CC BY
259
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
Правовые и политические аспекты управления
Портнягина Е.В., Лощилова М.А.
Анализ деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов и противодействию коррупции в системе государственного управления
Портнягина Елена Владимировна — кандидат политических наук, доцент, Омский государственный педагогический университет, Омск, РФ. E-mail: portnj gina@mail. ru SPIN-код РИНЦ: 9474-8997
Лощилова Марина Андреевна — Юргинский технологический университета, Юрга, РФ. E-mail: marisha20@bk.ru SPIN-код РИНЦ: 9489-6553
Аннотация
На основе сравнительно-правового анализа и опыта деятельности в комиссии по урегулированию конфликта интересов в системе УМВД по Омской области были выявлены пробелы в законодательстве в части урегулирования вопросов «конфликт интересов» и «подконтрольность». Авторами разработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности реализации антикоррупционных механизмов в системе государственного управления Омской области, а также критерии отбора экспертов для данных комиссий.
Ключевые слова
Комиссии по урегулированию конфликта интересов, государственная служба, антикоррупционные механизмы.
Актуальность проблемы антикоррупционных механизмов в системе государственного управления определяется изменениями законодательства в части регулирования государственной службы. Отсутствие четкого законодательного регулирования отдельных вопросов, недостаточность судебной практики, в том числе в части увольнения со службы по основанию «утрата доверия», вызывает особый научный интерес и дискуссии среди политологов и юристов1.
Среди современных исследователей, работы которых посвящены проблематике антикоррупционного регулирования в системе государственного управления, необходимо отметить работы П.А. Кабанова, А.Ф. Ноздрачева. Предметом их исследований стали вопросы определения понятия «конфликт интересов», проблема правового статуса и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов,
1 Портнягина Е.В. Анализ эффективности кадровых технологий, используемых в системе государственного управления при осуществлении конкурсного отбора кандидатов на должность государственного гражданского служащего (на примере Омской области) // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 58. С. 194-208.
URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/58 2016portnyagina.htm (дата обращения: 30.04.2017).
кандидат педагогических наук, старший преподаватель, институт (филиал) Томского политехнического
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
а также юридических последствий принятых решений. В работах В.И. Гладких рассматривается проблема состояния коррупции в России. В.В. Астанин подробно рассматривает вопросы методики оценки коррупционных факторов2.
Несмотря на большое количество исследований в области правового регулирования государственной службы, в том числе антикоррупционных механизмов, ряд вопросов, среди которых понятия «конфликт интересов», «подконтрольность», «подчиненность», требует уточнения как с точки зрения научной методологии, так и с точки зрения практики их применения.
Методологической основой исследования стало использование синергетического подхода, что позволило рассмотреть институт антикоррупционной политики в контексте продолжающейся модернизации административно-правовой сферы управления. Данный подход позволяет учитывать внешние и внутренние факторы, которые оказывают влияние на развитие данного института в России. Компаративистский подход в исследовании позволил провести сравнительный анализ подходов к регулированию антикоррупционной политики различных субъектов Российской Федерации, а также различных органов государственной власти Омской области.
В рамках данного исследования авторы опираются на анализ федерального законодательства о государственной службе, подзаконных актов, устанавливающих процессуальные меры организации служебных проверок и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов. Был проведен сравнительно-правовой анализ региональных актов субъектов РФ, направленных на обеспечение реализации основных норм федерального законодательства и Указов Президента в сфере антикоррупционной политики, позволивший выявить особенности регламентации деятельности комиссий в различных регионах. Важное значение имел сравнительно-правовой анализ локальных нормативных актов в сфере антикоррупционного регулирования, их качества в
2 Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. 2001. № 3. С. 35; Астанин В.В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) // Российская юстиция. 2009. № 2. С. 20-24; Кабанов П.А. Антикоррупционные функции органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. Т. 10. № 3. С. 187-206. URL: http://apel.ieml.ru/archive/show/9434 (дата обращения: 30.04.2017); Ноздрачев А.Ф. Конфликт интересов в системе государственного и муниципального управления: проблема нормативного правового определения понятия // Законодательство и экономика. 2016. № 3. URL: http://www.lawecon.ru/zakonodatelstvo/articles/49/1803/ (дата обращения: 30.04.2017); Коррупция в Российской Федерации: генезис, формы, технологии, противодействие: монография / Под общ. ред. проф. Н.Н. Меньшениной. Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2014. URL: http://hdl.handle.net/10995/28833 (дата обращения: 12.11.2016).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
различных субъектах Российской Федерации. Большое внимание было уделено разработке методических рекомендаций, памяток по действиям государственных служащих в ситуации склонения к коррупционному поведению.
Рассмотрение опыта деятельности в качестве эксперта в комиссии по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих в системе МВД по Омской области предоставило возможность провести анализ типичных ситуаций и выявить несовершенство методических рекомендаций регионального и федерального уровня, которые не всегда отражают усложняющиеся общественные отношения в части определения видов доходов государственных служащих, формулировок рекомендательных решений комиссий по итогам рассмотрения материалов дела. Собеседование с государственными служащими в ходе участия в проведении курсов повышения квалификации по антикоррупционной политике и антикоррупционным технологиям для руководителей структурных подразделений органов государственной власти Омской области подтвердило гипотезу о недостаточности регламентации антикоррупционных технологий на уровне органов государственной власти Омской области.
Целью данной статьи является разработка предложений, направленных на повышение эффективности реализации антикоррупционных механизмов в системе государственного управления Омской области на основе сравнительно-правового анализа нормативных актов субъектов РФ, а также посредством включения в профессиональную деятельность в сфере профилактики коррупционных правонарушений.
Источниковую основу исследования составляет Конституция РФ, обширный перечень федерального законодательства в сфере регулирования антикоррупционной политики, нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Законы субъектов, Указы и распоряжения глав субъектов Российской Федерации). Особое внимание уделяется анализу нормативных актов Губернатора и Правительства Омской области.
Создание эффективных антикоррупционных механизмов требует формирования действенной законодательной и организационно-правовой базы. Наряду с нормативно-правовым закреплением механизмов противодействия коррупции в России принят ряд планово-программных документов, регламентирующих порядок деятельности органов государственного управления.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
Авторы целенаправленно не ставят вопрос о специфике государственной службы в системе правоохранительных органов и гражданской службы, рассматривая только общие принципы организации антикоррупционной политики в системе государственного управления в субъектах РФ3.
В России уже была создана исходная законодательная база, определяющая принципы формирования и функционирования государственной гражданской службы. Статьей 16 Федерального закона «О системе государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007) определены принципы управления государственной службой. «Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе»4.
Кроме правовой базы, определяющей основные принципы и понятия антикоррупционного регулирования, необходимо рассмотреть организационно-правовые механизмы реализации антикоррупционной политики. Речь идет в первую очередь об иерархии государственных органов по борьбе с коррупционными проявлениями и разработке антикоррупционной политики. С целью обеспечения реализации антикоррупционной политики на высшем уровне в 2008 году при Президенте РФ был создан Совет по противодействию коррупции, который функционирует на регулярной основе. В субъектах РФ созданы собственные комитеты и целевые программы по борьбе с коррупцией, при этом в ряде регионов такие программы являются составной частью административной реформы, что способствует
3 Лощилова М.А., Портнягина Е.В. Региональные аспекты оптимизации управления образовательными учреждениями // В мире научных открытий. 2012. № 5. С. 100-113.
4 Сергеева Л.Л. Кадровые аспекты антикоррупционной политики в системе государственного управления // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2011. Т. 17. № 14 (109). ЦЯЬ: Мр://суЪег1ешпка.ги/агйс1е/п/ка^оууе-а8реку-аЩ1коггир18юппоу-роМк1-у-8181ете-ао8Маге1уеппоао-иргау1ещуа ( обращения: 30.04.2017).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
реализации административно-организационных механизмов противодействия коррупции5.
Особую роль в системе антикоррупционного регулирования играют комиссии по урегулированию конфликта интересов6. По мнению В.В. Астанина, комиссии как организационно-правовой механизм обладают высоким потенциалом в борьбе с коррупцией в системе государственного управления. Создание и порядок деятельности комиссий предусмотрены Указом Президента Российской Федерации от 03.04.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» (далее — Указ Президента Российской Федерации). Антикоррупционный потенциал комиссий оценивается высоко в современных политико-правовых документах. Так, в рамках первоочередных мер по реализации Национального плана противодействия коррупции предусматривается принятие мер по обеспечению их действенного функционирования7.
Отдельно необходимо отметить нормативные акты, направленные на регламентацию индикаторов, критериев оценки антикоррупционной политики в субъектах РФ, методики оценки эффективности реализуемых технологий. К таким нормативным актам следует отнести: Методику осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694. Согласно данной методике, органы государственного управления субъекта РФ должны, помимо прочего, проводить оценку нормативных актов на соответствие таким показателям, как:
в) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
г) наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах;
д) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом;
5 Быков В.Н. Антикоррупционные механизмы в системе государственного регулирования // Экономика и экологический менеджмент. 2013. № 1. URL: http://economics.ihbt.ifmo.ru/file/article/5.pdf (дата обращения: 30.04.2017).
6 Лощилова М.А., Портнягина Е.В. Указ. соч.
7 Астанин В.В. Указ. соч.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
е) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами;
ж) сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации;
з) количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов8.
В число наиболее сложных вопросов деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов входит мониторинг ее эффективности в органе государственной власти или органе местного самоуправления. Попытки оценки результативности работы комиссий предпринимаются федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления с разной степенью активности и результативности, поскольку еще только недавно начаты формирование и апробация мониторинговых показателей. Разработка индикаторов, критериев и методики оценки эффективности деятельности комиссий, наряду с оценкой эффективности антикоррупционной политики в целом, также входят в полномочия органов государственной власти субъекта РФ9.
И здесь субъекты РФ выбрали различные подходы. Например, в Республике Татарстан, Ханты-мансийском автономном округе данные вопросы унифицированы на уровне Правительства субъекта РФ. В Омской области данные полномочия отнесены к
8 Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 118528/ (дата обращения: 30.04.2017).
9 Указ Президента Республики Татарстан от 23.03.2011 № УП-148 «О мерах по организации и проведению мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Республике Татарстан, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан по реализации антикоррупционных мер на территории Республики Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2011. № 11, № 18. Ст. 0636; Распоряжение главы Удмуртской республики от 19.03.2014 № 20-РГ «О порядке проведения антикоррупционного мониторинга» // Консорциум Кодекс [Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации]. URL: http://docs.cntd.ru/document/463804269 (дата обращения: 12.03.2016); Указ Главы Республики Коми от 26.08.2010 № 120 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Коми и урегулированию конфликта интересов» // СПС Право.т [Сайт]. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/5025634/95956930/ (дата обращения: 30.04.2017).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
компетенции конкретного органа государственного управления, что, на наш взгляд, не может быть оценено как эффективный подход к решению данного вопроса.
В целом среди показателей эффективности деятельности комиссий в сфере противодействия коррупции, регламентированных в отдельных субъектах РФ в качестве основных, можно выделить следующие:
1. Количество заседаний, проведенных комиссией, с разбивкой по следующим основаниям;
2. Количество принятых комиссиями решений о том, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставленные государственным (муниципальным) служащим, являются достоверными и полными или недостоверными и неполными;
3. Количество принятых комиссиями решений о том, что государственный (муниципальный) служащий соблюдал (не соблюдал) требования к служебному поведению и (или) требования по урегулированию конфликта интересов;
4. Количество принятых комиссиями решений о признании объективной и уважительной причины непредоставления государственным (муниципальным) служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
5. Количество проектов нормативных правовых актов, подготовленных для исполнения решений комиссии, из них количество принятых (утвержденных) органом государственной власти, органами местного самоуправления муниципального района (городского округа);
6. Количество государственных (муниципальных) служащих, привлеченных к дисциплинарной ответственности по результатам заседаний комиссий10.
При этом, по мнению П.А. Кабанова, данного перечня критериев недостаточно. Стоит с этим согласиться. Как видно из перечня, данные критерии носят количественный характер. На наш взгляд, к данным критериям необходимо отнести и уровень образования, и опыт работы (в том числе наличие научных исследований в
10 Указ Президента Республики Татарстан от 23.03.2011 № УП-148; Письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 23 сентября 2010 г. N 01/121890-32 «О проведении ежеквартального мониторинга выполнения антикоррупционных мероприятий» // Противодействие коррупционным проявлениям в сфере государственного управления: Сборник нормативных правовых актов / Сост. П.А. Кабанов. Ижевск, 2011. С. 77; Письмо Министерства экономического развития РФ от 1 июля 2010 г. № 11066-АП/Д09 «О проведении мониторинга выполнения антикоррупционных мероприятий федеральными органами исполнительной власти» // Министерство экономического развития Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://www.economy. gov.ru/minec/about/structure/depGosRegulirInEconomv/doc20100701 09 (дата обращения: 30.04.2017).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
области проблем государственного управления, антикоррупционной политики) экспертов, привлекаемых к работе в комиссии.
При оценке эффективности мониторинга необходимо учитывать наличие или отсутствие аргументации решения комиссии отдельными членами комиссии, случаи выражения несогласия с общим мнением; динамику изменения процентного соотношения нарушений в той или иной области, что может говорить об эффективности обзоров, составленных по итогам деятельности комиссий. И здесь, на наш взгляд, активное участие должны принимать общественные эксперты11.
Кроме сформулированных нами критериев, следует обратиться к предложениям П.А. Кабанова, доктора юридических наук, директора НИИ противодействия коррупции Института экономики, управления и права. Особый интерес вызывают такие критерии, как:
• количество решений Комиссии, обжалованных в судебном порядке, в том числе:
а) количество отмененных судом решений;
б) количество решений, оставленных судом в силе;
• количество публикаций в средствах массовой информации о работе комиссии, в том числе:
а) положительно оценивающих работу комиссии;
б) отрицательно оценивающих работу комиссии12.
Освещение деятельности комиссий в средствах массовой информации с одновременным сохранением тайны персональных данных придает комиссии более публичный и открытый характер, как это и предусматривает соответствующее федеральное законодательство.
11 Андреева А.Ю., Петушкова Е.В. К вопросу о содержании представлений студентов о коррупции и мерах противодействия ей в Российской Федерации // Организационно-управленческие механизмы антикоррупционной деятельности (российский и зарубежный опыт): Сборник тезисов докладов и статей III Международной научно-практической конференции российских и зарубежных университетов и РЭУ им. Г.В. Плеханова при участии представителей государственных и муниципальных органов власти, 25 января 2016 года / отв. ред. Р.А. Абрамов. Москва: ФГБОУ ВО РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2016. URL: http://www.rea.ru/ru/publications/AttachmentsLibrary/сборник антикррупц механизмы.pdf (дата обращения: 30.10.2016); Солженицын Е.Д. Технологии для выявления взяток и коррупции // Общество. Среда. Развитие (TerraHumana). 2010. № 1. С. 4-7. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/tehnologii-dlya-vyyavleniya-vzyatok-i-korruptsii (дата обращения: 30.12.2016).
12 Кабанов П.А. Правовое регулирование мониторинга эффективности деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов в республике Татарстан: опыт, проблемы, и перспективы // Административное и муниципальное право. 2012. № 2 (50). С. 34-38.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
Предлагаемые нами дополнительные показатели мониторинга эффективности деятельности комиссии вызваны рядом объективных причин. Во-первых, пробелами в региональном правовом регулировании антикоррупционного мониторинга, когда, вопреки требованиям федерального антикоррупционного законодательства, не учитывается работа комиссии по разрешению обращений бывших государственных (муниципальных) служащих о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по управлению этой организацией входили в их должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с муниципальной службы. Во-вторых, введение дополнительных показателей, связанных с процессом обжалования решений комиссии в суде, способствует повышению качества принимаемых ею решений. В-третьих, на качество решений может влиять и уровень специальной образовательной подготовки членов комиссии. В-четвертых, одним из критериев качества принимаемых комиссией решений является оценка ее деятельности независимыми экспертами и средствами массовой коммуникации, поэтому контент-анализ средств массовой информации также позволяет оценивать качество работы Комиссии.
В связи с этим можно предположить, что необходимо на уровне законодательных актов Правительства Омской области установить перечень основных и дополнительных показателей оценки эффективности деятельности комиссии. Основной перечень должен строиться на основе показателей отчетности по данному вопросу, которые направляются по итогам отчетного периода в соответствующие федеральные органы государственной власти. Дополнительные показатели должны быть использованы в рамках реализации направления открытости органов государственного управления и, соответственно, отражаться на сайтах органов государственного управления Омской области, публиковаться в средствах массовой информации.
Регламентация критериев на уровне нормативных актов органов государственной власти Омской области, дополнение их, по мимо прочего, оценками в средствах массовой информации деятельности комиссий, показателями судебной практики, позволит преодолеть зачастую формальный подход к деятельности комиссий в ряде субъектов РФ и отдельных органах государственного управления.
Антикоррупционная политика и реализация антикоррупционных технологий отнесена к компетенции органов государственной власти субъектов Российской
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
Федерации. На уровне федерального законодательства, как было представлено выше, закреплены лишь типовые положения, основные цели и механизмы антикоррупционной политики, которые должны быть конкретизированы на уровне субъектов РФ.
На уровне Губернатора и Правительства Омской области были приняты нормативные акты, регламентирующие порядок организации деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению. Состав комиссий регламентируется нормативными актами каждого государственного органа Правительства Омской области.
Анализ деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов в Омской области, а также анализ методических материалов, представленных на официальных сайтах органов государственного управления Омской области, позволяет дать оценку реализации данных функций. Однако на данных сайтах не представлена методика проведения мониторинга антикоррупционной политики, отсутствует система оценки эффективности деятельности комиссий, кроме механизма представления сведений о ее деятельности в Общественную палату Омской области13. Сведения о деятельности комиссии не представлены в средствах массовой информации.
В Омской области в рамках законодательного регулирования вопросов мониторинга акцент сделан на экспертизу нормативных актов. Противоречий законодательству нет, так как на уровне отдельных государственных органов руководителями данный мониторинг проводится, но имеет бессистемный характер ввиду отсутствия общей методологии.
Анализ опыта деятельности в качестве эксперта комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов при УМВД Омской области позволил выделить примерное соотношение вопросов, выносимых на рассмотрение комиссии за период 2012-2016.
2012-2013 — 4 заседания, 100% вопросов — предоставление недостоверных или неполных данных на себя или супруга (супруги).
2014-2015 — 6 заседаний, из которых:
• 90% вопросов посвящены проблеме предоставления недостоверных или неполных данных на себя;
13 Общественная палата Омской области // Омская Губерния [Портал Правительства Омской области]. URL: http://omskportal.ru/ru/government/ChamberOfSocietv.html (дата обращения: 30.04.2017).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
• 10% — посвящены проблеме предоставления недостоверных или неполных данных на супруга (супругу).
2015-2016 годы — 10 заседаний, из которых:
• 20% вопросов — посвящены проблеме предоставления недостоверных или неполных данных на себя;
• 35% вопросов — предоставление неполных или недостоверных сведений о доходах членов своей семьи;
• 7% вопросов — рассмотрение уведомлений о признании объективными причины невозможности предоставить сведения на несовершеннолетнего ребенка;
• 5% вопросов — разрешение конфликта интересов в связи с нахождением в подчинении супруга (супруги), родного брата (сестры) — степень близкого родства, либо в связи с вопросами подконтрольности и привлечения к ответственности государственного служащего в связи невыполнением обязанности уведомить о конфликте интересов;
• 3% — вопросы несоответствия полученных доходов расходам.
Представленные статистические данные свидетельствуют об определенной
динамике в деятельности комиссии. С одной стороны, мы видим увеличение числа заседаний комиссий. С другой стороны — градацию вопросов, выносимых на рассмотрение комиссии. Анализ деятельности комиссии и обзоров деятельности, которые становятся основой для проведения практикумов-семинаров и рассылаются руководителям подразделений, а также анализ выступлений Председателя комиссии позволяют объяснить данную динамику следующим образом. Увеличение числа заседаний комиссии свидетельствуют о том, что специальные органы (в данном случае мы говорим о комиссиях в системе государственного управления правоохранительных органов) стали чаще применять нормы законодательства о противодействии коррупции, нарабатывая региональную практику. Стал более понятным сам статус комиссии и организация ее деятельности. Более организованно стали проводиться проверки со стороны прокуратуры в части предоставления сведений о доходах и расходах отдельными категориями государственных служащих.
Динамика по рассматриваемым вопросам определяется двумя факторами:
- Во-первых: неполное или недостоверное предоставление сведений о доходах на себя или супруга в 2012-2013 годы зачастую было связано как с несовершенством методических рекомендаций по заполнению декларации, которые не учитывали определенные общественные отношения (например, бонусные карты, которые какое-то
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
время рассматривались как источник доходов, до принятия новых методических рекомендаций), так и с неознакомлением с ними самими служащими. Служащие зачастую руководствовались при заполнении отдельных разделов не документами, например, справкой 2-НДФЛ, а своими собственными подсчетами. Разъяснение этих вопросов, в том числе в рамках введения «горячей линии» и методических семинаров, привело объективно к снижению числа лиц, допускающих данные ошибки;
- Во-вторых, по аналогичным причинам увеличилось число неверного или неполного предоставления сведений на супруга (супругу) — с одновременным снижением числа нарушений в части заполнения личных сведений на себя. Доходы супруга или супруги также должны заполняться только на основе анализа соответствующих документов, и зачастую для этого необходимо делать запросы в организации, где они работают, предоставлять выписку банковских счетов и др.
- Появились вопросы урегулирования конфликта интересов и привлечения к ответственности за невыполнение обязанности предотвращения конфликта интересов, в первую очередь на основании подчинения. Корни данной проблемы исходят из общественного сознания, в котором «династия» в системе государственного управления, в том числе в системе правоохранительных органов, рассматривается как основание для гордости. Такие отношения порождают конфликт интересов.
Анализ нормативных актов, регулирующих деятельность комиссий на примере Министерства сельского хозяйства Омской области, Министерства социального развития и труда Омской области, а также нормативных актов в системе Управления внутренних дел по Омской области в части состава и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов и противодействия коррупции позволяют сделать вывод о том, что процедурную часть правовых актов, регулирующих образование и функционирование данных комиссий, следует признать недостаточной. В основном указанные акты дублируют положения Указа Президента РФ от 03.03.2007 № 269. Вопросом, вызывающим дискуссии, остается вопрос о составе комиссии по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих. Указом Президента установлена оплата труда членов данных комиссий на федеральном уровне в размере 80 рублей в час. Однако в большей части региональных актов ничего не сказано по вопросу оплаты труда членов комиссии, в том числе общественных экспертов. Лишь в Положении Республика Саха (Якутия) присутствует данная норма. Практика показывает, что члены комиссии действуют на добровольной (безвозмездной) основе. Необходимо отметить, что
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
существуют разные позиции по поводу состава комиссии. Имеет место точка зрения, согласно которой комиссия должна создаваться в новом составе для рассмотрения каждого отдельного случая (что, к примеру, также отражено в рекомендациях Республики Саха (Якутия))14. Однако анализ практики организации деятельности комиссий показывает, что состав комиссии утверждается один раз, и, как правило, только 1 -2 члена включаются в комиссию по согласованию и могут меняться в зависимости от рассматриваемого вопроса. Так, в законодательстве Омской области не содержится четких рекомендаций по организации состава комиссии в данной части. Вывод о том, что в комиссии могут меняться 1 -2 общественных эксперта, можно сделать лишь на основе анализа приложений к Положению о деятельности комиссии, где есть пофамильный утверждённый список, и 1-2 эксперта остаются на согласовании в конкретных случаях.
Проблема привлечения к деятельности комиссий экспертов также остается актуальной. Остро стоит вопрос критериев отбора экспертов и учреждений, в которые должны поступать запросы на выдвижение кандидатов в эксперты. В вышеуказанном Положении отмечаются преимущественно общие требования к экспертам комиссии. Специальные критерии отбора можно связывать только с той частью п. 18 рассматриваемого документа, в которой отмечается, что «предпочтение при включении в состав комиссии в качестве независимых экспертов представителей научных организаций и образовательных учреждений, других организаций должно быть отдано лицам, трудовая (служебная) деятельность которых в течение трех и более лет была связана с гражданской службой. Деятельностью, связанной с гражданской службой, считается преподавательская, научная или иная деятельность, касающаяся вопросов гражданской службы, а также предшествующее замещение государственных должностей или должностей гражданской службы в государственных органах». Это крайние специальные условия.
Анализ практики отбора экспертов в Омской области показывает, что органы государственного управления при формировании комиссии делают официальные запросы в местные высшие учебные заведения на профилирующие кафедры (как правило, кафедры государственного и муниципального управления, государственной и
14 Указ Президента РС(Я) от 20.09.2010 № 261 (с изм. от 04.06.2012) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) и урегулированию конфликта интересов» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW249&n=24014&dst=100001#0 (дата обращения: 30.04.2017).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
муниципальной службы, кафедры административного права и т. д.). На основе запроса заведующий кафедрой рекомендует представителя в комиссию в качестве эксперта.
Однако проблема подготовки экспертов в части знания правового поля регулируемых комиссией отношений остается при этом не решённой. Если специалисты от образовательных организаций, как правило, занимаются проблемами государственного управления и антикоррупционной политики, то другая часть экспертов — представители профессиональных союзов и иных общественных организаций — не всегда могут руководствоваться при принятии решений знаниями основных законов, оценивать степень общественной опасности правонарушения. Автору данного исследования не раз в качестве эксперта приходилось выступать на комиссии с разъяснениями понятия «конфликт интересов». Многими экспертами комиссии конфликт интересов понимается только как уже сложившийся, когда государственный служащий уже получил какую-то выгоду, используя свое положение. Хотя закон говорит о конфликте интересов как о ситуации, когда потенциально возможно использование своего служебного положения и получения выгоды. Соответственно, об ответственности государственного служащего мы говорим с момента, когда он узнал или должен был узнать о конфликте интересов, и именно тогда у него появляется обязанность письменного уведомления вышестоящего руководителя об этом. Несоблюдение этой обязанности и есть основание для рассмотрения комиссией вопроса о привлечении к ответственности государственного служащего.
Нет четкого разъяснения понятия «иное решение», которое может принять комиссия. При наличии факта правонарушения, независимо от его малозначительности, комиссия по необходимости должна применить дисциплинарное взыскание. Среди возможных взысканий закон закрепляет: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение. «Иное решение» не регламентировано, хотя на практике члены комиссии именно в ситуации малозначительности нарушения находятся в противоречивой ситуации. Рассмотрим, например, два возможных случая. В первом служащий предоставил недостоверные сведения, увеличив площадь своей квартиры на 1 метр без умысла, во втором им была не указана сумма зарплаты супруга (500 000 рублей), но при этом умысел также отсутствовал. И там, и там есть нарушение. Но комиссии не дано разъяснений, и здесь играют роль личные характеристики сотрудника, учитывается наличие предыдущих нарушений. Но рекомендации общественным экспертам, которыми можно было бы руководствоваться, при этом отсутствуют.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
Другая проблема, выявленная в ходе деятельности автора исследования в комиссии в качестве эксперта за период с 2012 года по настоящее время, также, на наш взгляд, вызванная отсутствием четкой регламентации процессуальных основ деятельности комиссии, связана со смешиванием вопросов, которые выносятся на комиссию по урегулированию конфликта интересов, профилактики коррупционных правонарушений. Речь идет о вынесении вопроса о предоставлении неполных (недостоверных) сведений, к которому зачастую сами руководители структурных подразделений государственного органа примешивают вопросы дисциплины (опоздания, отсутствие на рабочем месте).
Следует также обратить внимание на проблему методического обеспечения деятельности комиссии. Для самих экспертов, представляющих различные научные области и сферы деятельности, необходим методический материал, позволяющий разобраться в юридических понятиях, так как не все эксперты обладают необходимыми юридическими знаниями.
Таким образом, для успешной реализации механизмов антикоррупционной политики необходимо, во-первых, активизировать законодательную деятельность субъектов Российской Федерации по разработке регламентов, положений, подробных методических рекомендаций, ориентированных на урегулирование процессуального порядка деятельности комиссий по организации служебных проверок и комиссий по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к поведению государственного служащего; во-вторых, продолжить работу по разработке типовых документов, заявлений, используемых для защиты прав государственного служащего, предотвращения конфликта интересов; в-третьих, локальные акты об организации деятельности комиссий, памятки должны разрабатываться на уровне регионального правительства, с целью унификации данных актов и обеспечения высокого качества нормотворчества; в-четвертых, необходимо усилить формы агитационной работы, направленной на антикоррупционное воспитание, как среди государственных служащих, так и среди широкой общественности; в-пятых, требуется проведение регулярного антикоррупционного мониторинга, направленного, прежде всего, на эффективность профилактических мер, оценку агитационной политики, разработку регламентирующих локальных актов, информационных материалов.
Повышение качества локальных актов в совокупности с профилактическими мерами, создание необходимых поведенческих ценностей в обществе — непринятие коррупции в общественном сознании и поведении как средства достижения личных
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
групповых или корпоративных целей вопреки интересам общества — могут повысить качество антикоррупционных технологий и способствовать решению проблемы коррупции как социального явления и политического института15.
На основе сравнительно-правового анализа нормативных актов, в том числе локальных актов субъектов РФ, регулирующих организационные, методические вопросы реализации антикоррупционной политики, авторами дана оценка качества и эффективности нормативных актов органов государственной власти Омской области в части антикоррупционной политики с точки зрения их профилактического воздействия.
Проведенный анализ, использование системного подхода, включение в профессиональную деятельность и другие методы исследования позволили авторам сформулировать ряд рекомендаций, направленных на повышение эффективности реализации антикоррупционных механизмов в системе государственного управления Омской области:
1. Разработать методические рекомендации по организации деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих.
2. Разработать критерии отбора экспертов в комиссии по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих, в том числе ввести в качестве необходимого требования наличие научных публикаций за последние два года по проблематике антикоррупционных механизмов в системе государственного управления, а также провести обучение всех экспертов по программе «Антикоррупционные механизмы в государственном управлении».
3. Обновить информацию официального сайта Правительства Омской области, дополнив ее разделами:
- заседания комиссий за определенный период;
- статистические данные.
4. Разработать методические рекомендации с примерами типовых конфликтных ситуаций и разъяснением понятия конфликта интересов с целью
15 Кабанов П.А. Антикоррупционная агитация как информационное средство противодействия коррупции: понятие и содержание // Административное и муниципальное право. 2014. № 2 (74). С. 178— 185. URL: http://www.nbpublish.com/librarv get pdf.php?id=27732 (дата обращения: 30.04.2017); Тавокин Е.П., Широкова О.В., Шишова Ж.А. Коррупция в системе государственной службы // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2014. № 1 (119). С. 70-86. URL: http://cvberleninka.ru/article/n7korruptsiva-v-sisteme-gosudarstvennov-sluzhbv (дата обращения: 25.11.2016).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
профилактики правонарушений в сфере коррупции не только со стороны государственных служащих, но и граждан.
5. Утвердить индикаторы эффективности мониторинга антикоррупционной политики, в том числе профилактические меры на уровне органов государственного управления Омской области.
6. Представлять ежегодно обзоры деятельности комиссий в средствах массовой информации, что повысит значимость комиссий как института, реализующего принцип открытости государственной власти.
Представленные выводы и анализ проблемы исследования могут быть использованы при подготовке локальных актов органами государственного управления субъектов РФ в части регулирования деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов, соблюдению требований к служебному поведению. В том числе, исследование может стать основой для подготовки методических рекомендаций, составляющих организационно-правовую основу деятельности комиссий при органах государственной власти субъекта РФ.
Список литературы:
1. Андреева А.Ю., Петушкова Е.В. К вопросу о содержании представлений студентов о коррупции и мерах противодействия ей в Российской Федерации // Организационно-управленческие механизмы антикоррупционной деятельности (российский и зарубежный опыт): Сборник тезисов докладов и статей III Международной научно-практической конференции российских и зарубежных университетов и РЭУ им. Г.В. Плеханова при участии представителей государственных и муниципальных органов власти, 25 января 2016 года / отв. ред. Р.А. Абрамов. Москва: ФГБОУ ВО РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2016. URL: http://www.rea.ru/ru/publications/Attach mentsLibrar^y/сборник_антикррупц_механизмы.pdf (дата обращения: 30.10.2016).
2. Астанин В.В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) // Российская юстиция. 2009. № 2. С. 20-24.
3. Быков В.Н. Антикоррупционные механизмы в системе государственного регулирования // Экономика и экологический менеджмент. 2013. № 1. URL: http://economics.ihbt.ifmo.ru/file/article/5.pdf (дата обращения: 30.04.2017).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
4. Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. 2001. № 3. С. 31-36.
5. Кабанов П.А. Антикоррупционная агитация как информационное средство противодействия коррупции: понятие и содержание // Административное и муниципальное право. 2014. № 2 (74). С. 178-185.
URL: http://www.nbpublish.com/library get pdf.php?id=27732 (дата обращения: 30.04.2017).
6. Кабанов П.А. Антикоррупционные функции органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. Т. 10. № 3. С. 187-206. URL: http://apel.ieml.ru/archive/show/9434 (дата обращения: 30.04.2017).
7. Кабанов П.А. Правовое регулирование мониторинга эффективности деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов в республике Татарстан: опыт, проблемы, и перспективы // Административное и муниципальное право. 2012. № 2 (50). С. 34-38.
8. Коррупция в Российской Федерации: генезис, формы, технологии, противодействие: монография / Под общ. ред. проф. Н.Н. Меньшениной. Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2014. URL: http://hdl.handle.net/10995/28833 (дата обращения: 12.11.2016).
9. Лощилова М.А. Сетевое взаимодействие в профессиональном образовании // Педагогика. 2015. № 10. С. 79-83.
10. ЛощиловаМ.А., Портнягина Е.В. Региональные аспекты оптимизации управления образовательными учреждениями // В мире научных открытий. 2012. № 5. С. 100-113.
11. НоздрачевА.Ф. Конфликт интересов в системе государственного и муниципального управления: проблема нормативного правового определения понятия // Законодательство и экономика. 2016. № 3. URL: http://www.lawecon.ru/zakon odatelstvo/articles/49/1803/ (дата обращения: 30.04.2017).
12. Общественная палата Омской области // Омская Губерния [Портал Правительства Омской области]. URL: http://omskportal.ru/ru/government/ChamberOfSociety.html (дата обращения: 30.04.2017).
13. Письмо Министерства экономического развития РФ от 1 июля 2010 г. № 11066-АП/Д09 «О проведении мониторинга выполнения антикоррупционных мероприятий федеральными органами исполнительной власти» // Министерство экономического
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
развития Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://www.economv. gov.ru/m inec/about/structure/depGosRegulirlnEconomv/doc20100701 09 (дата обращения: 30.04.2017).
14. Портнягина Е.В. Анализ эффективности кадровых технологий, используемых в системе государственного управления при осуществлении конкурсного отбора кандидатов на должность государственного гражданского служащего (на примере Омской области) // государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 58. С. 194-208. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/58 2016portnvagina.htm (дата обращения: 30.04.2017).
15. Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/docum ent/cons doc LAW 118528/ (дата обращения: 30.04.2017).
16. Противодействие коррупционным проявлениям в сфере государственного управления: Сборник нормативных правовых актов / Сост. П.А. Кабанов. Ижевск, 2011.
17. Распоряжение главы Удмуртской республики от 19.03.2014 № 20-РГ «О порядке проведения антикоррупционного мониторинга» // Консорциум Кодекс [Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации].
URL: http://docs.cntd.ru/document/463804269 (дата обращения: 12.03.2016).
18. Сергеева Л.Л. Кадровые аспекты антикоррупционной политики в системе государственного управления // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2011. Т. 17. № 14 (109). URL: http://cvberleninka.ru/article/n/kadrovve-aspektv-antikorruptsionnov-politiki-v-sisteme-gosudarstvennogo-upravleniva (дата обращения: 30.04.2017).
19. Солженицын Е.Д. Технологии для выявления взяток и коррупции // Общество. Среда. Развитие (TerraHumana). 2010. № 1. С. 4-7.
URL: http://cvberleninka.ru/article/n/tehnologii-dlva-vvvavleniva-vzvatok-i-korruptsii (дата обращения: 30.12.2016).
20. Тавокин Е.П., Широкова О.В., ШишоваЖ.А. Коррупция в системе государственной службы // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2014. № 1 (119). С. 70-86. URL: http ://cvb erl eninka.ru/article/n/korruptsiva-v- sisteme-gosudarstvennov-sluzhbv (дата обращения: 25.11.2016).
21. Указ Главы Республики Коми от 26.08.2010 № 120 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 61. Апрель 2017 г.
Республики Коми и урегулированию конфликта интересов» // СПС Право.ru [Сайт]. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/5025634/95956930/ (дата обращения: 30.04.2017).
22. Указ Президента РС(Я) от 20.09.2010 № 261 (с изм. от 04.06.2012) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) и урегулированию конфликта интересов» // КонсультантПлюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/regbas e/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW249&n=24014&dst=100001#0 (дата обращения: 30.04.2017).
23. Указ Президента Республики Татарстан от 23.03.2011 № УП-148 «О мерах по организации и проведению мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Республике Татарстан, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан по реализации антикоррупционных мер на территории Республики Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2011. № 11, № 18. Ст. 0636.
Portnyagina E.V., Loshchilova M.A.
Analysis of the Activities of the Commissions on the Conflict of Interests and Corruption in the Public Administration
Elena V. Portnyagina — Ph.D., Associate Professor, Omsk State Pedagogical University, Omsk, Russian Federation. E-mail: portnj gina@mail. ru
Marina A. Loshchilova — Ph.D., Senior Lecturer, Yurga Institute of Technology (branch), Tomsk Polytechnic University, Yurga, Russian Federation. E-mail: marisha20@bk.ru
Annotation
Based on the theoretical approach of comparative legal analysis and the experience of the Commission on settlement of conflicts of interests in the system of the Ministry of internal Affairs across the Omsk region, the authors identify the gaps in the legislation regarding the conflicts of interest and accountability. The authors develop recommendations aimed at increasing the effectiveness of anticorruption mechanisms in the public administration of the Omsk region and the criteria for the selection of experts for these committees.
Keywords
Commission for resolving conflicts of interest, public service, anti-corruption mechanisms.
