Об утверждении Методики проведения антикоррупционного аудита»
Исследованием также выявлено, что в региональном законодательстве имеются недочеты, связанные с содержанием нормативно-правовых актов. Одна из причин данного явления - некомпетентность лиц, ответственных за региональные антикоррупционные меры, а одним из ярких примеров вышесказанного может послужить следующее высказывание ответственных лиц: реализация антикоррупционных мер не входит в компетенцию субъектов РФ и повышение уровня квалификации государственных служащих по вопросам в сфере противодействия коррупции не имеет отношения к субъектам РФ, соответственно, и не должно осуществляться за счет его бюджета [7].
Исходя из опыта реализации государственных реформ и практики правоохранительных органов в области противодействия коррупции, работники государственной службы находятся под влиянием совершения противоправного коррупционного действия в том случае, когда в системе государственной службы не приняты и не реализуются административные регламенты предоставления услуг физическим и юридическим лицам. Под влияние коррупции особенно часто попадают лица высоких должностей, обладающие соответствующими правами по распоряжению материальными благами. В связи с этим, антикоррупционная политика в РФ должна быть направлена на исключение фактов коррупции государственных служащих при реализации своих полномочий.
Для принципа открытости и публичности в государственных органах реализация антикоррупционной политики в России играет немаловажную роль. Антикоррупционная политика и развитие законодательной базы в данной сфере должны быть ориентированы на международно-правовые нормы, а разработка правил служебного поведения должна проводиться с учетом международных стандартов (Международный кодекс поведения государственных должностных лиц1, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка [8], Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка [8] и
др.).
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://docs. cntd.ru/document/456014173 (дата обращения: 06.07.2022).
1 См.: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят 12 декабря 1996 г Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/int_code_of_conduct. shtml (дата обращения: 06.07.2022).
Коррупционные действия непосредственно связаны с государством, правом и обществом. Что касается государства, то при управлении им у государственного служащего возникает возможность управления и материальными ценностями. А связь с правом и обществом очевидна: чем менее действия государственного служащего ограничены правом, тем больше вероятность принятия должностным лицом решения на свое усмотрение, в свою пользу, нанося при этом вред и обществу, и государству.
Финансовый контроль - ещё один элемент антикоррупционной политики государства. Он тесным образом связан с реализацией контрольной функции финансов. Иными словами, финансовый контроль является регламентированной деятельностью специально сформированных контролирующих органов за соблюдением действующего финансового законодательства и финансовой дисциплины.
Таким образом, в настоящее время развитие экономики страны неизбежно обусловливает необходимость повышения эффективности осуществления предварительного государственного финансового контроля при формировании федерального бюджета. В рамках настоящего исследования были определены следующие направления повышения его эффективности:
1. Нивелирование терминологической неточности. Действующее законодательство не определяет сам термин «финансовый контроль», в связи с чем, в правовой доктрине представлено множество точек зрения. Финансовый контроль реализуется государством в процессе осуществления финансовой деятельности и на всех ее стадиях, однако термин в достаточной степени не институ-ализирован.
2. Поддержание тенденции в подготовке проектов федерального бюджета для предварительного финансового контроля Счётной палатой с максимальным запасом по времени с тем, чтобы при возникновении в заключении по данному проекту существенных замечаний, иметь возможность для их устранения.
3. Проведение предварительного финансового контроля Счётной палатой с использованием в качестве базового критерия такого показателя, как «эффективность использования бюджетных средств».
Коррупционным противоправным действиям свойственно приостанавливать эффективное развитие хозяйствующих субъектов, снижая их авторитет перед обществом, другими хозяйствующими субъектами. Следует намеренно и последовательно проводить антикоррупционную политику,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2022
принимая во внимание изменчивые обстоятельства. Антикоррупционная политика - это разработка и внедрение государственных и общественных мер, нацеленных на предотвращение причин
и условий, порождающих коррупцию в разных областях существования. Можно отметить ряд приоритетных направлений предупреждения коррупции (рис. 2):
Рис. 2. Приоритетные направления предупреждения коррупции
Представляется, что для повсеместного применения механизма противодействия коррупции в системе государственного финансового контроля в случае его внедрения необходимо будет детально разработать критерии и оценочные показатели определения эффективности бюджетных расходов в каждой сфере применения механизма противодействия коррупции отдельно.
В заключение можно отметить, что эффективность реализации программ противодействия коррупции в РФ напрямую зависит от реализации общесистемных мер, предусмотренных федеральным законодательством, в т.ч. заложенных в рамках административной реформы. А повысить эффективность этой работы по всем направлениям возможно только, если усилится взаимодей-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2022
ствие между органами государственной власти РФ, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Список литературы:
[1] Шевердяев С.Н. Проблемы противодействия муниципальной коррупции, затрагивающей предпринимателей // Право и экономика. - 2017. -№ 10. - С. 5.
[2] Прокопович Г.А. Пути совершенствования юридической ответственности в публичном и частном праве: монография. - М.: НОУ ВПО «МЭЛИ» (академия), 2009.
[3] Коррупция в системе государственной службы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://studme.org/1159031412394/menedzhment/ korruptsiya_sistem e_g osuda rstven noy_s luzhb (д ата обращения: 06.07.2022).
[4] Малько А.В., Затонский В.А., Красюков А.В., Кроткова Н.В. Противодействие коррупции в современной российской правовой жизни (Обзор материалов «круглого стола» журналов «Государство и право» и «Правовая культура») // Государство и право. - 2021. - № 3. - С. 147 - 159. - DOI: 10.31857/S102694520014038-2
[5] Якимова В.А. Методические основы аудиторской проверки в условиях значимых компла-енс-рисков аудируемого лица // Международный бухгалтерский учет. - 2017. - № 17. - С. 1004.
[6] Грушанин А.А. Государственный финансовый контроль как инструмент противодействия коррупции // Молодой ученый. — 2016. — № 14. — с.444-446.
[7] Хабриева Т.Я. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https:// cyberleninka.ru/
article/n/o-rezultatah-analiza-praktiki-realizatsii-programm-protivodeystviya-kormptsii-v-subektah-rossiyskoy-federatsii-i-predlozheniyah-po.pdf (дата посещения: 06.07.2022).
[8] Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Принят 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Международная защита прав и свобод человека: сб.
документов. - М.: Юридическая литература, 1990.
- С.319-325.
Spisok literatury:
[1] SHeverdyaev S.N. Problemy protivodejst-viya municipal'noj korrupcii, zatragivayushchej pred-prinimatelej // Pravo i ekonomika. - 2017. - № 10. -S. 5.
[2] Prokopovich G.A. Puti sovershenstvovaniya yuridicheskoj otvetstvennosti v publichnom i chast-nom prave: monografiya. - M.: NOU VPO «MELI» (akademiya), 2009.
[3] Korrupciya v sisteme gosudarstvennoj slu-zhby [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https:// studme.org/1159031412394/menedzhment/korrupt-siya_sisteme_gosudarstvennoy_sluzhb (data obrashcheniya: 06.07.2022).
[4] Mal'ko A.V., Zatonskij V.A., Krasyukov A.V., Krotkova N.V. Protivodejstvie korrupcii v sovremen-noj rossijskoj pravovoj zhizni (Obzor materialov «kruglogo stola» zhurnalov «Gosudarstvo i pravo» i «Pravovaya kul'tura») // Gosudarstvo i pravo. - 2021.
- № 3. - S. 147 - 159. - DOI: 10.31857/ S102694520014038-2
[5] Yakimova V.A. Metodicheskie osnovy audi-torskoj proverki v usloviyah znachimyh kompl-aens-riskov audiruemogo lica // Mezhdunarodnyj buhgalterskij uchet. - 2017. - № 17. - S. 1004.
[6] Grushanin A.A. Gosudarstvennyj finan-sovyj kontrol' kak instrument protivodejstviya korrupcii // Molodoj uchenyj. — 2016. — № 14. — S. 444446.
[7] Habrieva T. Ya. O rezul'tatah analiza praktiki realizacii programm protivodejstviya korrupcii v sub-"ektah Rossijskoj Federacii i predlozheniyah po povy-sheniyu ih effektivnosti [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://cyberleninka.ru/ article/n/o-rezultatah-analiza-praktiki-realizatsii-pro-gramm-protivodeystviya-korruptsii-v-subektah-rossi-yskoy-federatsii-i-predlozheniyah-po.pdf (data pose-shcheniya: 06.07.2022).
[8] Kodeks povedeniya dolzhnostnyh lic po podderzhaniyu pravoporyadka (Prinyat 17 dekabrya 1979 g. Rezolyuciej 34/169 na 106-om plenarnom zasedanii General'noj Assamblei OON) // Mezhdun-arodnaya zashchita prav i svobod cheloveka: sb. dokumentov. - M.: Yuridicheskaya literatura, 1990. -S.319-325.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2022
