CC BY
234
ISSN 0321-3005 ИЗВЕСТИЯ ВУЗОВ. СЕВЕРО-КАВКАЗСКИЙ РЕГИОН._ЕСТЕСТВЕННЫЕ НАУКИ. 2017. № 4-1
ISSN 0321-3005 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION. NATURAL SCIENCE. 201?. No. 4-1
УДК 502.35 DOI 10.23683/0321-3005-2017-4-1-139-145
АНАЛИЗ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В РЕГИОНЕ
© 2017 г А.Д. Хованский1, О.А. Хорошев1, В.В. Латун1
1Южный федеральный университет, Ростов-на-Дону, Россия
ANALYSIS AND IMPROVEMENT OF THE SYSTEM OF ENVIRONMENTAL MANAGEMENT IN THE REGION
A.D. Khovanskiy1, O.A. Khoroshev1, V.V. Latun1
1Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russia
Хованский Александр Дмитриевич - доктор географических Alexandr D. Khovanskiy - Doctor of Geography, Professor,
наук, профессор, кафедра социально-экономической геогра- Department of Socio-Economic Geography and Nature Man-
фии и природопользования, Институт наук о Земле, Юж- agement, Institute of Earth Sciences, Southern Federal Uni-
ный федеральный университет, ул. Зорге, 40, г. Ростов-на- versity, Zorge St., 40, Rostov-on-Don, 344090, Russia, e-mail:
Дону, 344090, Россия, e-mail: khovansk@yandex.ru khovansk@yandex.ru
Хорошев Олег Анатольевич - кандидат географических Oleg A. Khoroshev - Candidate of Geographу, Associate Pro-
наук, доцент, кафедра социально-экономической геогра- fessor, Department of Socio-Economic Geography and Na-
фии и природопользования, Институт наук о Земле, ture Management, Institute of Earth Sciences, Southern Fed-
Южный федеральный университет, ул. Зорге, 40, г. Ро- eral University, Zorge St., 40, Rostov-on-Don, 344090, Rus-
стов-на-Дону, 344090, Россия, e-mail: ourregion@mail.ru sia, e-mail: ourregion@mail.ru
Латун Владимир Владимирович - кандидат географических Vladimir V. Latun - Candidate of Geographу, Associate Pro-
наук, доцент, заведующий кафедрой социально-экономиче- fessor, Head of the Department of Socio-Economic Geogra-
ской географии и природопользования, Институт наук о phy and Nature Management, Institute of Earth Sciences,
Земле, Южный федеральный университет, ул. Зорге, 40, Southern Federal University, Zorge St., 40, Rostov-on-Don,
г. Ростов-на-Дону, 344090, Россия, e-mail: vlatun@yandex.ru 344090, Russia, e-mail: vlatun@yandex.ru
Выполнен анализ существующей системы управления природопользованием в регионе, определены наличие и содержание основных элементов управления, их положительные и слабые стороны, выявлены основные проблемы управления. Для совершенствования природоохранной деятельности и обеспечения экологической безопасности в регионе предлагается создание региональной системы экологического менеджмента (СЭМ), соответствующей современным требованиям и международным стандартам. Разработана модель и определены основные задачи региональной СЭМ, сформулировано выполнение основных элементов управления в региональной системе экологического менеджмента.
Ключевые слова: экологический менеджмент, региональная система управления природопользованием, международные стандарты ISO 14000, экологическая безопасность, совершенствование региональной системы экологического менеджмента, Ростовская область.
In the article the analysis of existing system of environmental management in the region, identified the availability and content of the basic controls, their strong and weak points, the basic problems of management. To improve conservation and environmental security in the region proposes the creation of a regional environmental management system (EMS), corresponding to modern requirements and international standards. The developed model and identified the main tasks of the regional EMS, formulated the implementation of basic controls in regional environmental management system.
Keywords: environmental management, regional environmental management system, international standards ISO 14000, environmental safety, improvement of the regional environmental management system, Rostov Region.
Значительная часть регионов России относится к лищно-коммунального комплексов. Следствием вы-
развитым в хозяйственном отношении территориям соких темпов развития промышленности и сель-
с крупными предприятиями добывающей, энергети- ского хозяйства в регионах является неизбежное
ческой, химической промышленности, машиностро- усиление антропогенного воздействия на окружаю-
ительного, агропромышленного, строительного, жи- щую среду.
ISSN 0321-3005 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION.
NATURAL SCIENCE.
2017. No. 4-1
Для многих субъектов Российской Федерации (РФ) характерны высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха в городских поселениях, проблемы утилизации отходов производства и потребления, загрязнение водных объектов недостаточно очищенными сточными водами, деградация почвенного покрова, неудовлетворительное состояние растительного покрова, снижение биоразнообразия и др.
Для решения вышеперечисленных проблем одной из важнейших задач, определенной «Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» [1], является формирование эффективной региональной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей применение современных методов управления и взаимодействие органов государственной власти.
Правительство РФ
Министерство природных ресурсов и экологии РФ
Территориальные подразделения МПР РФ
Координационный совет по охране окружающей среды
Таким образом, целью настоящей работы являются анализ существующей системы управления природоохранной деятельности в регионе и разработка региональной системы управления природопользованием, соответствующей международным стандартам и обеспечивающей экологическую безопасность субъекта РФ.
В настоящее время в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов на территории субъектов РФ действует четырехуровневая система управления природоохранной деятельностью. Федеральный уровень - Министерство природных ресурсов и экологии РФ и его территориальные подразделения, региональный уровень - министерство природных ресурсов и экологии региона, муниципальный уровень - экологическая служба или эколог муниципального образования, локальный уровень - экологическая служба предприятия или организации (рис. 1).
Администрация региона
X
Минприроды региона
Межрайонные
отделы Минприроды региона
Муниципальные образования
Предприятия-природопользователи.
подлежащие федеральному государственному экологическому надзору
Предприятия-природопользователи,
подлежащие региональному государственному экологическому надзору
Рис. 1. Схема управления природоохранной деятельностью в регионах Российской Федерации / Fig. 1. The scheme of environmental management in the regions of the Russian Federation
Полномочия указанных природоохранных органов в регионах отражены в Законе РФ «Об охране окружающей среды» и других нормативных актах.
Современные системы управления основаны на методологии, известной как Plan - Do - Check - Act (PDCA) - «Планируй - выполняй - проверяй - улучшай». Кратко методология PDCA может быть описана следующим образом.
Планируй - установи цели и мероприятия для реализации политики в определенной сфере деятельности.
Выполняй - выполни запланированные мероприятия.
Проверяй - осуществляй мониторинг и измерения полученных результатов по отношению к политике, целям, законодательным и другим требованиям в определенной сфере деятельности и сообщай результаты.
Улучшай - предпринимай меры по постоянному улучшению действенности в определенной сфере.
Для управления экологическими аспектами хозяйственной деятельности Международной организацией по стандартизации разработана серия международных стандартов в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов ISO 14000. Основные требования к созданию систем
ISSN 0321-3005 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION.
управления природоохранной деятельностью представлены в стандарте ISO 14001:2015 (ГОСТ Р ИСО 14001-2016) [2, 3]. Они заключаются в следующем:
1. Среда организации. Организация должна определить внешние и внутренние факторы, влияющие на природоохранную деятельность и экологическую ситуацию в организации; заинтересованные стороны, их потребности и ожидания, имеющие отношение к природоохранной деятельности организации.
2. Лидерство. Высшее руководство организации должно принимать участие в системе экологического менеджмента и отвечать за ее результативность посредством обеспечения разработки экологической политики и экологических целей; интеграции системы экологического менеджмента в общую систему управления организации; обеспечения необходимых для системы экологического менеджмента ресурсов; распределения полномочий и ответственности в системе экологического менеджмента.
3. Планирование. Организация должна установить экологические цели и разработать план действий по их достижению и реализации экологической политики. При планировании необходимо учесть значимые экологические аспекты, принятые обязательства, а также риски и возможности, связанные с управлением природоохранной деятельностью и достижением целей.
4. Средства обеспечения. Организация должна выделить необходимые ресурсы для разработки, внедрения, поддержания и постоянного улучшения системы экологического менеджмента, а также обеспечить компетентность и осведомленность персонала, внутренний и внешний обмен информацией, создание и управление документированной информации.
5. Деятельность. Организация должна выполнить запланированные мероприятия, осуществлять экологическое управление производственными процессами, быть готовой к реагированию на потенциальные аварийные и другие нештатные ситуации.
6. Оценка результатов деятельности. Организация должна осуществлять мониторинг и оценивать экологические результаты своей деятельности; производить оценку выполнения принятых ею обязательств; проводить внутренние аудиты системы экологического менеджмента для определения ее соответствия требованиям стандарта ISO 14001.
7. Улучшение. Анализ и постоянное улучшение собственной системы экологического менеджмента и природоохранной деятельности в целом для повышения своей общей экологической результативности.
В процессе анализа функционирования региональной системы управления природоохранной деятельностью на примере одного из регионов Российской Федерации - Ростовской области - и оценивались наличие и содержание основных элементов
NATURAL SCIENCE. 2017. No. 4-1
управления, их соответствие требованиям международного стандарта ISO 14001:2016 (ГОСТ Р ИСО 14001:2016) с учетом особенностей и структуры существующей системы управления.
По результатам анализа были определены наличие и содержание основных элементов управления, их положительные и отрицательные стороны, выявлены основные проблемы управления и представлены предложения по совершенствованию системы управления природоохранной деятельностью в регионе.
В Ростовской области реализуются все основные элементы управления природоохранной деятельностью, однако содержание и способы управления не всегда соответствуют современным требованиям, предъявляемым к системам экологического менеджмента.
В регионе на основании данных экологического мониторинга и экологической отчетности производится оценка состояния окружающей среды. Однако по её результатам не составляется перечень значимых источников воздействия на окружающую среду (экологических аспектов), не выделяются и не систематизируются основные экологические проблемы территории.
В системе управления природоохранной деятельностью региона определены участники управления и заинтересованные стороны. Результаты анализа показывают, что не все предприятия и организации (рис. 1) принимают участие в процессе планирования природоохранной деятельности. В региональных документах по планированию природоохранной деятельности практически не отражены мероприятия по охране окружающей среды пред-приятий-природопользователей, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду.
Правительством и министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области разработаны План действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 г. и Стратегия сохранения окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области на период до 2020 г., которые отражают основные направления природоохранной деятельности в регионе. Однако основные направления природоохранной деятельности не в полной мере согласуются с экологическими проблемами региона и требуют корректировки с учетом характера и масштаба воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду.
В регионе разработаны и действуют государственная программа Ростовской области и муниципальные программы «Охрана окружающей среды и рациональное природопользование» на период 2014-2020 гг. В связи с тем, что не произведена
ISSN 0321-3005 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION.
идентификация значимых источников воздействия на окружающую среду и экологических проблем региона, в программах не отражены мероприятия по снижению воздействия на окружающую среду предприятиями, осуществляющими наиболее значительные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов. Кроме того, недостаточно согласованы между собой план действий, стратегия и экологическая программа региона.
К недостаткам реализации природоохранной деятельности следует отнести невыполнение ряда запланированных мероприятия по охране окружающей среды, снижению воздействия на окружающую среду, соблюдению требований природоохранного законодательства, а также отсутствие данных по выполнению природоохранных мероприятий предприятиями, оказывающими значительное воздействие на окружающую среду.
При осуществлении государственного экологического надзора выявляются и устраняются нарушения природоохранного законодательства. В Ростовской области проводится мониторинг состояния окружающей среды, который представляет собой комплексную систему наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, водных объектов, земель, недр. Однако по результатам не проводится комплексная экологическая оценка региона, не выявляются значимые источники воздействия на окружающую среду и экологические проблемы региона. Кроме того, не проводится аудит региональной системы управления природоохранной деятельностью.
В качестве анализа и улучшения природоохранной деятельности проводится оценка эффективности реализации экологической программы Ростовской области по следующим показателям: степень достижения целей программы, степень реализации основных мероприятий программы, степень соответствия расходов запланированному уровню затрат.
Указанные показатели не в полной мере соответствуют системе показателей, рекомендуемых ГОСТ Р ИСО 14031-2001 [4]. В анализе практически отсутствуют показатели снижения антропогенного воздействия на окружающую среду и улучшения состояния окружающей среды в результате реализации природоохранных мероприятий.
Рассмотренные элементы управления природоохранной деятельностью в регионе не представляют собой единую систему управления, направленную на снижение воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, улучшение состояния окружающей среды и повышение результативности системы экологического управления.
NATURAL SCIENCE. 2017. No. 4-1
Для совершенствования природоохранной деятельности в регионе предлагается создание региональной системы экологического менеджмента (СЭМ), соответствующей современным требованиям и международным стандартам. Модель такой системы представлена на рис. 2.
Главной целью региональной СЭМ являются повышение результативности природоохранной деятельности и обеспечение экологической безопасности региона.
К основным задачам региональной СЭМ относятся:
1. Экологический анализ хозяйственной деятельности, включающий экологический анализ внешней и внутренней среды региона и комплексную оценку состояния окружающей среды.
2. Распределение полномочий и ответственности между институциональными структурами, участвующими в региональной СЭМ.
3. Разработка экологической политики, стратегическое и оперативное планирование природоохранной деятельности.
4. Реализация мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, рациональному использованию природных ресурсов, охране природных экосистем, выполнению принятых обязательств.
5. Экологизация производства, энерго- и ресурсосбережение, экологическое управление технологическими процессами.
6. Региональный экологический контроль и мониторинг, аудит СЭМ.
7. Обеспечение экологической безопасности региона.
8. Оценка результативности природоохранной деятельности.
9. Совершенствование природоохранной деятельности и СЭМ.
На основании имеющегося опыта разработки и внедрения СЭМ [5, 6] выполнение основных элементов управления в региональной СЭМ в соответствии с требованиями международного стандарта ISO 14001:2016 можно сформулировать следующим образом:
1. Используя данные региональной экологической отчетности и мониторинга окружающей среды, производится экологическая оценка хозяйственной деятельности в регионе. В процессе оценки определяются воздействие на окружающую среду выбросов в атмосферу, сбросов в водные объекты, отходов производства и потребления, использование водных и энергетических ресурсов, нарушение почвенного и растительного покрова, общая антропогенная нагрузка. Производится как комплексная оценка со-
ISSN 0321-3005 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION.
NATURAL SCIENCE.
2017. No. 4-1
стояния окружающей среды в целом, так и отдельных ее компонентов. Анализируются внешние и внутренние факторы, влияющие на природоохранную деятельность и экологическую ситуацию в регионе. По результатам оценки устанавливаются значимые факторы воздействия на окружающую среду, выявляются территории с наибольшей антропогенной нагрузкой и степенью опасности экологической ситуации, составляется ранжированный перечень значимых экологических проблем региона.
2. На основании экологической оценки хозяйственной деятельности, значимых экологических проблем, требований природоохранного законодательства и международных стандартов, основных положений государственной экологической политики разрабатывается региональная экологическая политика, которая определяет основные принципы, направления и инструменты деятельности региона в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов с учетом его природных, социально-экономических и экологических особенностей.
3. Для снижения значимых факторов воздействия на окружающую среду, решения экологических
проблем и реализации экологической политики устанавливаются экологические цели. Для достижения экологических целей производятся разработка и обоснование природоохранных мероприятий как на предприятиях, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду в муниципальных образованиях, так и в регионе в целом, из которых составляются среднесрочная экологическая программа региона (на период 3-5 лет) и ежегодный план природоохранных мероприятий. Для достижения долгосрочных экологических целей на основании стратегии социально-экономического развития региона, программ энергосбережения, федеральных, отраслевых и экологических программ формируется экологическая стратегия региона.
4. Снижение воздействия на окружающую среду, достижение экологических целей производятся в процессе реализации запланированных природоохранных мероприятий, строительства и реконструкции природоохранных объектов, текущей деятельности в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов по выполнению требований природоохранного законодательства и международных стандартов.
Оценка
результатов
деятельности
■ Мониторинг и измерения
■ Оценка соответствия
■ Внутренний аудит СЭМ
■ Оценка экологической результативности
■ Анализ
со стороны руководства
Улучшение
■ Несоответствия и корректирующие действия
■ Постоянное улучшение, реализация мероприятий по улучшению СЭМ и природоохранной деятельности
I
Улучшение
Проверки
Планирование
Действия
Деятельность
■ Реализация запланированных мероприятий
■ Экологическое управление технологическими процессами
■ Готовность к аварийным ситуациям и ответные действия
Средства обеспечения
■ Выделение ресурсов
■ Обеспечение компетентности и осведомленности
■ Внешнее и внутреннее информационное взаимодействие
■ Документация СЭМ и управление доку ментацией
Среда организации
■ Экологический анализ хозяйственной деятельности
■ Идентификация и вовлеченность заинтересованных сторон
Лидерство
■ Экологическая политика и стратегия
■ Распределение полномочий
и ответственности
Планирование
■ Определение экологических аспектов
■ Принятые обязательства
■ Оценка рисков и возможностей
■ Установление экологических целей
■ Формирование экологических программ и планов
Рис. 2. Модель региональной СЭМ на основе стандарта ISO 14001:2016 / Fig. 2. The model of regional environmental management system based on ISO 14001:2016
ISSN 0321-3005 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION.
5. Экологизация производства предполагает энерго- и ресурсосбережение, уменьшение энерго- и природоемкости производственных процессов за счет совершенствования существующих и внедрения новых технологий, модернизации и замены оборудования, снижение воздействия на окружающую среду в процессе оптимизации технологических режимов и экологического управления технологическими процессами на действующем оборудовании, учет экологических проблем в общей системе управления производством.
6. Для определения соответствия хозяйственной деятельности существующим природоохранным требованиям выполняется государственный и производственный экологический контроль. Соответствие качества окружающей среды установленным нормативам определяется по данным экологического мониторинга. Проверка соответствия систем экологического менеджмента требованиям международных стандартов производится в процессе экологического аудита. По результатам экологического контроля и аудита выявляются несоответствия и разрабатываются мероприятия по их устранению.
7. Обеспечение экологической безопасности региона, повышение защищенности человека, общества и окружающей среды от источников экологической опасности достигается в процессе реализации системы мероприятий по обеспечению промышленной и экологической безопасности опасных производственных объектов; по охране окружающей среды в процессе повседневной хозяйственной деятельности; по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
8. На основании данных экологического контроля, мониторинга и аудита, с помощью разработанной системы критериев и показателей, производятся анализ и оценка результативности природоохранной деятельности в регионе. По результатам анализа выполняются оценка достижения поставленных целей, выявление возможностей для улучшения, разработка новых целевых показателей.
Условиями эффективной разработки и функционирования региональной СЭМ являются:
- постановление правительства (администрации) региона о принятии концепции региональной системы экологического менеджмента и утверждение плана действий по ее разработке и внедрению;
- наличие или создание эффективных структур, выделение необходимых ресурсов для реализации принятых решений;
NATURAL SCIENCE. 201?. No. 4-1
- четкое распределение полномочий и ответственности между институциональными структурами;
- разработка нормативно-методического обеспечения региональной СЭМ, определяющего порядок выполнения основных элементов управления;
- информационно-методическое обеспечение СЭМ.
Разработку и внедрение СЭМ условно можно разделить на 5 этапов:
1. Выполнение экологической оценки хозяйственной деятельности, определение экологических проблем региона, установление экологической политики и целей.
2. Разработка средств и методов управления, процессов и процедур в системе управления, определение порядка их выполнения.
3. Внедрение и функционирование региональной СЭМ, распределение ответственности и полномочий, обучение персонала, обеспечение понимание участниками основных элементов управления.
4. Проведение экологического контроля, мониторинга и аудита на соответствие установленным требованиям, экологической политике и целям, выявление несоответствий, разработка мероприятия для исправлений и улучшений.
5. Анализ со стороны руководства полученных результатов, выполнение предупреждающих и корректирующих действий, улучшение СЭМ и природоохранной деятельности, корректировка экологической политики и целей.
Функционирование региональной СЭМ обеспечивает повышение эффективности природоохранной деятельности, систематическое снижение отрицательного воздействия на окружающую среду, выполнение требований природоохранного законодательства, соответствие требованиям международных стандартов ISO 14000, обеспечение экологической безопасности региона.
Литература
1. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 10.06.20i7).
2. ISO 14001:2015. Environmental Management Systems Requirements with guidance for use.
3. ГОСТ Р ИСО 14001-2016. Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 05.06.201У).
ISSN 0321-3005 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION. NATURAL SCIENCE. 201?. No. 4-1
4. ГОСТ Р ИСО 14031-2001. Управление окружающей средой. Оценивание экологической эффективности. Общие требования. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 05.06.201У).
5.Зиновьев В.В., Будзуляк Б.В., Сайфуллин И.Ш., Хованский А.Д., Аксютин О.Е. Разработка системы экологического управления на предприятиях газовой отрасли // Газовая промышленность. 2006. № У. С. 66-68.
6. Завгороднев А.В., Хованский А.Д., Маслова Е.В., Коняев С.В. Организация природоохранной деятельности на газотранспортных предприятиях : учеб.-метод. пособие. Ставрополь : Дизайн-студия, 2014. 348 с.
References
1. Osnovy gosudarstvennoi politiki v oblasti ekologi-cheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2030 goda [Principles of state policy in the field of environmental development of the Russian Federation for the period till 2030]. Available at: http: //www.consultant.ru (accessed 10.06.2017).
2. ISO 14001:2015. Environmental Management Systems. Requirements with guidance for use.
Поступила в редакцию /Received_
3. GOSTRISO 14001-2016. Sistemy ekologicheskogo menedzhmenta. Trebovaniya i rukovodstvo po primeneniyu [GOST R ISO 14001-2016. Environmental management systems. Requirements with guidance for use]. Available at: http: //www.consultant.ru (accessed 05.06.2017).
4. GOST R ISO 14031-2001. Upravlenie okruzhay-ushchei sredoi. Otsenivanie ekologicheskoi effektivnosti. Obshchie trebovaniya [GOST R ISO 14031-2001. The management of the environment. Evaluating environmental efficiency. General requirements]. Available at: http: //www.consultant.ru (accessed 05.06.2017).
5. Zinov'ev V.V., Budzulyak B.V., Saifullin I.Sh., Khovanskii A.D., Aksyutin O.E. Razrabotka sistemy ekologicheskogo upravleniya na predpriyatiyakh gazovoi otrasli [Development of system of ecological management at the enterprises of the gas industry]. Gazovaya promyshlennost'. 2006, No. 7, pp. 66-68.
Zavgorodnev A.V., Khovanskii A.D., Maslova E.V., Konyaev S.V. Organizatsiya prirodookhrannoi deyatel'-nosti na gazotransportnykh predpriyatiyakh [Organization of environmental activities at gas transmission companies]. Textbook. Stavropol: Dizain-studiya, 2014, 348 p.
2 мая 2017 г. / Маy 2, 2017
