CC BY
318
УДК 336.14
анализ эффективности бюджетных расходов муниципальных учреждений
Е.Ф. ЦЕЛИЩЕВА,
старший преподаватель кафедры экономики и управления E-mail: [email protected] Уральский институт - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
В статье представлены результаты исследования эффективности расходования бюджетных средств и качества оказания услуг муниципальными учреждениями дополнительного образования детей в сфере культуры (на примере муниципальных бюджетных учреждений Чкаловского района г. Екатеринбурга). Исследование проводилось на основе авторской методики, учитывающей специфику сферы деятельности учреждений. В заключительной части статьи приводятся основные направления повышения эффективности расходования бюджетных средств и эффективности деятельности исследуемых учреждений.
Ключевые слова: эффективность, результативность, муниципальное учреждение, бюджетное финансирование, качество, муниципальная услуга
В последние годы в условиях проведения административной, бюджетной реформы, реформы местного самоуправления становятся актуальными вопросы оценки эффективности деятельности учреждений, предоставляющих услуги населению. Сеть учреждений дополнительного образования детей в сфере культуры сложилась в советский период в условиях плановой административно-командной системы. Переход к рыночным условиям хозяйствования вызывает необходимость пересмотра схем финансирования муниципальных учреждений. Замедление темпов экономического роста, с которым столкнулась отечественная экономика в последние годы, приводит к снижению поступлений доходов в бюджет и обусловливает необходимость ускорения
реформирования системы финансирования бюджетных учреждений, поиска способов выявления и сокращения неэффективных расходов при одновременной ориентации на сохранение достигнутых показателей качества оказания услуг и их улучшения. Определенные вызовы бросает изменение демографической ситуации в России в целом и в крупных городах в частности - всплеск рождаемости и в перспективе увеличение количества потребителей услуг дополнительного образования детей.
Понятие эффективности в общественном секторе экономики достаточно хорошо исследовано в работах ученых Ю.М. Воронина, Л.И. Якобсона, А.Н. Саунина, В.Н. Лексина, С.П. Сазонова, М.С. Ананских, М. Гарнье-Фокера, М. Блауга и др.
Под эффективностью в общественном секторе экономики, представленном государственными и муниципальными учреждениями, созданными для оказания общественных услуг гражданам, понимается соотношение достигнутых результатов с затраченными средствами. Эффективность может оцениваться с позиций разных групп: потребителей общественных услуг, налогоплательщиков, органов власти, в подведомственности которых находятся учреждения и др.
Ключевым при исследовании эффективности является понятие результативности. Под результативностью понимается степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов). Для анализа результативности важна предельно конкретная и количественная фиксация ожидаемого результата (например, в различных стратегиях,
программах, проектах, частных решениях органов исполнительной власти). На основе сопоставления цели (ожидаемого результата) с фактическим результатом появляется возможность сделать вывод о степени достижения поставленной цели.
В отличие от результативности эффективность определяется исходя из количественного соотношения целевым образом израсходованных ресурсов (финансовых, трудовых, информационных и др.) и полученных результатов. Как отмечает В.Н. Лексин, анализ эффективности предполагает применение сравнительного метода, при котором за основу для сравнения используют нормативные, усредненные, ранее бывшие или лучшие среди одноименных экономические параметры [2]. Так, например, по мнению А.М. Балтиной, эффективным будет являться такое использование бюджетных средств, при котором степень удовлетворения потребителей общественной услуги возрастет в большей степени, чем увеличатся бюджетные расходы [1].
При применении теоретических подходов к оценке эффективности расходования бюджетных средств возникает целый ряд проблем:
- разработка показателей и индикаторов достижения цели (результата);
- оценка удовлетворенности потребителей бюджетных услуг, сложность ее определения;
- определение точной взаимосвязи между объемом финансирования и достижением конечного результата и др.
На практике очень часто оценка эффективности бюджетных расходов подменяется оценкой динамики показателей социально-экономического развития территории, при этом не учитывается принцип «после, не значит поэтому». Таким образом, основной акцент смещается в пользу именно результативности, а понятие эффективности рассматривается как синоним результативности.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств закреплен в бюджетном законодательстве Российской Федерации. Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса РФ он означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
В последние годы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти разрабатываются программы повышения эффективности бюджетных расходов, проводятся мониторинги эффективности деятельности органов власти на основе сопоставления достигнутых результатов с затратами ресурсов на их достижение. В частности, достаточно широко применяется подход на основе расчета средних расходов и признания неэффективными расходов выше среднего (благодаря широкому применению методик, разработанных Министерством регионального развития РФ). Применяются также отраслевые методики, например, в сфере общего образования, высшего образования, здравоохранения. Тем не менее в отдельных сферах деятельности подходы к оценке эффективности бюджетных расходов и результативности деятельности проработаны недостаточно или отсутствуют вовсе. Применение общих подходов без учета специфики деятельности приводит к некорректным выводам.
Показатели результативности оказания муниципальных услуг дополнительного образования детей в сфере культуры, а также его качества и доступности не разработаны, отсутствуют методики проведения анализа. Без обоснованной системы показателей качества становится затруднительным разработка и внедрение в практику деятельности учреждений стандартов оказания данной муниципальной услуги. Методика анализа необходима по трем основным причинам. Во-первых, ее применение позволяет выявить проблемы в деятельности учреждений. Во-вторых, на основе выявленных проблем можно сформировать перечень мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов учреждений. В-третьих, она позволяет выявить внутренние ресурсы (финансовые, трудовые, материальные и пр.) для повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг.
В статье представлены результаты исследования эффективности бюджетных расходов и качества оказания услуг муниципальными учреждениями дополнительного образования детей в сфере культуры Чкаловского района г. Екатеринбурга. Краткая информация об учреждениях представлена в табл. 1.
Нормативно-правовую основу оценки эффективности составили нормативно-правовые акты, регламентирующие оказание образовательных услуг, правовое положение муниципальных учреждений, а также нормативно-правовые акты, определяющие порядок проведения оценки эффективности деятель-
Таблица 1
Краткая информация о муниципальных бюджетных образовательных учреждениях культуры дополнительного образования детей Чкаловского района г. Екатеринбурга
Учреждение Основные направления деятельности* Год создания Место расположения
Муниципальное бюджетное образовательное учреждение культуры дополнительного образования детей «Детская школа искусств № 7» (ДШИ № 7) Музыкальное искусство. Изобразительное искусство. Хореографическое искусство 1989 Закрытая территория военного городка
Муниципальное бюджетное образовательное учреждение культуры дополнительного образования детей «Детская школа искусств № 12» (ДШИ № 12) Музыкальное искусство. Эстрадно-джазовое искусство (эстрадный вокал). Общее эстетическое образование. Изобразительное искусство 1954 Микрорайон Химмаш
Муниципальное бюджетное образовательное учреждение культуры дополнительного образования детей «Детская музыкальная школа № 8» (ДМШ № 8) Музыкальное искусство 1968 Микрорайон Вторчермет
Муниципальное бюджетное образовательное учреждение культуры дополнительного образования детей «Детская художественная школа № 3» (ДХШ № 3) Изобразительное искусство 1980 Микрорайон Уктус
* Указаны только направления деятельности, осуществляемые на бюджетной основе.
ности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. При проведении исследования автор ориентировался на Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 14.10.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [5] и распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р (ред. от 13.07.2011) «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [3]. Несмотря на то, что на время проведения исследования уже действовала новая редакция документа, тем не менее старая версия содержала свыше 300 показателей и позволяла выбрать показатели, наиболее подходящие для анализа.
Полный перечень показателей, которые применялись для оценки, представлен в табл. 2. При этом само исследование проводилось по пяти основным направлениям.
В рамках первого направления анализа главной целью было определение результативности деятельности учреждений. При этом оценивалось достижение учреждениями показателей стратегических приоритетов развития муниципального образования «город Екатеринбург», определенных в постановлении администрации г. Екатеринбурга от 31.10.2011 № 4582 «Об утверждении долгосрочной
целевой программы «Талантливые дети - талантливый город» на 2012-2014 годы» [6].
По второму направлению проводился анализ сведений об объемах муниципальных заданий и размере субсидии на их финансирование. При этом особое внимание уделялось исследованию дифференциации объемов финансирования между учреждениями и дифференциации темпов роста объемов финансирования. Совместно с руководителями исследуемых учреждений была проведена работа по выявлению факторов дифференциации объемов и динамики расходов.
Третье направление предполагало оценку качества и доступности муниципальных услуг. Для оценки качества использовались результаты проведенного ранее социологического исследования потребителей (детей и их родителей). Оценка доступности муниципальных услуг включала как расчет количества потенциальных потребителей и удельного веса количества бюджетных мест в общем объеме потребителей, так и исследование номенклатуры оказываемых услуг в сопоставлении со структурой спроса.
По четвертому направлению анализа для определения затрат на оказание услуги использовались сведения о фонде оплаты труда преподавательского состава (без учета вспомогательного персонала), рассчитывалась их динамика. Для сравнения учреждений между собой в качестве основного ис-
Таблица 2
Основные направления и показатели оценки эффективности учреждений
№ направления Направление анализа Основные показатели
1 Участие учреждения в реализации стратегических проектов развития сферы культуры города Участие учреждений в реализации стратегических проектов г. Екатеринбурга
2 Анализ эффективности использования бюджетных средств (на основе анализа субсидий на выполнение муниципальных заданий) Выполнение муниципальных заданий. Просроченная кредиторская задолженность (в том числе по заработной плате). Эффективность деятельности руководителей муниципальных учреждений. Соблюдение внутренних стандартов и процедур составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета
3 Анализ качества и доступности муниципальных услуг, мониторинг потребности в услугах Качество и доступность предоставляемых учреждениями культуры муниципальных услуг. Расходы на оказание муниципальных услуг учреждениями культуры. Текущая потребность в муниципальных услугах учреждений культуры и перспективы ее изменения. Достижения в сфере качества услуг, получение наград и знаков качества
4 Анализ затрат на оказание муниципальных услуг (на основе анализа фонда оплаты труда преподавательского состава) Размер и динамика фонда оплаты труда. Среднемесячная заработная плата педагогов. Показатели квалификации преподавательского состава
5 Анализ затрат на содержание муниципального имущества и организацию предоставления услуги, оценка применения ресурсосберегающих подходов Расходы на содержание муниципального имущества, возможность снижения неэффективных расходов. Объем и динамика потребления энергоресурсов, возможность экономии энергоресурсов
пользовался показатель затрат на оказание услуги на одного учащегося.
Целью пятого направления исследования было выявление неэффективных расходов на содержание имущества, а также определение факторов, оказывающих влияние на размер указанного вида расходов.
Основные сложности в проведении исследования заключались в определении репрезентативной системы показателей (для муниципальных учреждений дополнительного образования детей в сфере культуры такая система показателей отсутствует), а также в расчете их плановых значений (индикаторов). Для решения этой проблемы был проведен анализ стратегического плана развития Екатеринбурга (далее - Стратегический план) [4], утвержденного решением Екатеринбургской областной думы от 10.06.2003 № 40/6 (в ред. от 26.10.2010), а также стратегических программ, целевых программ и ряда других документов.
В Стратегическом плане на период до 2020 г. в рамках стратегического направления «Сохранение и развитие человеческого потенциала» реализуются три стратегических программы, касающиеся
деятельности муниципальных учреждений дополнительного образования детей в сфере культуры:
1) образование - залог развития, залог успеха;
2) Екатеринбург - город комфортной социальной среды;
3) Екатеринбург - мегаполис культуры и искусства. К ожидаемым результатам реализации стратегического направления «Сохранение и развитие человеческого потенциала» и стратегических программ применительно к сфере дополнительного образования детей относятся:
- повышение степени удовлетворенности качеством дополнительного образования с 62 до 85%;
- увеличение доли детского населения, получающего образовательные услуги в условиях, соответствующих их образовательным потребностям;
- социализация и самореализация молодых горожан, возможность быть успешным, включенным в активную социально-экономическую, политическую и культурную жизнь города;
- получение профессионального образования в области культуры и искусства 20% выпускни-
ков муниципальных образовательных учреждений культуры дополнительного образования
детей.
Оценка результативности оказания услуг муниципальными учреждениями по обозначенным выше показателям ранее не проводилась.
В соответствии со стратегической программой «Образование - основа развития, залог успеха» доля детского населения, получающего образовательные услуги в условиях соответствующих их образовательным потребностям, должна увеличиваться ежегодно. Между тем образовательные потребности детей изучаются недостаточно активно, результаты исследования потребностей и степени их удовлетворения не являются основанием для пересмотра программ обучения. Согласно Стратегическому плану, охват детей услугами дополнительного образования в целом по всем направлениям (в рамках деятельности учреждений всех форм собственности) в 2013 г. должен был составить 13%.
По четырем анализируемым учреждениям выявлена противоречивая тенденция. С одной стороны, численность детей, проживающих в Чкаловском районе г. Екатеринбурга, ежегодно увеличивается, с другой стороны, количество бюджетных мест в учреждениях ограничено (муниципальными заданиями, площадью помещений, количеством преподавателей и др. факторами). Так, например, контингент получателей бюджетной услуги в 2011 г. по исследуемым учреждениям составил 838 чел., а в 2012 г. -821 чел. Можно надеяться, что охват детей услугами дополнительного образования будет достигнут за счет развития коммерческих и некоммерческих организаций немуниципальной формы собственности, однако оценка фактического охвата данными услугами детей Чкаловского района г. Екатеринбурга не проводится. Именно поэтому в настоящее время невозможно точно определить, нужно ли развивать различные виды муниципальных услуг и увеличивать объем муниципального задания или не следует этого делать, рассчитывая на рост роли частного сектора в предоставлении социальных услуг.
По показателю «социализация и самореализация молодых горожан, возможность быть успешным, включенным в культурную жизнь города» необходимо отметить его неточность. Как итог - невозможно измерить результативность деятельности учреждений. На практике применяется принцип -чем больше, тем лучше. Как показали результаты исследования, в 2011-2012 гг. учащиеся муници-
пальных бюджетных учреждений дополнительного образования детей в сфере культуры принимали активное участие в конкурсах, фестивалях, концертах и выставках, проходивших на различных уровнях (районный, городской, областной, всероссийский). Мероприятия проводились совместно с учреждениями культуры (библиотеки), медицинскими, образовательными учреждениями, реализовались совместные проекты. В дальнейшем планируется продолжить работу в данном направлении и привлекать учащихся к участию в конкурсах. Однако потребуется дополнительное финансирование (на оплату проезда, костюмов и пр. расходов), так как в настоящее время указанные расходы осуществляют родители детей. Увеличение анализируемого показателя возможно также за счет организации собственных конкурсов учреждениями, привлечения для участия в конкурсах детей из других районов города, других городов.
По показателю получения профессионального образования в области культуры и искусства (индикатор установлен на уровне 20% выпускников муниципальных образовательных учреждений культуры дополнительного образования) наблюдается достаточно высокая дифференциация - от 1,2% в ДШИ № 7 до 38% в ДХШ № 3. Это связано со спецификой оказываемых услуг. Наиболее высокий показатель характерен для художественного образования, что обусловлено наличием в г. Екатеринбурге высших учебных заведений архитектурно-художественной специализации. Высокий показатель также достигнут в ДМШ № 8 - 18% обучающихся, что также связано с возможностью продолжить образование. В целом же дополнительное образование детей в детских школах искусств не воспринимается потребителями услуг как основа для профессиональной деятельности в дальнейшем. В дальнейшем необходимо продолжить мониторинг выпускников, получающих профессиональное образование, но сложность этой работы связана с тем, что выпускники программ дополнительного образования поступают в средние специальные и высшие профессиональные учебные заведения не в год окончания обучения в учреждении, а в год окончания общеобразовательной школы.
Как отмечают руководители учреждений, развитие мотивации учащихся на продолжение получения образования в сфере культуры и искусства возможно за счет применения программ раннего профессионального обучения, а также за счет при-
влечения учащихся к организации и реализации собственных проектов в сфере культуры.
С 2007 г. на территории муниципального образования «город Екатеринбург» реализуется целевая программа «Талантливые дети - талантливый город». Главной целью реализации программы в 2012-2014 гг. является создание условий для сохранения существующих в муниципальной системе художественного образования детей традиций, а также активное внедрение педагогических и социокультурных инноваций, необходимых для обеспечения актуальных потребностей жителей г. Екатеринбурга в художественно-эстетическом образовании, воспитании, развитии детей и юношества. Цель программы звучит абстрактно, а для измерения результатов реализации программы установлены показатели эффективности, частично совпадающие с описанными показателями Стратегического плана и стратегических программ (табл. 3).
Первое, на что следует обратить внимание - понятие эффективности в программе заменено результативностью, т.е. оценкой достигнутого результата. Второе - это большая дифференциация фактически достигнутых показателей результативности среди анализируемых учреждений. На основании представленной информации (см. табл. 3) видно, что показатели результативности деятельности учреждений достаточно высоки, но в дальнейшем требуется интенсификация деятельности по показателям участия в конкурсах, завоевания призовых мест.
По результатам опроса руководителей учреждений был сделан вывод о том, что ранее долгосрочной целевой программе ими уделялось недостаточное внимание - учреждения не принимали участия в мероприятиях и не получали финансирование на
их реализацию. Так как в перспективе в качестве одного из важнейших направлений развития бюджетной сферы является переход на программное финансирование, то участие в долгосрочной целевой программе позволит привлечь дополнительные средства и повысить эффективность использования учреждениями бюджетных средств.
С 2011 г. финансирование муниципальных бюджетных образовательных учреждений культуры осуществляется на основе муниципальных заданий. Управлением культуры администрации г. Екатеринбурга (заказчик муниципальных услуг) в конце финансового года до руководителей учреждений доводятся утвержденные муниципальные задания на предстоящий финансовый год. Контроль за эффективностью использования бюджетных средств осуществляется управлением культуры администрации муниципального образования ежеквартально на основе отчетов о выполнении учреждениями муниципальных заданий. Управление культуры проводит оценку достигнутого результата в соответствии с планируемыми показателями муниципальных заданий. Целевой характер и эффективность использования бюджетных средств контролирует также департамент финансов муниципального образования «город Екатеринбург». Информация об объеме муниципальных заданий и размерах их финансирования представлена в табл. 4.
Определенную проблему при выполнении муниципальных заданий представляет несовпадение финансового и учебного года. При сокращении объемов муниципального задания в середине учебного года (в конце финансового года) возникает вопрос о сокращении количества детей, обучающихся на бюджетных местах.
Контрольный показатель План на Результативность учреждений, %
2012 г. ДМШ № 8 ДХШ № 3 ДШИ № 7 ДШИ № 12
Доля учащихся, участвующих в творческих 76 47 101 38 37
конкурсах, фестивалях, выставках
Доля учащихся - победителей и призеров 53 30 32 2 40
конкурсов, фестивалей, выставок
Доля учащихся, поступивших на обучение 7 257 543 17 243
в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования
в сфере культуры и искусства
Доля педагогов, прошедших курсы повышения 25 196 100 168 180
квалификации по информационно-коммуника-
ционным технологиям, %
Таблица 3
Показатели результативности исполнения долгосрочной целевой программы «Талантливые дети - талантливый город» в 2012 г., %
Таблица 4
Объем муниципальных заданий в 2011-2012 гг.
Образовательное учреждение Количество учащихся, чел. Объем финансирования
всего, тыс. руб. на одного учащегося, тыс. руб./чел.
2011 2012 Изменение, % 2011 2012 Изменение, % 2011 2012 Изменение, %
Детская художественная школа № 3 170 154 -9,4 3 122 3 668 17,5 18,37 23,82 29,7
Детская школа искусств № 7 157 160 1,9 3 486 4 316 23,8 22,20 26,98 21,5
Детская музыкальная школа № 8 164 162 -1,2 5 737 6 579 14,6 34,98 40,61 16,1
Детская школа искусств № 12 347 345 -0,6 9 443 10 325 9,3 27,20 29,93 10,0
Всего... 838 821 -2,0 21 788 24 888 14,2 26,0 30,3 16,5
Общий объем финансирования, выделенный учреждениям в 2011 г., составил 21 788,0 тыс. руб., или в среднем 26 тыс. руб./чел. в год. В 2012 г. на финансирование выполнения муниципального задания было выделено 24 888,0 тыс. руб. (30,3 тыс. руб. в год на одного учащегося).
В 2011 и 2012 гг. выше среднего стоимость услуги оказалась в ДМШ № 8. Самый низкий объем финансирования в расчете на одного учащегося приходился на детскую художественную школу № 3. Разница в стоимости выполнения задания в
2011 г. составляла 16,61 тыс. руб. и увеличилась в
2012 г. до 16,79 тыс. руб.
Вместе с тем сравнивать два разных учреждения некорректно - в музыкальной школе преподаватели занимаются с каждым учеником индивидуально, а в художественной школе проводятся групповые занятия, что не исключает предоставление индивидуальных консультаций. Дифференциация стоимости услуг в расчете на одного учащегося в детских школах искусств (ДШИ № 7 и ДШИ № 12) объясняется различиями в номенклатуре услуг и разницей в количестве обучающихся по различным направлениям. Разница в расходах объясняется еще и тем, что ДШИ № 7 расположена на закрытой территории военного городка. Здание школы является собственностью Министерства обороны РФ, в связи с чем учреждение не несет затрат на содержание имущества в полном объеме.
Что касается оценки эффективности бюджетных расходов, то здесь можно применить метод «сравнение с показателями ранее». Объем финансирования и стоимость предоставления услуги в расчете на одного учащегося в 2012 г. выросли (см. табл. 4), а количество учащихся сократилось.
В целом формально наблюдается снижение эффективности расходования бюджетных средств (рост расходов и сокращение количества услуг). Именно этот факт вызывает оживленные дискуссии по поводу необходимости реорганизации школ. Несомненно, данные выводы сделаны по упрощенной модели - ведь в учреждениях существенно различаются численность педагогов, вспомогательного и управленческого персонала, объем и стоимость имущества, расходы на содержание здания, структура учебных планов.
В большей степени сокращение количества бюджетных мест и увеличение финансирования затронуло ДХШ № 3 (сокращение учащихся на 9,4% и увеличение финансирования на одного учащегося 29,7%). Столь значительная динамика объясняется введением новой системы оплаты труда. Важно учитывать, что стоимость предоставления услуги в этой школе в расчете на одного учащегося была самой низкой как в 2011 г., так и в 2012 г. (см. табл. 4).
В целях повышения эффективности бюджетных расходов необходимо стремиться к созданию равных условий для оказания одного вида услуг, что вовсе не означает равенства объемов финансирования, выделяемого образовательным учреждениям культуры в расчете на одного учащегося. Повысить эффективность бюджетных расходов позволит создание прозрачного механизма расчета объемов финансирования, выделяемого учреждениям, основанного на применении простых формул. Методика расчета объемов финансирования должна быть понятной и прозрачной для руководителей учреждений и потребителей услуг. Большая дифференциация не только в объемах, но также и в динамике объемов финансирования муниципальных заданий,
выявленная в ходе исследования, говорит о том, что применяемая методика требует существенной корректировки.
Стремление к повышению эффективности использования бюджетных средств рассматривается зачастую как необходимость сокращения финансирования, что, по мнению автора, не верно. Здесь очень важно не допустить снижения качества и доступности услуг дополнительного образования детей в сфере культуры. В последнее время наблюдалось сокращение количества обучающихся на бюджетной основе, однако изменения демографической ситуации (всплеск рождаемости), а также рост объемов строительства жилья в Чкаловском районе г. Екатеринбурга будет обусловливать в перспективе волнообразный всплеск спроса на услуги учреждений. В дальнейшем указанная тенденция продолжится и будет оказывать негативное влияние на показатель доли детей, получающих услуги дополнительного образования, в общем количестве детей (являющийся одним из показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления).
В настоящее время достаточно высока потребность в получении услуг раннего эстетического образования, что связано с демографическими причинами - повышение рождаемости в 2006-2008 гг. Со временем эта же многочисленная группа потребителей, перемещаясь из одной возрастной группы в другую, будет определять спрос на новые услуги. Для повышения качества услуг необходимо осуществлять непрерывный мониторинг не только демографических показателей, но также потребности в номенклатуре услуг.
Для решения проблемы снижения доступности услуги можно использовать четыре стратегии (одновременно или как альтернативы друг другу):
- укрупнение учреждений - расширять площади учреждений дополнительного образования детей Чкаловского района, укреплять материально-техническую базу и увеличивать количество преподавателей для оказания большего количества услуг;
- увеличение количества учреждений - открыть еще одно учреждение;
- инновации в способах оказания услуг. Развивать новые формы предоставления услуг - дистанционное обучение, обучение на дому;
- аутсорсинг услуг - заключать соглашения о выполнении муниципальных заданий с орга-
низациями немуниципальной формы собственности.
Лишь один раз, в 2010 г. проводилось анкетирование потребителей для выявления удовлетворенности качеством услуг. Анкетирование охватывало родителей, детей и преподавателей муниципальных учреждений и показало, что в целом потребители удовлетворены качеством образования (полностью удовлетворены 67%, частично удовлетворены 32%).
Качество - это степень соответствия требованиям потребителя. В связи с тем, что запросы потребителей могут изменяться достаточно быстро, то необходимо управлять качеством на непрерывной основе. Повысить качество услуг позволит разработка программы повышения качества услуг (включая перечень конкретных мероприятий), а также непрерывный мониторинг удовлетворенности потребителей (не реже 2 раз в год).
Для повышения качества услуг необходимо также обратить особое внимание на сохранение кадровых ресурсов, повышение их мотивации на эффективную и результативную работу за счет различных форм нематериального стимулирования -прежде всего, предоставления возможности повышения квалификации и творческой самореализации в различных конкурсах, концертах, выставках, конференциях.
Средняя заработная плата преподавателей составляет 10 768,5 руб., при этом дифференциация заработной платы по учреждениям небольшая. На размер заработной платы влияют квалификационный уровень преподавателей и стаж работы. Рост средней заработной платы по анализируемым учреждениям в 2012 г. превысил уровень инфляции, что говорит об увеличении реальных доходов преподавателей (табл. 5).
Рост заработной платы преподавателей обусловливает рост затрат на оказание муниципальной услуги дополнительного образования детей в сфере культуры и как результат - на эффективность бюджетных расходов. В среднем стоимость оказания услуги (рассчитывалась как объем расходов на оплату труда педагогов, разделенный на количество учащихся) в 2012 г. составила 17,06 тыс. руб. (табл. 6).
В целом расходы на предоставление муниципальных услуг в расчете на одного учащегося в 2,6 раза меньше стоимости услуг коммерческих учреждений, что не столько подтверждает высо-
Таблица 5
Среднемесячная заработная плата педагогов образовательных учреждений культуры в 2011-2012 гг., руб.
Учреждение 2011 2012 Изменение, %
Детская художественная школа № 3 10 214 11 596 13,5%
Детская школа искусств № 7 8 587 10 040 16,9%
Детская музыкальная школа № 8 9 461 10 774 13,9%
Детская школа искусств № 12 10 006 10 664 6,6%
Среднее значение 9 567 10 768,5 12,5%
Таблица 6
Объем затрат на оказание услуги в расчете на одного учащегося в 2011-2012 гг., тыс. руб.
Учреждение 2011 2012 Изменение, %
Детская художественная школа № 3 9,83 9,70 -1,3%
Детская школа искусств № 7 12,92 15,06 16,6%
Детская музыкальная школа № 8 21,32 28,38 33,1%
Детская школа искусств № 12 19,91 21,51 8.0%
Среднее значение 16,83 17,06 1,3%
кую эффективность бюджетных расходов, сколько отражает тенденцию занижения расходов на оплату труда (средняя заработная плата преподавателей в 2,5 раза ниже средней зарплаты по г. Екатерин-
бургу). Недофинансирование чревато долгосрочными негативными последствиями - старение кадров, потеря привлекательности данной сферы для молодых специалистов, снижение квалификации работников.
Определенным потенциалом снижения неэффективных расходов обладают расходы на содержание имущества. Во всех анализируемых учреждениях в 2012 г. существенно увеличились расходы на содержание 1 м2 общей площади (составили в среднем 0,42 тыс. руб. в год) (табл. 7). На объем расходов оказывали влияние износ имущества, общий объем и номенклатура оказываемых услуг (в том числе внебюджетных), а также мероприятия по экономии топливно-энергетических ресурсов.
В дальнейшем прогнозируется увеличение расходов в связи с ростом износа помещений и оборудования. Среди факторов увеличения расходов на содержание имущества следует отметить также изменение законодательства (отмена требования финансировать 50% расходов за счет средств, поступающих от оказания платных услуг). С другой стороны, отдельные виды расходов учреждениям удалось существенно сократить. Среди них расходы на оплату электроэнергии (за счет проведения мероприятий по экономии энергоресурсов), расходы на оплату труда персонала (за счет пересмотра штатного расписания, перевода на аутсорсинг услуг по обслуживанию здания, компьютерной техники и др. услуг).
В целом стоит отметить, что мероприятия по повышению энергоэффективности и аутсорсингу
Учреждение Общий объем бюджетного финансирования, тыс. руб. Расходы на оплату труда и начисления на оплату труда, тыс. руб. Общая площадь имущества, м2 Объем расходов на содержание 1 м2 общей площади, тыс. руб./м2 в год
Детская художественная школа № 3 3 668 ,0 3 414,0 414,6 0,61
Детская школа искусств № 7 4 316,0 4 164,0 872,6 0,17
Детская музыкальная школа № 8 6 579,0 6 322,0 412,3 0,62
Детская школа искусств № 12 10 325,0 9 824,0 1 062,5 (1 313)* 0,47 (0,38)*
Всего... 24 888,0 23 724,0 2 762,0 0,42 (0,56)**
* 250,5 м2 используется на правах аренды. ** Без учета ДШИ № 7.
Таблица 7
Затраты на содержание 1 м2 общей площади имущества, находящегося в оперативном управлении муниципальных образовательных учреждений культуры Чкаловского района в 2012 г.
имеют ограниченный эффект - при требовании ежегодно добиваться 3% экономии расходов (показатель утвержден в ведомственных документах управления культуры администрации муниципального образования «город Екатеринбург») руководители учреждений вынуждены постоянно искать новые способы экономии.
Опрос руководителей учреждений позволил выявить наиболее актуальные проблемы, негативно влияющие на организационно-содержательные условия и качество образовательной деятельности учреждений:
- отсутствие на общегосударственном уровне единой нормативно-законодательной базы, определяющей правовой статус и основы функционирования детских школ искусств, стандартов оказания услуг, типового положения о детских школах искусств;
- несоответствие качественных и количественных характеристик образовательных услуг запросам потребителей (количество желающих получать бюджетную услугу существенно превышает возможности учреждений, а отказ в предоставлении бесплатной услуги нарушает положения Конвенции о правах ребенка);
- наличие существенной доли учреждений, требующих капитального ремонта;
- несоответствие современным требованиям технического обеспечения образовательного процесса в части оснащенности компьютерной техникой, парком музыкальных инструментов и специальным оборудованием;
- отсутствие условий для реализации модели непрерывного художественного образования детей в возрасте от 3 до 18 лет - недостаточные объемы муниципального задания, не хватает помещений, педагогов;
- недостаток финансовых средств ограничивает возможности развития контактов в сфере художественного образования на региональном, национальном и международном уровнях. Для решения обозначенных проблем руководители учреждений отмечают, что планируется:
- увеличение доли учащихся и педагогов, принимающих участие в творческих конкурсах;
- повышение квалификации работников учреждений;
- увеличение числа учащихся по программе «Ранняя профессиональная ориентация».
Дополнительно по результатам проведенного исследования можно предложить следующие рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов на оказание услуги дополнительного образования детей в сфере культуры.
Во-первых, разработка единой системы измеримых показателей результативности оказания услуги, рассчитать планируемые значения показателей на период до 2015 г.
Во-вторых, проведение на непрерывной основе мониторинга охвата детей услугами дополнительного образования в сфере культуры, как муниципальных учреждений, так и учреждений немуниципальной формы собственности. При расчете муниципальных заданий на плановый период ориентироваться не на прошлогодние сведения, а на прогноз изменения численности детей- потребителей услуги с учетом демографических тенденций.
В-третьих, осуществление непрерывного мониторинга удовлетворенности потребителей (детей и родителей) качеством услуги на основе анкетирования. Результаты анкетирования использовать как основу для изменения номенклатуры услуг.
В-четвертых, реализация учащимися собственных творческих проектов для повышения показателя доли выпускников, получающих профессиональное образование. Для решения проблем кадрового обеспечения школ развивать программы раннего профессионального ориентирования.
В-пятых, активное включение учреждений в реализацию муниципальных и государственных программ в сфере образования и культуры. Для этого необходимо проводить работу по знакомству с содержанием программ руководителей учреждений и педагогов, принимать участие в разработке и обсуждении программ.
В-шестых, продолжение работы по выявлению и сокращению неэффективных расходов на оплату труда вспомогательного персонала, расходы на содержание имущества. Необходимо изучать опыт других муниципальных учреждений.
В-седьмых, управлению культуры администрации г. Екатеринбурга совершенствовать методику расчета объемов финансирования муниципального задания, чтобы сделать ее более прозрачной, не допускать высокой дифференциации объемов финансирования схожих услуг в расчете на одного обучающегося между учреждениями. Эту работу необходимо проводить с привлечением экспертов.
ФИНАНСОВАя АНАЛИТИКА
проблемы и решения ' 49
Список литературы
1. Балтина А.М. Оценка эффективности расходов государственных (муниципальных) учреждений // Финансы и кредит. 2011. № 13. С. 57-62.
2. Лексин В.Н. Результативность и эффективность действий региональной и муниципальной власти: назначение и возможности корректной оценки // Регион: экономика и социология. 2012. № 1. С. 3-39.
3. О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»: распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р (ред. от 13.07.2011).
4. О Стратегическом плане развития Екатеринбурга: решение Екатеринбургской городской думы от 10.06.2003 № 40/6 (ред. от 26.10.2010).
5. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 14.10.2012).
6. Об утверждении Долгосрочной целевой Программы «Талантливые дети - талантливый город» на 2012-2014 годы: постановление администрации г. Екатеринбурга от 31.10.2011 № 4582 (ред. от 20.05.2013).
Municipal finance
EFFICIENCY ANALYSIS OF THE BUDGETARY EXPENSES IN MUNICIPAL INSTITUTIONS
Elena F. TSELISHCHEVA
Abstract
The article presents the research results of efficiency of budgetary funds expenditure and services quality by municipal authorities of children additional education in the culture sphere (on the example of the Chka-lovsk district of Yekaterinburg). The paper researches activity of establishments on the basis of the author's technique considering specifics. The author gives the main directions on increase of efficiency of budgetary funds expenditure and studied establishments in final part of the article.
Keywords: efficiency, productivity, municipal authority, budgetary financing, quality, municipal service
References
1. Baltina A.M. Otsenka effektivnosti raskhodov gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) uchrezhdenii [Assessment of expenses efficiency in the public (municipal) institutions]. Finansy i kredit - Finance and credit, 2011, no. 13, pp. 57-62.
2. Leksin V.N. Rezul'tativnost' i effektivnost' de-istvii regional'noi i munitsipal'noi vlasti: naznachenie i vozmozhnosti korrektnoi otsenki [Productivity and efficiency of regional and municipal authority actions:
appointment and possibilities of correct assessment]. Region: ekonomika i sotsiologiia - Region: economy and sociology, 2012, no. 1, pp. 3-39.
3. Executive Order of the Government of the Russian Federation "On Implementation of the Presidential Decree of April 28, 2008 № 607 "On Assessment of activity efficiency of city and municipal authorities". (In Russ.)
4. Resolution of the Yekaterinburg City Council "On Strategic development plan of Yekaterinburg" of June 10, 2003 № 40/6. (In Russ.)
5. President Decree of the Russian Federation "On Assessment of activity efficiency of city and municipal authorities" of April 28, 2008 № 607. (In Russ.)
6. Resolution of the Administration of Yekaterinburg "On Approval of the long-term target program "Talented Children — Talented City" for 2012-2014" of October 31, 2011 № 4582. (In Russ.)
Elena F. TSELISHCHEVA
Ural Institute, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Yekaterinburg, Russian Federation [email protected]
