CC BY
274
АМЕРИКАНСКАЯ МОДЕЛЬ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
© Реснянская О.С.*
Беловский институт (филиал) Кемеровского государственного университета, г. Белово
Американская модель разделения властей насчитывает более чем 200-летнюю историю. За это время она эволюционировала из механизма ограничения ветвей власти в принцип функционирования всей системы высших государственных органов США. Механизм разделения властей, приспособленный к особенностям американской политической системы и реализованный через эффективную систему сдержек и противовесов, обеспечивает успешность работы государственного аппарата и придает стабильность политической ситуации в стране.
На американском континенте наоборот получила распространение жесткая модель разделения властей. Начало формированию ей было положено практикой разработки и принятия конституций суверенными государствами, образовавшимися в результате войны Американских колоний за независимость, в которых в качестве основных политико-правовых принципов, положенных в основу организации власти, прописывался в том числе принцип разделения властей. А в общем виде американская модель разделения властей получила закрепление уже в тексте Основного закона единого государства - Соединенных Штатов Америки. Впоследствии она (модель) неоднократно дополнялась и уточнялась поправками к Конституции 1787 года, решениями Верховного Суда, актами Конгресса, конституционными соглашениями и т. п., однако, кардинальным изменениям за более чем 200-летнюю историю своего существования и практического применения в качестве механизма управления государством, подвергнута она не была. Следует оговориться, что в американской Конституции прямых упоминаний о принципе разделение властей нет, однако, как замечает Л.М. Энтин, «весь механизм государственной власти, предусмотренный этой Конституцией и созданный на ее основе, представляет собой живое и непосредственное воплощение этого принципа. Ни в одной из парламентарных стран или стран со смешанной формой правления, где нередко этот принцип провозглашается в основном законе, он не проводится столь последовательно и логично, как в США» [1, с. 41].
Главной причиной утверждения в качестве основ американского конституционализма помимо республиканизма, федерализма, защиты прав, свободы и собственности граждан, судебного конституционного надзора, также ограниченного правления в виде разделения ветвей государственной власти, было то, что авторы Конституции усматривали в последнем
* Ассистент кафедры Общественных наук
принципе залог недопущения установления диктаторских режимов, узурпации власти одной из ветвей и, как следствие, оценивали его как метод поддержания политического равновесия. Стремясь обеспечить эффективность принципа разделения властей, отцы-основатели дополнили его классический вариант тщательно разработанной системой «сдержек и противовесов», под которой подразумевали особые условия, способные обеспечить относительное равенство полномочий трех ветвей государственной власти и, при необходимости, осуществление ими взаимного контроля. Такими условиями, предусмотренными Конституцией, являются различные источники формирования законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, разные сроки полномочий для их носителей и наличие в арсенале каждой ветви государственной власти таких механизмов воздействия, которые позволяли бы ей предотвратить возможность узурпации власти со стороны другой [2, с. 78]. Необходимо отметить, что большая часть исследователей, изучающих американскую Конституцию, исходя из ее текса признают единство и целостность государственной власти, а, говоря о разделении властей, имеют в ввиду разграничение компетенции органов ее представляющих.
Конституция США предусматривает сосредоточение законодательной власти (или в более корректном переводе - полномочий) в руках Конгресса, состоящего из двух палат. Нижняя - Палата представителей - состоит из 435 депутатов, которые избираются на два года путем всеобщих, равных, прямых выборов тайным голосованием по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Кандидатом в члены Палаты представителей может быть американский гражданин, достигший 25летнего возраста, не менее семи лет проживший на территории США; ограничения по количеству переизбраний для представителей не предусматриваются. Верхняя палата - Сенат - включает по два представителя от каждого штата (в настоящее время насчитывает всего сто человек), которые избираются путем прямых выборов населением штатов на шестилетний срок (до 1913 года, когда была принята XVII поправка к Конституции, сенаторы избирались легислатурами штатов), каждые два года происходит обновление 1/3 состава Сената. Правом быть избранным в Сенат пользуются граждане США, возраст которых достиг 30 лет и которые прожили на территории государства не менее 10 лет. Формально обе палаты обладают равными правами. Американское право запрещает совмещение статуса конгрессмена с какой-либо другой платной гражданской должностью.
Основной функцией Конгресса является разработка и принятие законопроектов. Данным видом деятельности заняты, в основном, члены постоянных комитетов обеих палат, участники различных комиссий и подкомиссий. Инициированы законопроекты могут быть президентом, конгрессом, общими усилиями органов законодательной и исполнительной
власти или группами интересов, причем как показывают исследования, лидерство в данном процессе в XX веке перешло от Конгресса к Президенту [3, с. 80-81]. Проекты законов могут обсуждаться с привлечением экспертов, представителей Администрации Президента, министерств и ведомств, что в итоге обеспечивает их высокую эффективность и работоспособность. После принятия законопроекта простым большинством голосов представителями обеих палат, он должен быть в течение 10-дневного срока (без учета воскресений) подписан Президентом; если Президент использует право отлагательного вето, законопроект возвращается в Конгресс, где может быть либо переработан с учетом замечаний Президента, либо в случае одобрения квалифицированным большинством в 2/3 голосов принят как закон. Конгрессмены обладают также правом принимать совместные (требующие подписи президента) и совпадающие (не требующие соответствующего одобрения) резолюции палат Конгресса. Важнейшей функцией Конгресса является также деятельность в области финансов. Только ему принадлежит право «устанавливать государственный бюджет, контролировать его исполнение, вводить налоги, чеканить монету и решать другие финансовые вопросы общефедерального значения» [1, с. 48]. Однако, с целью оптимизации использования государственных средств и более детального контроля за расходами, частично разработка бюджета еще в 20-е годы XX столетия была передана в ведение исполнительных органов: в 1921 г. было образовано Бюджетное бюро при министерстве финансов, в 1939 г. оно вошло в состав Исполнительного управления президента, а в 1970 г. было преобразовано в Административно-бюджетное управление. Но, даже не смотря на то, что «президент готовит свои предложения по бюджету и представляет их на рассмотрение конгрессу ..., понятие «президентского бюджета» правомерно лишь в смысле инициативы исполнительной власти в его разработке и официальной ответственности за его выполнение»: «прерогатива законодательной власти увеличивать или уменьшать статьи финансовых расходов ... остается неизменной» [4, с. 150-151]. Вообще, финансовые полномочия конгресса являются эффективным средством воздействия на исполнительную власть, так, например в 1973 г. правительство было вынуждено прекратить операцию ВВС США в Камбодже из-за запрета Конгресса расходовать на нее государственные средства [1, с. 48]. Помимо уже обозначенных, Конгресс осуществляет также контрольные функции, определяемые справедливо В.В. Лузиным как производные от системы «сдержек и противовесов» [5, с. 85]. К ним относятся расследования Конгресса по фактам совершения представителями исполнительной и судебной власти уголовных преступлений или неэффективного, непрофессионального, расточительного ведения дел, импичмент (досрочное освобождение от должности), которому за тяжкие преступления, могут быть подвергнуты должностные лица, включая Президента, Вице-президента, министров, федеральных судей, а также объявление войны (хотя
главнокомандующим является Президент), ратификация международных договоров и утверждение кандидатов на высшие государственные должности членами Сената. Также Конгресс (Палата представителей в первом случае и Сенат во втором) имеет особое право по наделению полномочиями (путем прямого тайного голосования) Президента или Вицепрезидента одного из кандидатов, не получивших абсолютного большинства голосов на выборах.
Носителем высшей исполнительной власти по Конституции США является Президент. В настоящее время он выступает в роли главы государства, главы правительства, главы вооруженных сил и высшего руководителя федерального административного аппарата. Избирается Президент на четыре года в ходе всеобщих равных косвенных выборов (население принимает участие только в формировании коллегии выборщиков в составе 538 человек, которая непосредственно и избирает главу государства). Претендовать на столь высокую должность может только гражданин США по рождению, достигший 35 лет и проживший непосредственно на территории Соединенных Штатов в течение 14 лет [6, с. 200]; одно лицо не может быть избрано на должность президента более чем два раза [7, с. 221]. Основной закон и поправки к нему также подробно регулируют порядок замещения поста Президента при досрочной вакансии, например, в случае смерти или отставки, полноправным главой государства становится Вицепрезидент и далее в определенном порядке лица, занимающие высшие государственные посты. По оценке Л.М. Энтина, это обеспечивает «преемственность и стабильность в осуществлении власти, каковы бы ни были чрезвычайные условия» [1, с. 53-54]. Переходя к вопросу, связанному с полномочиями американского президента, следует отметить, что в научной литературе наиболее часто встречаемы две следующие типологии: первая в своей основе имеет источники полномочий (соответственно выделяются конституционно закрепленные, подразумеваемые и делегированные полномочия), а вторая - сферу их приложения (например, полномочия, связанные с верховным представительством страны или полномочия по управлению государством и т.д.). Особый интерес у исследователей вызывают так называемые подразумеваемые и делегированные полномочия и связанная с ними проблема их правомерности и значимости. «Вопрос о делегировании ... полномочий, - пишет В.В. Лузин, - является принципиальным для системы разделения властей. Ряд специалистов и судей считают, что любая делегация противоречит самой идее разделения властей, но . с точки зрения здравого смысла делегирование полномочий при любой модели разделения властей практически является необходимым условием нормального функционирования государства» [5, с. 86]. А авторы учебного пособия «Разделение властей» дают следующую оценку подразумеваемым полномочиям: «Именно благодаря им 7 статей и 26 поправок Конституции США позволяют координировать жизнь страны на
протяжении всей американской истории» [4, с. 131]. Наиболее важной функцией Президента в современных условиях является управление государством. Для более эффективной ее реализации в распоряжении Президента с 1939 г. находится Исполнительное управление президента, в состав которого входят столь важные структуры, как Аппарат Белого Дома, Административно-бюджетное управление, Национальный совет безопасности, ЦРУ, Совет по внутренней политике и так далее. В подчинении Президента находится Правительство США (чаще называемое кабинетом), им возглавляемое и состоящее из назначенных им же руководителей ведомств. При этом глава государства «не обязан созывать заседания кабинета, равно как не обязан и следовать советам, которые дает ему кабинет, и даже может поступать вопреки мнению большинства его членов» [8, с. 63], таким образом, кабинет по отношению к президенту - «совещательный и координационный орган» [1, с. 56]. «С совета и согласия Сената» Президент назначает высших должностных лиц. Хозяин Белого дома также располагает законодательными полномочиями; по Конституции они сводятся к законодательному вето, вытекающему из принципа сдержек и противовесов. Однако, «многие исследователи считают, что в новейшее время именно президент стал в США главным законодателем страны. Со времен Рузвельта приобрели институциональный характер законодательные инициативы президента, оформившиеся в виде подробно прописанных законопроектов, регулярно направляемых в конгресс. Также со времен Рузвельта резко возросло количество и роль исполнительных указов президента, которые обладают таким же обязательным характером, как и законы Конгресса» [9, с. 71]. Президент представляет государство на международной арене, участвует в подписании международных договоров (правда они должны быть одобрены Сенатом), имеет право заключать с иностранными державами на срок своего президентства не подлежащие ратификации исполнительные соглашения. Весьма значимыми и объемными являются полномочия президента в военной сфере (они регламентируются Резолюцией 1973 г., решениями Верховного Суда и конституционными соглашениями): являясь Главнокомандующим, он имеет право отдать приказ о вступлении вооруженных сил США в военные действия при условии предоставления в последующие 48 часов Конгрессу соответствующего доклада; в течение 60 дней (при продлении и 90) Президент может использовать вооруженные силы по своему усмотрению. Тот факт, что в подавляющем большинстве участие вооруженных сил США в военных операциях санкционировано президентом без участия Конгресса, свидетельствует о росте влияния исполнительной ветви власти.
Высшая судебная власть в американской модели разделения властей представлена Верховным Судом, состоящем из девяти человек (такая численность была установлена в 1869 г.), один из которых председательствует, назначаемых Президентом по согласованию с Сенатом на срок «пока
поведение их безупречно» [6, с. 202] (т.е. фактически пожизненно). Конституция наделила Верховный Суд полномочиями первой инстанции по ряду дел («по всем делам, касающимся послов, других официальных представителей и консулов, а также по делам, в которых штата является стороной» [6, с. 202]) и полномочиями высшей апелляционной инстанции. Однако более значимой функцией Верховного Суда является осуществление конституционного надзора (данное право, не зафиксированное в Конституции, было закреплено за судом в 1803 г. по результатам рассмотрения дела Марбэри против Мэдисона, установившего, что «источником юрисдикции суда служит конституция, а не существующее законодательство» [4, с. 156]). Конституционный надзор, подразумевающий возможность в ходе тщательной экспертизы признавать какой-либо акт неконституционным и тем самым лишать его юридической силы, является важнейшим механизмом, позволяющим судебной власти «ограничивать законодательную деятельность конгресса и нормоустанавливающую деятельность президента» [10, с. 26].
Изучение американской модели разделения властей позволяет сделать вывод о том, что дополненный системой «сдержек и противовесов» в условиях президентской республики, демократического государства и гражданского общества, принцип разделения властей может быть эффективным регулятором властных отношений, направляющим участников политического процесса по пути поиска компромисса, минимизирующим ошибки в управлении и тем самым обеспечивающим высокую эффективность работы властных органов.
Список литературы:
1. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств / Л.М. Энтин. - М.: «Юридическая литература», 1995. - 176 с.
2. Конституция США: история и современность / Под общ. ред. д.ю.н., проф. А. А. Мишина и д.и.н., проф. Язькова. - М.: «Юридическая литература», 1988. - 320 с.
3. Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство (Опыт взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей в Соединенных Штатах Америки) // Государство и право. - 1998. - № 1. -С. 79-91.
4. Разделение властей: учеб. пособие / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко.
- М.: Изд-во МГУ; Юрайт-Издат, 2004. - 428 с.
5. Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) / В.В. Лузин // Государство и право. - 1999. - № 3. - С. 82-90.
6. Конституция Соединенных Штатов Америки // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: в 2 т. / Отв. ред. д.ю.н., проф. Н.А. Крашенинникова. Т. 2. Современное государство и право / Сост. Н.А. Крашенинникова. - М.: Издательство НОРМА, 2003. - 672 с.
7. Поправка XXII к Конституции США // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: в 2 т. / Отв. ред. д.ю.н., проф. Н.А. Крашенинникова. Т. 2. Современное государство и право / Сост. Н.А. Крашенинникова. - М.: Издательство НОРМА, 2003. - 672 с.
8. Увачев В.А. Механизм разделения властей в правовом государстве / В. А. Увачев. - М.: Изд-во «Перспектива», 2003. - 96 с.
9. Согрин В.В. Ветви государственной власти в США: эволюция, взаимодействие, соперничество // Общественные науки и современность. -2001. - № 1. - С. 70-89.
10. Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания (сложный путь от патриархальных традиций к цивилизации) / Ю.А. Дмитриев, Е.Ю. Черкашин.
- М.: Манускрипт, 1994. - 103 с.
