CC BY
95
I Калиновский В. А., Морозюк Ю. В.
i Анализ негативного влияния § открытых аукционов в электронной форме х на бизнес-процессы в строительстве
< Калиновский Вячеслав Анатольевич
m Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Москва) Аспирант [email protected]
Морозюк Юрий Витальевич
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Москва) Профессор кафедры «Общий менеджмент» Доктор психологических наук, доцент [email protected]
РЕФЕРАТ
Проведение закупок в строительной сфере с применением электронных (реверсивных) аукционов порождает, как правило, недобросовестную конкуренцию, разорение малого и среднего строительного бизнеса и наносит огромный ущерб строительной отрасли России. Работать в строительной отрасли стало намного сложнее, из нее вымываются квалифицированные специалисты, кадровый состав стремительно стареет, молодежь не стремится в отрасль, строительные организации не развиваются, не обновляются технологии и оборудование. Аукционы в строительной отрасли постоянно снижают квалификацию работников и порождают «фирмы-однодневки». Когда побеждает самая низкая, ничем не обоснованная цена, потребность в квалифицированных исполнителях снижается [1]. 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Новый закон о контрактной системе во многом усовершенствовал существовавшую ранее систему закупок и устранил некоторые недостатки. Но принципиальные проблемы выбора подрядчиков не преодолены. В статье рассматриваются негативные эффекты современного законодательства о госзакупках в строительстве, предложены направления их преодоления.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
бизнес-процессы, строительство, открытые аукционы в электронной форме, международные стандарты закупок в области строительства
Kalinovskiy V. A., Morozyuk Yu. V.
The Analysis of Negative Influence of Open Auctions in an Electronic Form on Business Processes in Building
Kalinovskiy Vyacheslav Anatolyevich
Financial University under the Government of the Russian Federation (Moscow, Russian Federation)
Graduate student
Morozyuk Yury Vitalyevich
Financial University under the Government of the Russian Federation (Moscow, Russian Federation) Professor of the Chair of General Management Doctor of Science (Psychology), Associate Professor [email protected]
ABSTRACT
Carrying out purchases in the building sphere with application of electronic (reversive) auctions generates, as a rule, unfair competition, ruin of small and medium building business and causes
huge damage to building branch of Russia. It became much more difficult to work in building branch, <
from branch qualified specialists are washed away, the personnel structure promptly grows old, the s
youth doesn't aspire in branch, the building organizations don't develop, don't get new technologies q
and the equipment. Auctions in building branch constantly reduce qualification of workers and ^
generate "short-lived firms". When the lowest wins, nothing the reasonable price, requirement in 2
the qualified performers decreases. Since January 1, 2014 the Federal law of April 5, 2013 N 44-FZ 01 "On contract system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state
and municipal needs" came into force. The new law on contract system in many respects improved h
the system of purchases existing earlier and eliminated some defects. But basic problems of a <
choice of contractors aren't overcome. In article negative effects of the modern legislation on 02 government purchases in building are considered, the directions of their overcoming are offered.
KEYWORDS
business processes, building, open auctions in an electronic form, the international standards of purchases in the field of building
1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). Указанный акт пришел на смену Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ). Новый закон о контрактной системе во многом усовершенствовал систему закупок и устранил недостатки, которые были выявлены при использовании Закона № 94-ФЗ. Но принцип госзакупок остался прежним: кто дешевле предложит, тот и победит. А в большинстве случаев дешевизна и качество несовместимы.
По нашему мнению, сегодня наблюдается планомерное наступление на права подрядных организаций, членов саморегулируемых организаций (далее — СРО) строителей в виде возможного резкого ограничения добросовестной конкуренции при проведении закупок в строительстве. Никем не обоснованное проведение закупок в строительной сфере с применением электронных (реверсивных) аукционов порождает, как правило, недобросовестную конкуренцию, разорение малого и среднего строительного бизнеса и наносит огромный ущерб строительной отрасли России.
Работать в строительной отрасли стало намного сложнее, из нее вымываются квалифицированные специалисты, кадровый состав стремительно стареет, молодежь не стремится на стройку, строительные организации не развиваются, не приобретают новые технологии и оборудование. Аукционы в строительной отрасли постоянно снижают квалификацию работников и порождают «фирмы-однодневки». Когда побеждает самая низкая, ничем не обоснованная цена, потребность в квалифицированных исполнителях снижается по определению.
Аукционы при закупках в строительстве виновны, в большей части, в таком явлении, как прямая продажа или недобросовестная выдача организациям, не соответствующим требованиям к получению, свидетельств СРО о допусках к выполнению работ. Это происходит потому, что при проведении аукциона достаточно иметь только это — купленное — свидетельство о допуске. По каким-то причинам заказчику не дано право потребовать соответствие этого свидетельства требованиям к его получению. Поэтому система электронных или простых аукционов открывает дорогу недобросовестной конкуренции и разорению добросовестных строителей.
Авторы подобных нововведений не понимают разницы между закупками биржевых товаров и подрядами на изыскание, проектирование или создание объектов капитального строительства. Готовые товары заводского изготовления уже произведены и переданы в реализацию. Поэтому производители в этом случае полу-
2 чают запланированные ими средства на заработную плату, покупку комплектующих, ^ на развитие производства, на научно-исследовательские и опытно-конструкторские о работы (далее — НИОКР), налоги, прибыль и на другие нужды. В процессе завод-о ского производства используются квалифицированные рабочие и специалисты, со обновляются технологии, создаются социальные условия работникам, внедряются х инновации.
При закупке часто встречающихся товаров, которые есть в свободной продаже, < с применением реверсивных аукционов снижение начальной (максимальной) цены т контракта (далее — НМЦК) происходит, как правило, только за счет снижения торговой наценки, без снижения себестоимости самого товара, выпущенного производителем на продажу. А заработная плата работников, задействованных на изготовлении этого товара, практически не страдает. При заводском производстве работники и средства производства находятся в одном месте с неизменными, преимущественно, комфортными, условиями труда. Изготовленный и выпущенный товар движется от производителя к потребителю через сети распределения и торговли (закупок).
Не проводятся же торги на изготовление, например, канцтоваров, постельного белья, автомобилей, оргтехники, мебели, химической продукции и т. п. В этом случае в процессе муниципальных или государственных закупок товаров в основном торгуется торговая наценка. Участвуют в этих закупках, в подавляющем большинстве случаев, посредники, т. е. перекупщики. Конечно, в этом случае требования к квалификации участников закупок могут быть минимальные.
Строительное производство и закупки в этой сфере кардинально отличаются от заводского производства и закупок товаров. В случае подрядных торгов государственный или муниципальный заказчик заказывает объект, который необходимо еще построить в соответствии с разработанной и утвержденной им проектной и рабочей документацией. Строительство — это длительный процесс создания объекта в определенном географическом месте, в определенных социальных, климатических, гидрогеологических, рельефных и природных условиях, которые не повторяются даже при строительстве по проектам повторного применения.
При этом необходимо учитывать то, что при использовании проекта повторного применения основания, фундаменты, этаж (этажи) ниже нулевого цикла, утепление фасада, заполнение оконных проемов и др. в любом случае будут индивидуальными для каждого нового объекта. Кроме того, необходимо учитывать, что использование проектов повторного применения упрощает работы только на стадии планирования закупки (выполнение проектной документации), но не при его строительстве. Тем более при этом будет уже другой подрядчик, для которого это будет новым объектом.
В строительстве, реконструкции и капитальном ремонте любого объекта должны участвовать квалифицированные рабочие и специалисты, которые обязаны постоянно повышать свою квалификацию и профессиональный уровень, так как эти работы влияют на безопасность, надежность и долговечность объектов. Все строительные работы связаны с безопасностью работающих (охрана труда), с охраной окружающей среды и представляют повышенную опасность для окружающих (ч. 1 ст. 1079 Гражданского кодекса РФ).
При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства работники и средства производства постоянно перемещаются (кочуют) с одного объекта на другой, выполняют работы зимой и летом, днем и ночью, на открытом пространстве, чаще всего не защищенном от солнца, ветра, снега, дождя, морозов. Исполнители работ должны бороться с сильными снегопадами, дождями и ветрами, которые чаще всего не поддаются прогнозированию. Другими словами, в строительном производстве товар (объект) не движется к по-
требителю. Заказчик как бы закупает объект, который еще необходимо создать. g В этом главное отличие и сложность закупок в строительной отрасли по сравнению | с закупками готовых товаров. о
При закупке выполнения работ по строительству, реконструкции или капиталь- о ному ремонту объектов снижение НМЦК сразу же сказывается на вынужденном m снижении фонда оплаты труда, на снижении рентабельности организации, на фак- х тической невозможности использовать высококвалифицированных рабочих и про- н водить их необходимое обучение из-за отсутствия средств, которые были учтены «с в НМЦК. m
По нашему мнению, безответственно и безграмотно предъявлять практически одинаковые требования к участникам закупок готовых товаров, на которые и ориентирован Закон № 44-ФЗ (как и ранее Закон № 94-ФЗ), и к участникам закупок подрядов для государственных и муниципальных нужд, которые, в соответствии со ст. 768 Гражданского кодекса РФ, должны закупаться в соответствии со специальным федеральным законом о подрядах для государственных или муниципальных нужд.
Можно провести параллель между закупками в строительной сфере и закупками в оборонной отрасли. Как и в инвестиционно-строительной деятельности, в оборонной имеются такие же этапы изготовления вооружений. Это НИОКР (в строительстве — НИОКР и изыскания), проектирование, утверждение проекта, изготовление, приемка объектов и ввод их в эксплуатацию. Технология планирования и изготовления объектов в строительстве и в оборонной отрасли, закупаемых государством, схожи. Для оборонного заказа есть специальный федеральный закон. И это правильно. То же должно быть и для закупок в строительной сфере. Такая политика ведется в большинстве стран мира. Практически везде приняты специальные законы или другие нормативные акты, регулирующие закупки в строительстве и отношения участников инвестиционно-строительного процесса.
Почему такой способ закупок (аукционы) в строительстве не применяется в Международном стандарте ISO 10845 «Закупки в области строительства», в проформах РГО1С — типовая тендерная документация — «Закупки строительных работ», в Стандартах по закупкам Мирового банка, в «Своде правил управления проектами строительства и развития» в Великобритании, в «Порядке передачи заказов и заключения договоров строительного подряда» в Германии, в Японии и других странах мира? Почему электронные (и простые) аукционы при закупках в строительстве не предусмотрены в Федеральном законе Российской Федерации № 223-ФЗ?1 Ведь во всем мире принято, что к государственным или муниципальным закупкам допускаются самые квалифицированные и самые надежные подрядчики. Поэтому выбор подрядчика, который гарантированно обеспечит выполнение работ качественно и в указанный в контракте срок, важнее выбора подрядчика по критерию наименьшей цены, но с риском неисполнения контракта2.
Цена без гарантии качества и срока исполнения — бессмысленна. Задача заказчика — не собрать больше штрафов с подрядчика при неисполнении контракта, а гарантированно, качественно и вовремя выполнить плановое задание, т. е. эффективно использовать определенные в нормативно-правовых актах (далее — НПА) бюджетные средства. За это, как мы считаем, необходимо строжайше спрашивать с распорядителей бюджета, которые обязаны максимально и эффективно использовать все имеющиеся у них ресурсы для безусловного выполнения поставленных задач.
1 Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
2 Данные Общероссийской негосударственной некоммерческой организации «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство» [Электронный ресурс]. Ш_: http://www.nostroy.ru/ (дата обращения: 04.11.2014).
2 Вопрос разумности и законности снижения цены контракта при государственных ^ и муниципальных закупках в строительстве спорен, не говоря уже об использовании о критерия цены, как основного или даже единственного, при определении победи-о теля закупок. Разработанная по заданию заказчика на основании технических ре-го гламентов и других НПА проектная документация проходит государственную экс-х пертизу на соответствие требованиям федеральных законов и НПА. Эта проектная н- документация включает в себя сметную документацию, которая разработана с при-< менением федеральных сметных нормативов, в соответствии с Постановлением т Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 427 «О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства».
В странах мира этих двух государственных экспертиз достаточно для утверждения, что цена в сметной документации адекватна и соответствует необходимым затратам. А дальше можно проводить выбор подрядчика по результатам строгой предквалификации, состав и порядок которой необходимо разработать и согласовать со строительным сообществом, члены которого и будут выполнять этот заказ.
Если при закупках готовых товаров поставщика может выбрать и компьютер по единственному критерию (там квалификация, как правило, не нужна), то при закупках в строительстве заказчик обязан выбрать подрядчика. Он должен его знать и понимать его возможности, опыт и квалификацию его работников. Ведь, в конечном счете, не компьютер будет отвечать, если работы будут выполняться некачественно, не в соответствии с проектной документацией и не в срок. Полную ответственность заказчика за эффективное использование выделенных в бюджете на эти цели средств никто с заказчика не снимал. Ни ФАС РФ, ни Минэкономразвития РФ, ни другие госорганы.
По нашему убеждению, организованные лоббисты вокруг государственных и муниципальных закупок противодействуют разумному развитию деятельности строительного бизнеса. Они используют любые возможности и паразитируют, в первую очередь, на неосведомленности окружающих и на инертности самого строительного бизнеса. Это было в 2008 г., когда, никому ничего не объясняя и никого не спросив, перевели на аукционы торги в строительстве, и в 2010 г., когда на электронные аукционы перевели и строительную отрасль. Как представляется авторам, строительный бизнес взят «в плен» кланами, «пасущимися» при аукционах и около электронных площадок. Для этого им была необходима максимальная централизация, а более точно — монополизация закупочной деятельности. В настоящее время ни в одной стране мира нет такой монополизации одного вида деятельности коммерческими структурами под видом государственной целесообразности.
Так, в настоящее время прослеживается активное давление лоббистов бизнеса, получающего необоснованно огромный доход от работы электронных площадок, на которые, всеми правдами и неправдами, разные группы влияния стремятся направить все большие потоки денежных средств в виде денежного обеспечения участия в аукционах или, в возможном будущем, в электронных конкурсах. Вопрос идет о многих миллиардах рублей, которые обращаются на счетах частных коммерческих компаний — электронных площадок — в ущерб интересам участников закупок.
Мы убеждены, что приводимые цифры экономии средств при разных способах закупок некорректны. Аукционы и конкурсы применяются при разных условиях закупок и разных объектов. Не учтены несостоявшиеся конкурсы и аукционы. Не учтено качество выполнения работ при получении контракта на конкурсе или на аукционе. Например, прошел открытый аукцион в электронной форме на капитальный ремонт зданий функционирующих дошкольных учреждений в рамках долгосрочной целевой программы Сахалинской области, на которых НМЦК была сниже-
на с 40 до 60%1. Подрядчик не рассчитывал, что принимать работы будут грамот- 2 ные эксперты, которые забракуют выполненные работы, оказавшиеся сплошным | браком. о
Но если все было бы принято, в ФАС России отрапортовали бы об экономии и о о преимуществе такого вида закупок. Но ситуация развернулась в другом направлении т и сейчас в ней разбирается прокуратура РФ. А заказчик обычно оправдывается, что х подрядчика выбирал не он, компьютер. И что на это скажет ФАС России? Он об этой н экономии отчитывается? Это нужно России? Правительству? Уверены, что нет! По «с нашему глубокому убеждению, аукционы при закупках в строительстве наносят огром- т ный вред строительной отрасли и экономике России в целом.
Министерством экономического развития России подготовлен проект проведения конкурсов в электронной форме. Такая форма конкурсов имеет право быть, но только не при закупках в строительной сфере. В первую очередь считаем, что Правительству России необходимо предпринять следующие шаги: изучить имеющийся зарубежный опыт, организацию работы и формы проведения электронных конкурсов при закупках в строительстве; выяснить, есть ли в мировой практике случаи применения электронных конкурсов с предквалификацией при закупках в строительстве.
На сегодняшний день сам по себе данный законопроект несет риск того, что «махинации» с бумажными конвертами, о которых так громко и настойчиво постоянно говорит ФАС России, изменятся на махинации с электронными конвертами — уже есть случаи, когда электронные площадки приходят к заказчику и в качестве своего конкурентного преимущества заявляют возможность «подглядеть» содержимое запечатанных конвертов участников.
Считаем, что ФАС России сейчас толкает Правительство РФ на путь «выпуска джинна из бутылки». В крайнем случае, это произойдет при переводе на этот способ закупки самого лакомого для коммерсантов от закупочной деятельности куска — закупок в строительстве. Тогда и конкурсы при закупках в строительной сфере будут взяты в оборот так же, как и аукционы. База для этого у коммерсантов от закупок давно создана. Им необходима только централизация конкурсов.
Считаем, что необходимо принять следующие меры государственного регулирования:
1) в срочном порядке дополнить разработанный законопроект реальным механизмом, технологически не позволяющим площадкам смотреть за содержимым заявок до их вскрытия и при вскрытии их. Ужесточить за это нарушение меру уголовной ответственности;
2) необходимо учесть, что как только предложения участников появятся в сети Интернет, они станут добычей «хакеров» коммерческих компаний вокруг электронных площадок. Этого допустить нельзя. Потом это изменить практически будет невозможно. Это системная болезнь;
3) предлагаемые поправки в Закон № 44-ФЗ, предусматривающие отбор исполнителя типового строительства (на основании проектной документации повторного применения) исключительно в форме электронного аукциона независимо от цены контракта — считаем недопустимыми;
4) строительное сообщество России обязано безотлагательно выступить против данного законопроекта.
У нас вызывает озабоченность, почему ФАС РФ так не доверяет государственным служащим России в части вскрытия конвертов при проведении конкурсов? Почему ФАС России никогда еще не представляла общественности статистику о таких на-
1 Данные электронной торговой площадки «Сбербанк-АСТ» [Электронный ресурс]. URL: http://www.sberbank-ast.ru (дата обращения: 04.11.2014).
g рушениях: сколько уголовных дел было по этой причине возбуждено, и каковы | результаты этих дел, например за 2010-2014 гг.? О том, сколько результатов кон-о курсов по этой причине было отменено? О том, были ли ранее предложения ФАС о России по исключению вскрытия конвертов до проведения конкурсов? Какая су-го ществует практика за рубежом? Почему ФАС России, при том, что так не доверя-х ет российским государственным исполнителям, в то же время хочет передать это н- частным компаниям? По всей видимости, специалисты ФАС России недопонимают < все сложности строительного процесса.
m По целесообразности определения подрядчиков строительных работ не только по цене, но и на основании необходимости достижения качества (т. е. конкурсов с ограниченным участием и аукционов) были проведены неоднократные совещания и принято действующее в настоящее время решение. Менять это недопустимо со стороны ФАС России, хотя постоянно, вместе с Минэкономразвития России и самостоятельно, они проталкивают такое понимание сегодняшних НПА, что должно быть предметом отдельного разбирательства строительным сообществом. Мы предлагаем решить эти проблемы путем внедрения специальных конвертов с высокой степенью защиты (например, произведенных Гознаком), обязательных для применения всеми участниками закупок, которые нельзя вскрыть дважды [2].
В заключение считаем, что строительное сообщество должно срочно активизировать свою работу по переводу всех без исключения закупок в строительстве на конкурсы с ограниченным участием (с предквалификацией). Этого ожидает строительная индустрия, которой необходимо быстро развиваться, нарабатывать опыт, привлекать высококвалифицированных специалистов и рабочих и, наконец, избавиться от недобросовестной конкуренции «компаний-призраков».
Литература
1. Морозюк Ю. В., Морозюк С. Н. Человеческий фактор в управлении социально-экономическими системами. М. : Финакадемия, 2010. 186 с.
2. Морозюк Ю. В., Морозюк С. Н. Человеческий фактор. Психологические аспекты управления (в контексте обеспечения экономической безопасности). М. : Финансовый университет, 2011. 132 с.
References
1. Morozyuk Yu. V., Morozyuk S. N. Personal factor in management of social and economic systems [Chelovecheskii faktor v upravlenii sotsial'no-ekonomicheskimi sistemami]. M. : Finacademy [Finakademiya], 2010. 186 p.
2. Morozyuk Yu.V., Morozyuk S. N. Personal factor. Psychological aspects of management (in the context of providing economic security) [Chelovecheskii faktor. Psikhologicheskie aspekty up-ravleniya (v kontekste obespecheniya ekonomicheskoi bezopasnosti)]. M. : Financial University [Finansovyi universitet], 2011. 132 p.
