CC BY
750
Н. Н. Громова
Анализ методик оценки эффективности целевых программ субъектов Российской Федерации
В статье проводится анализ существующих методик оценки эффективности реализации целевых программ, выявляются их преимущества и недостатки, предлагаются основные характеристики, которыми должны обладать разрабатываемые методики оценки.
In the article the existing evaluation techniques of target programs realization efficiency is analyzed; their advantages and disadvantages are identified; the key characteristics of the estimation methods developed are given.
Ключевые слова: целевые программы, методы оценки, государственные финансы, экономика.
Key words: target programs, evaluation methods, public finances, economy.
Целевые программы, направленные на решение проблем конкретных регионов, призваны способствовать достижению стратегических целей региональной политики. При этом особая роль целевых программ определяется тем, что в отличие от других финансовых инструментов, используемых для этих целей, программы в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, сколько первоочередных задач реформирования экономики. В связи с этим особую актуальность приобретает совершенствование структуры целевых программ, разработка новых методов оценки их эффективности.
Оценка эффективности - важный элемент разработки целевых программ, позволяющий определить наиболее полный и устойчивый конечный результат от их внедрения. Анализ целевых программ субъектов Российской Федерации позволяет оценить эффективность расходования выделенных бюджетных средств, динамику изменения показателей, характеризующих качество и безопасность жизни населения, степень и сроки внедрения мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных государственных целей и задач. Результаты анализа позволяют определить приоритетные
© Громова Н. Н., 2012
направления расходования средств, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности от внедрения целевых программ, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материальнотехнические, кадровые) для повышения эффективности проводимых мероприятий.
В рамках оценки целевых программ в субъектах Российской Федерации разработаны специальные методики, призванные помочь оценить необходимость реализации программы с позиции получаемых результатов, соответствие программ приоритетам социально-экономического развития региона и государства в целом.
В анализируемых методиках целевые программы оцениваются по следующим критериям:
• соответствие программы приоритетам социальноэкономического развития региона;
• соответствие программ интересам населения;
• уровень проработки целевых показателей (индикаторов) и результативности целевых программ;
• степень финансовой обеспеченности бюджета программы;
• ход выполнения мероприятий реализуемых программ, эффективность мер, принимаемых государственными заказчиками программ по привлечению внебюджетных источников и местных бюджетов для финансирования программ;
• динамика показателей экономической и социальной эффективности реализации целевой программы.
В регионах, где применяются комплексные методики оценки бюджетных целевых программ, чаще используются варианты, основанные на расчете интегральных показателей. Так, в Иркутской и Пензенской областях разработаны методики, которые устанавливают единые правила проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ [1, 2]. Для оценки эффективности применяется система из трех комплексных критериев К г, рассчитанных на основе частных критериев к.. Комплексные критерии используются для оценки программ по следующим направлениям:
• качество администрирования реализации программ;
• достижение запланированных результатов, указанных в паспорте программы;
• качество управления расходами.
Степень соответствия программ каждому частному критерию оценивается по балльной шкале. На основе оценок по частным критериям рассчитываются комплексные критерии. Значение интегрального (итогового) показателя оценки эффективности ^)
рассчитывается на основе комплексных критериев с учетом их весовых коэффициентов по формуле:
R = К1* Ь + К2* 1-2 + К3* Ч ,
где R - значение интегрального показателя;
К1, К 2, К 3 - комплексные критерии оценки эффективности целевой программы;
i 1, i 2, i 3 - весовой коэффициент соответствующего комплексного критерия.
В соответствии со значением интегрального (итогового) показателя программе присваивается качественная характеристика: высокоэффективная; умеренно эффективная; удовлетворительно эффективная; неэффективная.
В случае низкой эффективности реализации программы на рассмотрение правительства области предоставляются проекты решений о сокращении бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном ее прекращении.
В Калужской области действует схожая методика: оценка эффективности реализации целевых программ также проводится на основании расчета интегрального показателя эффективности, однако для расчета используется четыре, а не три комплексных критерия [3]. Дополнительной оценке подвергается соответствие содержания программ унифицированным требованиям, предъявляемым к их разработке.
Величина интегрального (итогового) показателя оценки проекта программы складывается на основе совокупной оценки по комплексным критериям. Максимально возможная величина интегральной оценки составляет 10 баллов. Положительная оценка присваивается при количестве набранных баллов более 6,5. Отрицательная оценка присваивается при количестве набранных баллов менее 6,5. Отличием методики является то, что присвоение отрицательной качественной характеристики программе не отражается на дальнейшей корректировке ее финансирования.
В Астраханской области принята методика, определяющая порядок проведения оценки результативности целевых программ для определения их рейтинга с целью формирования перечня программ, предусматриваемых к финансированию из областного бюджета в очередном финансовом году, и принятия решений о необходимости внесения в них изменений или дополнений [4]. Методика предполагает использование пяти комплексных критериев, на основании которых рассчитывается интегральный показатель рейтинга целевых программ. Кроме четырех критериев, описанных в
методике Калужской области, анализируется приоритетность и значимость проблемы для развития экономики региона, социальной поддержки и защиты населения.
Для представления итоговых интегральных оценок используется качественная шкала: программе может быть присвоен один из трех рангов: эффективная; умеренно эффективная; неэффективная;
Программы, признанные неэффективными, не включаются в перечень финансируемых и по ним рассматриваются предложения
о досрочном прекращении реализации либо их доработке. Кроме того, программа может быть признана неэффективной в случае присвоения нулевой оценки хотя бы по одному из следующих комплексных критериев: 1) приоритетность и значимость проблемы для развития экономики области; 2) постановка в программе задач, условием решения которых является применение программноцелевого метода.
Целевые программы Мурманской области оцениваются с помощью методики, содержащей 11 частных показателей [5]:
Р1 - соответствие полномочиям;
Р 2 - нормативная необходимость;
Р 3 - увеличение стоимости основных средств;
Р4 - реализация принципов привлечения внебюджетных источников;
Р 5 - реализация принципов софинансирования с федерального бюджета;
Р6 - реализация принципов софинансирования с бюджетами
муниципальных образования;
Р 7 - приоритетность реализации для региона;
Р 8 - состояние завершенности;
Р 9 - степень решения проблемы;
Р10 - наличие федеральной целевой программы - аналога;
Р11 - соответствие мероприятиям федеральной целевой программы.
Степень соответствия целевых программ частным показателям оценивается по балльной шкале в диапазоне от 0,1 до 1 балла. Расчет значений частных показателей осуществляется по формуле:
Р , = Ъ * N ,
где Z г - весовой коэффициент;
N - балльная оценка показателя Р г.
На основе оценок по 11 частным показателям рассчитывается коэффициент приоритетности (Кпр) каждой целевой программы:
К= р + р+ р + + р
14 пр 1 1 1 2 1 3 1 4 .
Несмотря на сложность расчета, полученный коэффициент приоритетности не оказывает влияния на присвоение качественной характеристики программе и не отражается на корректировке бюджетного финансирования на очередной финансовый год.
В республике Татарстан действует методика оценки долгосрочных и ведомственных целевых программ, определяющая эффективность реализации целевых программ на основе соответствия ряду индикаторов [6]. В методике нет фиксированного количества индикаторов, по которым необходимо проводить оценку эффективности, предполагается, что для каждой программы необходимо разработать критерии эффективности и каждому индикатору присвоить удельный вес в зависимости от степени влияния на повышение качества жизни населения Республики Татарстан; степени отражения индикатором выполнения программы в целом.
Присвоенный индикатору удельный вес сохраняется на весь период реализации целевых программ и на последующие два года, в течение которых будет проводиться оценка эффективности целевых программ.
Для оценки индикатора рассматриваются его плановые значения на период реализации целевой программы:
1. При увеличении или сохранении постоянного значения планового индикатора в последующие годы
I = ^ х 100%,
1 Ь
где 1Р - плановое значение і-го индикатора;
- фактическое значение і-го индикатора;
- выполнение і-го индикатора, %.
2. При снижении значения планового индикатора в последующие годы
=т~х100%.
і
Итоговое значение ^ определяется в соответствии с плановыми значениями индикатора за период реализации целевой программы.
Оценка интегрального значения индикаторов проводится по формуле
О* = ХГ=1№ - лг*),
где 01 - интегральное значение индикаторов;
- выполнение ьго индикатора, %;
п - количество индикаторов;
K^ - относительный весовой коэффициент 1-го индикатора, О < ^<1.
Основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации целевых программ является удовлетворение их следующим критериям:
1. Фактические значения индикаторов оценки эффективности реализации целевых программ не достигают плановых значений.
2. Целевая программа находится ниже уровня окупаемости (данный критерий используется только для инвестиционных программ).
3. В течение двух и более лет отсутствует динамика повышения уровня окупаемости (данный критерий используется только для инвестиционных программ).
Критерий 1 определяется по результатам оценки эффективности реализации целевых программ на основе выполнения индикаторов, критерии 2 и 3 определяются по результатам оценки бюджетной эффективности инвестиционных программ.
Кроме того, следует отметить, что в таких субъектах Российской Федерации как, Самарская и Челябинская области нет единой универсальной методики оценки целевых программ - для каждой программы разрабатывается отдельная методика.
В Самарской области для оценки эффективности реализации целевых программ рекомендуется использовать от 2 до 7 индикаторов, при описании методик оценки эффективности программы рекомендуется отразить: наименование показателей оценки
эффективности; единицу измерения показателей; алгоритм расчета показателей эффективности; периодичность расчета показателей.
В Ленинградской области используется методика, устанавливающая единые для всех отраслей правила формирования критериев оценки эффективности целевых программ [7]. Для оценки используются следующие показатели:
• эффективность программы (абсолютная и сравнительная; расчетная и фактическая; прямая и сопряженная; экономическая, бюджетная и социальная);
• прирост коэффициента эффективности.
Эффективность региональной целевой программы отражает ее соответствие целям и интересам социально-экономического развития Ленинградской области. Под эффективностью понимается соотношение результатов программы и затраченных на их достижение трудовых и материальных ресурсов:
где Э - эффективность программы;
Р - результаты, выраженные в денежных показателях (при оценке сравнительной эффективности допустимо использование натуральных показателей);
З - затраты на реализацию программы с учетом всех источников финансирования.
Приоритетным (критериальным) обобщающим показателем экономической эффективности служит прирост коэффициента эффективности (общей рентабельности), рассчитанный по формуле
где ЛЭ - прирост коэффициента эффективности;
Э2, Э2 - коэффициенты эффективности в отчетном (анализируемом) (Э2) и базисном (Э2) (сравнительном) периодах.
В качестве показателей эффективности применяются только такие показатели, которые имеют количественное выражение: прирост объемов налоговых платежей в бюджетную систему; показатели занятости, планируемая прибыль; соотнесение базовых и планируемых затрат и др.
Для мероприятий, которые надо оценить качественно, используют следующие методы:
• «предпочтения», основывающийся на экспертной оценке готовности платить за наличие какого-либо положительного эффекта (полезных характеристик) или устранения отрицательного эффекта;
• определения затрат на замену, когда элемент, вызывающий негативные последствия, заменяется новым решением, устраняющим эти последствия;
• теневых цен, когда конкретный эффект проявляется в росте рыночных цен на услугу с учетом теневого эффекта;
• описательные методы.
В основе применения указанных методов применяется достаточно условная схема «затраты-результаты» с включением по возможности всех экономических оценок эффектов, поддающихся количественной оценке и рассчитанных по соответствующим формулам или оцениваемых по качественным признакам.
Таким образом, рассмотрев применяемые в различных регионах методики оценки целевых программ, результаты анализа можно представить в виде табл.
Таблица
Сравнительная характеристика методик оценки эффективности реализации целевых программ
Сравниваемые характеристики Метод интегральной оценки Метод анализа затрат и результативности Отсутствие единой методики
Основные черты Применяется система из нескольких комплексных критериев К1, рассчитанных на основе частных критериев Ку. На основе полученных значений рассчитывается интегральный показатель, в который входят рассчитанные комплексные критерии с соответствующими весами. В соответствии со значением интегрального показателя определяется качественная характеристика оценки эффективности программы Эффективности целевой программы рассчитывается как соотношение ее результатов и затраченных на их достижение трудовых и материальных ресурсов Для каждой целевой программы разрабатывается индивидуальная методика оценки эффективности реализации
Преимущества методики Использование системы критериев дает возможность проведения полной и всесторонней оценки программы. Возможность ранжирования программ в зависимости от присвоенной качественной оценки Возможность предварительной оценки, последующего мониторинга и окончательного контроля за достижением показателей социальной, экономической и бюджетной эффективности Возможность проведения оценки программы на основе частных критериев с учетом специфики программы
Продолжение табл.
Недостатки методики Не аргументировано присвоение удельных весов критериям оценки. Присвоение качественной характеристики программы не всегда отражается на дальнейшей корректировке финансирования. В ряде методик качество проектировки программы оценивается в большей степени, чем результат ее проведения. Не учитывается специфика программы, анализ производится на основе общих критериев Сложность расчета качественного эффекта от внедрения программы Несопоставимость оценок различных программ. Отсутствие возможности ранжирования
Примеры регионов Астраханская, Иркутская, Калужская, Мурманская, Пензенская области; Республика Татарстан Ленинградская область Воронежская, Самарская, Челябинская области
В результате анализа были выявлены следующие недостатки методов оценки целевых программ, применяемых в субъектах РФ:
• направленность на оценку качества проектирования программы, а не на оценку эффективности бюджетных расходов (отсутствие оценки бюджетной эффективности);
• сложность интерпретации показателей;
• отсутствие информации о критериях оценки до момента ее проведения и т.д.
Кроме того, поскольку критерии оценки разрабатываются каждым субъектом самостоятельно, проведение сравнительного анализа эффективности реализации программ, проводимых в разных регионах, бывает затруднительно.
В связи с этим, можно выделить основные характеристики, которыми должны обладать методики оценки целевых программ:
• показатели оценки эффективности должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам;
• они должны быть едины, четко сформулированы и однозначны;
• показатели должны меняться каждый отчетный период реализации целевой программы в зависимости от влияния внешних и внутренних факторов;
• необходимо соблюдение разумного соотношения между затратами на сбор данных и полезностью этих данных;
• показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени;
• управляющие органы должны иметь возможность контролировать затраты и непосредственные результаты.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что с учетом новых стратегических ориентиров развития субъектов РФ назрела необходимость конкретизации задач и методов оценки эффективности целевых программ. Изучение мировой практики позволяет говорить о возможности использования в процессе оценки целевых программ таких инструментов, как балльный скоринг, логические модели, сетевое планирование. В настоящее время актуализируются проблемы оценки риска программ. В связи с этим инструменты оценки эффективности должны быть адекватны оцениваемой программе и целям оценки.
Список литературы
1. Постановление правительства Иркутской области от 15.04.2009 №116-пп «Об утверждении порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Иркутской области и их формирования и реализации и порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Иркутской области».
2. Постановление правительства Пензенской области от 09.032011 №137-пп «О долгосрочных целевых программах Пензенской области».
3. Постановление правительства Калужской области от 30.11.2007 № 315 «Об утверждении порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств областного бюджета, их формирования и реализации и порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств областного бюджета».
4. Постановление правительства Астраханской области от 07.09.2010 №397-П «О порядке разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности долгосрочных целевых программ на территории Астраханской области»
5. Приказ Министерства экономического развития Мурманской области от 15.06.2010 №ОД-96 «Об утверждении методики оценки приоритетности долгосрочных и ведомственных целевых программ Мурманской области».
6. Постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 25.06.2008 года №442 «Об утверждении порядка оценки эффективности долгосрочных и ведомственных целевых программ».
7. Постановление правительства Ленинградской области от 03.03.2006 № 54 «Об утверждении методических рекомендаций по оценке эффективности региональных целевых программ в Ленинградской области».
