CC BY
211
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
УДК 336
Актуальные вопросы
взаимодействия органов государственного и внутреннего контроля
В сложившихся экономических условиях система государственного контроля нацелена на повышение качества и эффективности экономического роста, развитие социальной сферы. Объектами контроля становится весь процесс производственно-хозяйственной деятельности, что определяет ключевую роль контроля в системе управления. В условиях бюджетного дефицита особую актуальность приобретает активная работа всех органов внутреннего финансового контроля. При этом органы государственного и внутреннего финансового контроля должны иметь взаимно увязанные методики оценки финансовых рисков и налаженный обмен сведениями между собой, а также с другими органами и организациями, участвующими в достижении результатов в соответствующих сферах деятельности.
Ключевые слова: аудит, взаимодействие, внутренний контроль, государственный контроль, координация, риски, финансовый контроль, эффективность.
М.И. Бесхмельницын
В настоящее время сложная ситуация в российской экономике связана с адаптацией к серьезным внешним шокам, обусловленным снижением мировых цен на нефть, ограничениями отечественным организациям доступа на иностранные финансовые рынки, уменьшением объемов внешней торговли и увеличением оттока капитала.
Высокий уровень дефицита федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации наряду со значительным объемом принятых социальных обязательств, снижение объемов и качества внебюджетных инвестиций в национальную экономику актуализируют задачу рачительного использования имеющихся финансовых ресурсов.
В сложившихся экономических условиях система государственного контроля, включающая президентский, парламентский контроль и контроль органов исполнительной власти, нацелена на решение важнейших задач, связанных с повышением качества и эффективности экономического роста, развития социальной сферы и, в конечном счете, направлена на повышение уровня и качества жизни наших граждан.
© Бесхмельницын М.И., 2015
33
Актуальные вопросы взаимодействия органов государственного и внутреннего контроля
Формально объектами финансового контроля являются финансовые показатели, но, так как они регламентируют процесс формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов, фактически объектом финансового контроля становится весь процесс производственно-хозяйственной деятельности. Этим и определяется большая роль контроля в системе управления. Установление действенного, системно организованного финансового контроля всех уровней выступает важным фактором успешного социально-экономического развития страны.
Объектом финансового контроля является как бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, так и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим определяется большая роль и значение финансового контроля как основного элемента государственного контроля и управления.
Стратегическое государственное управление в современной России является одной из перспективных новаций. В прошлом году принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
Система стратегического управления опирается на стратегическое планирование, управление по результатам и бюджетирование, ориентированные на результат. Принятие и исполнение государственного бюджета в формате государственных программ является важнейшим элементом государственного финансового и стратегического управления.
Государственные программы способны объединить стратегические и тактические задачи и стать комплексным подходом государственного управления. Вместе с тем, при их реализации необходимо создать эффективную систему контроля за достижением запланированных программами показателей с установлением ответственности руководителей органов государственной власти и местного самоуправления.
В настоящее время низкая эффективность системы управления государственными компаниями приводит к отставанию в реализации инвестиционных программ, и, наряду с недостаточным качеством регулирования тарифов естественных монополий, еще более ограничивает темпы экономического роста.
В соответствии с поручениями Главы государства в целях повышения эффективности корпоративного управления в госкорпорациях, госкомпаниях, федеральных государственных унитарных предприятиях и акционерных обществах с государственным участием внедряются долгосрочные программы развития (ДПР).
34
Актуальные вопросы взаимодействия органов государственного и внутреннего контроля
При их разработке организациям необходимо учитывать стратегические, программные и иные документы, влияющие на сферу деятельности организации, ее дочерних и зависимых обществ, филиалов и отрасли в целом, в том числе:
концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и стратегии долгосрочного социально-экономического развития регионов;
федеральные и региональные целевые программы, федеральную адресную инвестиционную программу;
иные стратегические и программные документы и поручения, касающиеся развития отрасли, в которой организация осуществляет деятельность.
В ДПР должны быть отражены, в том числе, плановые значения ключевых показателей эффективности деятельности организации, определенных стратегическими целями ее развития, комплекс инновационных и инвестиционных проектов со сроками их осуществления, ресурсами, исполнителями, объемами и источниками финансирования, обеспечивающими эффективное решение задач.
Президентом Российской Федерации в 2013 и 2014 годах Правительству Российской Федерации поставлены задачи обеспечить проведение аудита реализации таких программ, разработать и утвердить перечень внутренних нормативных документов, регламентирующих деятельность госкорпораций и госкомпаний, а также открытых акционерных обществ, включающий в себя:
а) регламент повышения инвестиционной и операционной эффективности и сокращения расходов;
б) положение о внутреннем аудите;
в) положение о системе управления качеством;
г) положение о системе управления рисками;
д) положение о порядке разработки и выполнения программ инновационного развития.
В целях наведения порядка в бюджетах госкомпаний, обеспечения прозрачности и оптимизации денежных потоков, эффективного управления ими в Послании Федеральному Собранию Президентом Российской Федерации В.В. Путиным поставлена задача создания во всех компаниях, где государству принадлежит более 50 % акций, единых казначейств для головных, дочерних и зависимых организаций и привязки доходов топ-менеджеров к ключевым показателям эффективности.
Полагаем, что выполнение указанных поручений Главы государства повысит уровень корпоративного управления в госкомпаниях и позволит государству как собственнику осуществлять эффективное стратегическое планирование и контроль за достижением поставленных перед ними целей.
По итогам Послания Федеральному Собранию Главой государства также поручено Минобороны России совместно с Росфинмониторингом,
35
Актуальные вопросы взаимодействия органов государственного и внутреннего контроля
Банком России и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработать и внедрить систему контроля за использованием средств при размещении и выполнении гособоронзаказа.
В целях исполнения этого поручения в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации внесены изменения, которые обеспечивают межведомственную координацию контроля за использованием бюджетных средств при размещении и выполнении гособоронзаказа.
В рамках указанной системы определяются уполномоченные банки, открываются отдельные банковские счета, используемые головными исполнителями и исполнителями гособоронзаказа в целях обеспечения надежности и прозрачности взаиморасчетов, защиты информации, а также применения возможности банковской системы при осуществлении контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Указанные изменения законодательства направлены на предотвращение необоснованного повышения цен при выполнении гособоронзаказа и повышения эффективности осуществления государственного финансового контроля и надзора.
Как уже отмечалось, государственный финансовый контроль охватывает все сферы государственной деятельности, а также деятельность хозяйствующих субъектов независимо от их административно-правовой формы. Целями государственного финансового контроля являются выявление, пресечение и предупреждение факторов, препятствующих реализации государственной политики в рамках утвержденных стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы.
В условиях бюджетного дефицита особую актуальность приобретает активная работа всех органов внутреннего финансового контроля по оценке возможности достижения запланированных показателей с учетом выделяемых объемов финансирования для подготовки своевременных рекомендаций соответствующим органам исполнительной власти по принятию необходимых корректирующих управленческих решений.
Таким образом, внутренний финансовый контроль в полной мере должен использоваться в качестве одного из ключевых элементов управления.
При этом основой для принятия корректирующих управленческих решений должны стать результаты осуществляемого на основании первичных документов мониторинга достижения запланированных показателей согласно реализуемым государственным и региональным программам в увязке с объемами направленных финансовых ресурсов.
Это позволит выявить риски неэффективного и не результативного использования бюджетных средств и сконцентрировать имеющиеся ресурсы на приоритетных направлениях в рамках риск-ориентированного подхода.
Анализ бюджетного законодательства свидетельствует о том, что в настоящее время внутренний финансовый контроль в основном нацелен на
36
Актуальные вопросы взаимодействия органов государственного и внутреннего контроля
анализ качества деятельности органов государственной власти и проверку законности осуществления бюджетных расходов. При этом не уделяется должное внимание анализу финансово-хозяйственной деятельности контролируемых субъектов для формирования выводов об эффективности реализации возложенных на них функций.
Например, финансовый контроль деятельности бюджетных учреждений не предполагает оценку эффективности их разрешенной внебюджетной деятельности, а также использование получаемых средств от такой деятельности на дальнейшие модернизацию и развитие. При этом в ряде случаев внебюджетная деятельность указанных учреждений, по сути, носит посреднический характер при размещении государственных заказов и увеличивает тем самым окончательную стоимость работ (услуг).
Новые аспекты контрольная тематика приобрела в связи с проведенной в стране бюджетной реформой. Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает повышение роли внутреннего контроля при наличии внешнего контроля деятельности администраторов бюджетных средств, что было одной из установок реализованной концепции бюджетной реформы. Однако внутренний контроль при всем росте его значимости полностью решить задачи контроля в управлении государственными финансами в новых условиях не может.
В силу особенностей государственного и бюджетного устройства нашей страны, многочисленности контрольных органов, неупорядоченности их функций и пересечения сфер деятельности требуется усиление взаимодействия и координации работы финансовых контролеров различных уровней.
В мировой практике решение указанного вопроса закреплено в Лимс-кой декларации руководящих принципов контроля. Согласно статье 3 этого документа в качестве внешней контрольной службы выступает высший контрольный орган, который должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги по разделению задач и обеспечению сотрудничества с целью оптимизации затрат на обеспечение контроля и снижения контрольной нагрузки.
Эффективное выполнение контрольных мероприятий органами внутреннего контроля должно создавать условия для повышения качества работы хозяйствующих субъектов. В свою очередь, органы государственного финансового контроля при планировании своей деятельности должны основываться на оценке рисков нарушений. Такая взаимосвязанная работа создает условия для реализации принципа пропорциональности контроля, при котором степень вмешательства не должна быть чрезмерно обременительной и необоснованно препятствовать нормальной деятельности органов власти и организаций. В то же время эффективность финансового контроля не должна быть снижена.
37
Актуальные вопросы взаимодействия органов государственного и внутреннего контроля
При этом органы государственного и внутреннего финансового контроля должны иметь взаимно увязанные методики оценки рисков причинения вреда и налаженный обмен сведениями между собой, а также с другими органами и организациями, участвующими в достижении результатов в соответствующих сферах деятельности.
При оценке эффективности государственного финансового контроля необходимо учитывать, на сколько он ориентирован на устранение риска не достижения запланированных значений показателей программ развития.
Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 246-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которым при организации контрольных мероприятий должен применяться риск-ориентирован-ный подход.
Он заключается в том, что выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю будет определяться в зависимости от того, к какой категории (классу) риска или опасности отнесена деятельность компании или используемых ею производственных объектов.
Эти нововведения вступают в силу с 1 января 2018 года. Однако предусматривается, что риск-ориентированный подход по отдельным видам финансового контроля может быть, а, на наш взгляд, и должен быть применен до указанной даты, что позволит значительно снизить количество проверок и «сэкономить» средства соответствующих бюджетов, не снижая качество финансового контроля.
Отдельные примеры использования риск-ориентированного подхода уже существуют. Так, указанный подход применяется при организации деятельности федеральных налоговой и таможенной служб, Федерального казначейства, ОАО «РЖД». Однако необходима еще большая системная работа по формированию научных подходов и выработке практических решений для организации эффективного функционирования и взаимодействия органов государственного и внутреннего финансового контроля.
Литература
1. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.garant.ru/70684666/ (дата обращения 5 октября 2015 года).
2. Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.garant.ru/70291366/ (дата обращения 5 октября 2015 года).
3. Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 246-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
38
Актуальные вопросы взаимодействия органов государственного и внутреннего контроля
контроля». Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.garant.ru/ 71127942/#help (дата обращения 5 октября 2015 года).
4. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/19825 (дата обращения 5 октября 2015 года).
5. Бесхмельницын М.И. Внутренний контроль и управление рисками в Российской Федерации: организация работы в системе «Открытое правительство». Материалы первой конференции. Сборник. Москва. 28 мая 2012 года. С. 18-19.
6. Бесхмельницын М.И. Влияние бюджетного процесса на инновационное развитие, модернизацию и технологическое перевооружение экономики. Вестник АКСОР. 2010. № 3. С. 58-76.
7. Иванов ОБ. Практика построения риск-ориентированной системы внутреннего контроля и аудита в ОАО «Российские железные дороги» // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. № 4. 2014. С. 7-31.
References
1. Federal Law, June, 28, 2014 # 172-FZ “On the strategic planning in the Russian Federation.” Available at: http://base.garant.ru/70684666/ (accessed October 5, 2015). (In Russian).
2. Federal Law, December, 29, 2012 # 275-FZ “On the State Defense Order.” Available at: http://base.garant.ru/70291366/ (accessed October 5, 2015). (in Russian).
3. Federal Law, July, 13, 2015 # 246-FZ “On the Protection of the Rights of legal entities and individual entrepreneurs in the exercise of state control (supervision) and municipal control.” Available at: http://base.garant.ru/ 71127942/#help (accessed October 5, 2015). (in Russian).
4. Address of the President of the Russian Federation Federal Assembly of electronic resources. Available at: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/19825 (accessed October 5, 2015). (in Russian).
5. Beskhmel’nitsyn M.I. Internal control and risk management in the Russian Federation: the organization of work in the “Open Government”. Proceedings of the First Conference. Collection. Moscow, 2012. Pp. 18-19. (in Russian).
6. Beskhmel’nitsyn M.I. The impact of the budget process on innovative development, modernization and retooling of the economy. Vestnik AKSOR, 2010. No.3. Pp. 58-76. (in Russian).
7. Ivanov O.B. Practice of a risk-oriented internal control and audit system construction in Russian railways. JeTAP: Jekonomicheskaja teorija, Analiz, Praktika [ETAP: Economic theory, Analysis, Practice], 2014. No. 4. Pp. 7-31. (in Russian).
