CC BY
44КОНСТИТУЦИОННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 342
DOI: 10.17072/2619-0648-2021-3-41-55
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
И. В. Зернов
Аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин
Пензенский государственный университет 440026, г. Пенза, ул. Красная, 40
E-mail: serega.beglov@yandex.ru
Аннотация: исследуются основания реализации конституционной правосубъектности муниципальных образований в Российской Федерации. Анализируется влияние конституционного законодательства на деятельность органов местного самоуправления. Рассматриваются некоторые материалы конституционной судебной практики, аргументирующие построение единой системы публичной власти. Исследуются основания возникновения и прекращения конституционной правосубъектности муниципальных образований. Указывается возможность применения концепции В. Е. Чиркина о публично-правовых образованиях в исследовании статуса муниципальных образований. Автор приходит к выводу, что муниципальные образования по своему характеру являются полноценными субъектами конституционных отношений, которые реализуют свою правосубъектность в лице органов местного самоуправления, главы муниципального образования, муниципальных служащих, а также юриди-
© Зернов И. В., 2021
ческих лиц. Наряду с реализацией органами публичной власти своих функций и полномочий, правосубъектность муниципальных образований выражается в возможности несения конституционной ответственности.
Ключевые слова: конституционная реформа; муниципальное образование;
публично-правовое образование; органы местного самоуправления; органы публичной власти; юридическое лицо публичного права
ACTUAL QUESTIONS OF THE IMPLEMENTATION OF THE CONSTITUTIONAL LEGAL PERSONALITY OF MUNICIPALITIES
I. V. Zernov
Penza State University
40, Krasnaya st., Penza, Russia, 440026
E-mail: serega.beglov@yandex.ru
Abstract: the article examines the grounds for the implementation of the constitutional legal personality of municipalities in the Russian Federation. The article analyzes the impact of constitutional legislation on the activities of local self-government bodies. The article considers some materials of constitutional judicial practice, which substantiate the construction of a unified system of public power. The article examines the grounds for the emergence and termination of the constitutional legal personality of municipalities. The possibility of applying the V. E. Chirkin's concept is indicated on public legal entities in the study of the status of municipalities. The author comes to the conclusion that municipalities by their nature are full-fledged subjects of constitutional relations, which realize their legal personality in the person of local self-government bodies, the head of the municipality, municipal employees, as well as legal entities. Along with the exercise by public authorities of their functions and powers, the legal personality of municipalities is expressed in the possibility of bearing constitutional responsibility. Keywords: constitutional reform; municipal formation; public legal education;
local self-government bodies; public authorities; legal entity of public law
Вопросы теории и практики проведения конституционной реформы являются особо актуальными в условиях формирования системы единой публичной власти в Российской Федерации. В конце 2020 г. вступил в силу Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № Э94-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», в котором официально закреплено определение
понятия «единая система публичной власти». В нем указывается, что данная система состоит из государственных органов, органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления.
Конституционно-правовая наука осуществляет формирование концептуальных представлений и теоретических основ правосубъектности муниципальных образований, что приобрело особую значимость в условиях конституционной реформы в России1. В отношениях публичного и частного порядка от имени муниципального образования выступают органы местного самоуправления, тем самым реализуя правосубъектность муниципальных образований. Следовательно, конституционно-правовые исследования направлены на комплексное изучение института муниципального образования (как субъекта юридических отношений), а также на изучение органов местного самоуправления, реализующих свои функции и полномочия в территориальных пределах соответствующих муниципальных образований.
Ученые, занимающиеся проблематикой муниципального управления, утверждают, что «признание местного самоуправления как особой формы власти и как особого общественного института означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует коллективный интерес местной общины, местного сообщества -муниципальный интерес. Этот интерес состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания на территории»2. Законодательно социальное назначение местного самоуправления отражено в части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон о местном самоуправлении) и заключается в обеспечении решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Муниципальное образование по своей природе является территориальным образованием, в котором осуществляется местное самоуправление. Конституционная практика свидетельствует, что первоначальным властным уровнем взаимодействия физических и юридических лиц с представителями публичной власти является именно уровень муниципальных образований, реализующих свою правосубъектность в лице органов местного самоуправления.
1 Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В. Конституционные реформы на постсоветском пространстве: тенденции развития // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. Вып. 37. С. 272-287.
2 Система муниципального управления / под ред. В. Б. Зотова. 5-е изд., испр. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2010. С. 20.
В условиях конституционной реформы научные исследования института муниципального образования выходят за рамки отрасли муниципального права и требуют дополнительных исследований. По нашему мнению, в данном случае необходимо обратиться к теории и практике российского конституционализма, исследованиям федерализма и к концепции публично-правовых образований.
На сегодняшний день понятие муниципального образования отсутствует в российском праве. Поэтому для уяснения его смысла обратимся к доктри-нальному толкованию изучаемой юридической категории. Известно комплексное определение муниципального образования, сформулированное И. В. Бабичевым: «Муниципальное образование - юридическая конструкция, публично-правовое образование и сложносоставная публично-правовая система, состоящая из элементов - субъектов и объектов местного самоуправления»3. Ученый считает территориальный публичный коллектив субъектом местного самоуправления, структурно состоящим из физических и юридических лиц, а также местных органов публичной власти. А к объектам местного самоуправления ученый причисляет территорию, инфраструктурный комплекс, местный бюджет, имущественные права, вопросы местного значения, власть.
В российском муниципальном законодательстве выделяются следующие виды публично-правовых образований местного уровня: городской округ; городское поселение, которое не входит в состав муниципального района; муниципальный район; городские и сельские поселения; межселенные территории. В 2014 г. были введены еще два новых типа муниципальных образований -городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. По данному поводу ученые-юристы высказали справедливое предположение, что результатом появления новых муниципальных образований станет восстановление районного (внутригородского) местного самоуправления.
Согласно поправкам, внесенным 1 мая 2019 г. в Закон о местном самоуправлении, на территории России появился новый вид муниципального образования - муниципальный округ. Основной причиной введения в действие муниципального округа ученые считают эффективное использование ресурсов и упразднение неработающих сельских поселений. Часто собственных доходов сельских поселений не хватает даже для содержания аппарата местных чиновников. Поэтому их объединение в единый муниципальный округ является назревшей необходимостью4.
3 Бабичев И. В., Смирнов В. Б. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые вопросы. М., 2014. С. 12.
4 Малявкина Н. В., Алексикова О. Е., Ястребов А. Е. Муниципальный округ как средство укрупнения муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2020. № 1. С. 21.
При рассмотрении содержания правосубъектности муниципального образования О. И. Баженова предлагает выделять два существенных элемента.
Первый - общеправовая правоспособность - означает способность иметь субъективные права и легально установленную возможность нести юридические обязанности. Второй - дееспособность. Означает способность осуществлять конкретные субъективные права и обязанности (группу однородных субъективных прав и обязанностей). Муниципальное образование может обладать различными видами дееспособности отраслевого, подотрас-левого и иного характера. Это предопределено степенью однородности прав и обязанностей и вытекающих из этого требований, которым должно соответствовать муниципальное образование, чтобы участвовать в конкретном правоотношении по поводу их реализации5.
Одним из важнейших вопросов в реализации правосубъектности муниципальных образований является участие в частноправовых отношениях. Положения главы 5 ГК РФ содержат нормы, регулирующие порядок участия муниципальных образований в имущественных и личных неимущественных отношениях. В таких отношениях органы местного самоуправления реализуют свои полномочия по следующим вопросам: заключение и расторжение договоров (включая муниципальные контракты), создание и ликвидация муниципальных предприятий и учреждений, управление муниципальной собственностью и т. д. Однако это не является основной целью их образования и деятельности. Прежде всего муниципальные образования создаются для управления деятельностью публичного коллектива, расположенного на определенной территории. В то же время участие органов власти муниципальных образований в гражданских отношениях связано с реализацией ими публичных полномочий для решения проблем местного значения6.
В. Е. Чиркин предложил концепцию публично-правовых образований, в рамках которой исследуется правосубъектность государства, его субъектов и муниципальных образований, порядок их взаимодействий, а также определение их общих и специфических особенностей7.
В юридической науке установлен перечень основных признаков, характеризующих муниципальные образования как полноправные субъекты публичных отношений: нормативно закрепленная территория, численный состав населения, наличие уставных функций и полномочий местных органов публичной власти, наличие муниципальной собственности, установление видов
5 Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Московского университета, 2010. С. 82.
6 Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. М.: ИНФРА-М, 2011. С. 56-67.
7 Там же. С. 1-7.
местных налогов и сборов, формирование собственного бюджета, наличие официальных символов (герба, флага)8.
Участие муниципальных образований в общественных отношениях некоторые ученые предлагают именовать как реализацию ими своей правосубъектности. Под данным понятием обозначают «социально-правовую возможность субъекта являться активным участником конституционно-правовых отношений. Она представляет собой право, обеспеченное государством материальными и юридическими гарантиями для реализации своих функций и полномочий»9. Реализация юридических правомочий публично-правовых образований происходит посредством действия института представительства, и это объясняется тем, что «правосубъектность публично-правового образования - категория мнимая, что отражено в действующем законодательстве»10. Однако участие публично-правовых образований в общественных отношениях частного и публичного порядка посредством выполнения своих функций в конституционно-правовой науке обозначают понятиями «правосубъектность», «правоспособность», «правообязанность» и т. д. Считаем, что эти понятия имеют разнозначное значение по отношению к публично-правовым образованиям, так как де-факто реализация ими юридической деятельности заключается в выполнении органами местного самоуправления и их должностными лицами (помощником и советником главы муниципального образования, главой администрации и его заместителями, руководителем аппарата администрации, начальниками управлений и отделов, специалистами, консультантами и т. д.) своих функций и полномочий.
Категорию правосубъектности в публично-правовых отношениях впервые обозначил С.Н. Братусь, вследствие чего гражданско-правовая конструкция была перенесена на почву теории юридической науки как имеющая значение для характеристики правосубъектности вообще, а не только одной гражданской правосубъектности11.
Содержание правосубъектности муниципальных образований частично можно обозначить посредством рассмотрения основных функций местного самоуправления, которые в обобщенном варианте сформулировали О. Е. Ку-тафин и В. И. Фадеев: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов
8 Сергеев Д. Б. Муниципальное образование в системе правовых категорий: монография. Екатеринбург, 2012. С. 128.
9 Ворончук И. Х., Гарненко С. А., Проскурякова Л. Б. Гражданская правосубъектность муниципальных образований // Вестник Международного юридического института. 2017. № 1 (60). С. 6.
10 Борисов А. М. Публично-правовые образования в контексте проблем теории субъектов права // Вестник Балтийского федерального университета имени И. Канта. Серия: гуманитарные и общественные науки. 2019. № 4. С. 9.
11 Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М.: Госюриздат, 1950. С. 1-8.
местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрану общественного порядка; 6) представительство и защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Основным законом государства и системой федерального законодательства12.
Наряду с этим, муниципальные образования могут реализовывать правосубъектность посредством участия в межмуниципальном сотрудничестве. Закон о местном самоуправлении регламентирует образование на территории России специальных юридических лиц публичного права - советов муниципальных образований субъектов РФ. Они образовываются в форме ассоциаций в целях реализации, защиты и консолидации интересов муниципальных образований. Наряду с ними, Закон о местном самоуправлении допускает создание иных органов межмуниципального сотрудничества13.
Муниципальное образование обеспечивает самостоятельное решение местным сообществом вопросов местного значения. Определенная часть данных вопросов обеспечивает реализацию конституционной правосубъектности муниципального образования посредством выполнения органами публичной власти местного уровня следующих функций: формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования, контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования (пп. 1-3 ч. 1 ст. 14, 15 и 16 Закона о местном самоуправлении).
Наряду с реализацией органами публичной власти своих функций и полномочий, правосубъектность муниципальных образований выражается в возможности несения конституционной ответственности. Следует отметить, что вопрос определения института ответственности в конституционном праве является дискуссионным ввиду разобщенности научных точек зрения. В связи с этим А.Ф. Малый и А.А. Гафуров предлагают различать понятия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность». В первом случае ответственность предусмотрена нормами конституционного права и наступает при нарушении Конституции, а во втором случае
12 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Проспект, 2018. С. 126-127.
13 Романовская О.В. Совет муниципальных образований - юридическое лицо публичного права // Российская юстиция. 2014. № 8. С. 6.
могут применяться две разновидности ответственности - конституционная и правовая. При нарушении норм Конституции следует конституционная ответственность (она будет реализована применительно к органам публичной власти, высшим должностным лицам, муниципальным служащим). Конституционно-правовая ответственность включает в свое содержание ответственность, которая следует при нарушении Конституции, но при этом применяются меры, предусмотренные иными отраслями права (административным,
\ 14
гражданским, уголовным и т.д.) .
Исходя из изложенного, в отношении муниципальных образований возможно применение конституционной и конституционно-правовой ответственности. Конституционная ответственность будет применяться в случае нарушения (или несоблюдения) положений Конституции РФ и будет выражаться в отставке главы муниципального образования, отставке главы местной администрации, досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования (в силу положений главы 10 Закона о местном самоуправлении).
По нашему мнению, содержание правосубъектности муниципальных образований закрепляется в системе правовых норм, включающих в себя: порядок организации территорий муниципальных образований, создание и деятельность органов местного самоуправления, муниципальных организаций и учреждений, ответственность единоличных и коллегиальных органов муниципального образования перед государством.
Отдельно следует рассмотреть вопросы о юридических фактах начала и прекращения правосубъектности муниципальных образований.
Муниципальные образования приобретают конституционную правосубъектность при соблюдения определенных юридических процедур. Первая процедура заключается в принятии закона субъекта, предусматривающего создание такого публично-правового образования в границах соответствующего субъекта РФ. Вторая процедура состоит в разработке и принятии устава муниципального образования (в котором содержится информация о статусе местных органов публичной власти, вопросы местного значения, а также вопросы наступления ответственности местных органов публичной власти и их должностных лиц). Третья процедура заключается в деятельности местных органов публичной власти и их должностных лиц. Общий перечень таких субъектов закреплен в статье 34 Закона о местном самоуправлении. Это представительный орган, исполнительно-распорядительный орган, глава му-
14 Малый А. Ф., Гафуров А. А. Ответственность в конституционном праве: особенности наименования // Вестник экономики, права и социологии. 2019. № 1. С. 104.
ниципального образования, контрольно-счетный орган и иные органы публичной власти, деятельностью которых и осуществляется реализация конституционной правосубъектности муниципальных образований.
По нашему мнению, в случае вступления в силу закона субъекта РФ, предусматривающего появление в границах соответствующего субъекта государства нового муниципального образования, последнее обладает лишь частичной конституционной правосубъектностью. Приобретение публично-правовым образованием муниципального уровня полной конституционной правосубъектности возможно при соблюдении двух условий:
1) государственной регистрации устава муниципального образования (с присвоением уставу регистрационного номера). Данную регистрацию осуществляет Управление Минюста РФ в субъекте, где создается новое муниципальное образование, на основании ФЗ от 21 мая 2005 г. № «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»;
2) внесения наименования муниципального образования в Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований, утвержденный приказом Росстандарта от 14 июня 2013 г. № 159-ст.
Конституционная правосубъектность муниципальных образований прекращается в случае его упразднения. С. В. Праскова под упразднением муниципального образования понимает утрату им видовой категории, наименования, установленных границ, а также полную ликвидацию структуры органов публичной власти, прекращение действия системы муниципальных правовых актов15.
В положения Закона о местном самоуправлении присутствуют статьи 13.1 и 13.2, в которых регламентируется порядок упразднения муниципальных образований. В данных нормах закрепляется порядок упразднения сельских поселений и межселенных территорий. В связи с этим С. В. Нарутто и Е. С. Шугрина в своих исследованиях предлагают разделять упразднение муниципального образования и упразднение населенного пункта. При этом, в конституционной правотворческой деятельности субъектов РФ известны случаи, что одна процедура влечет другую, но это случается не всегда16.
Общие условия упразднения муниципальных образований, по нашему мнению, целесообразно представить в виде последовательных стадий по принятию закона субъекта государства об упразднении муниципального образования.
15 Праскова С. В. Упразднение муниципальных образований: критерии допустимости // Журнал российского права. 2011. № 3. С. 58.
16 Нарутто С. В., Шугрина Е. С. Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления: учебник для магистратуры. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2017. С. 253.
Первая стадия предусматривает выступление специальных субъектов с инициативой принятия закона субъекта РФ об упразднении муниципального образования. Согласно части 2 статьи 13.1 Закона о местном самоуправлении такими субъектами могут быть население данного муниципалитета, а также органы публичной власти федерального и регионального уровней.
Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов.
Вторая стадия предусматривает принятие региональным парламентом соответствующего закона субъекта об упразднении муниципального образования.
Третья стадия - вступление в силу закона субъекта и решение юридических и организационных вопросов об упразднении муниципального образования.
По нашему мнению, муниципальные образования обладают конституционной правосубъектностью «двойного» характера. Во-первых, как публично-правовые образования они выступают в общественных отношениях от имени территориального публичного коллектива, то есть от населения, обладающего конституционно гарантированными властными полномочиями (активное и пассивное избирательное право, право участия в решении вопросов местного значения). Во-вторых, правосубъектность муниципальных образования реализуется специально образуемыми для этих целей юридическими лицами публичного права. К таким «лицам» следует отнести органы местного самоуправления (исполнительный, представительный, контрольный и т. п.), которые участвуют в отношениях публичного и частного порядка от имени соответствующих публично-правовых образований.
В отношениях публично-правового порядка муниципальные образования принимают участие посредством реализации органами местного самоуправления своих функций и полномочий. Статья 132 Конституции РФ определяет общий объем компетенций, реализуемых органами публичной власти муниципального образования: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, введение местных налогов и сборов, обеспечение в пределах своей компетенции вопросов доступности медицинской помощи, а также решение иных вопросов.
Комментируя внесенные поправки в статью 132 Конституции РФ, Т. М. Бялкина отмечает: «Конституция РФ исключила из числа вопросов местного значения охрану общественного порядка, чем устранила имевшееся на
протяжении многих лет противоречие между законодательством и практикой. За весь период после принятия Конституции РФ 1993 г. в России так и не появилась муниципальная милиция, на которую данная функция возлагалась Федеральным законом № 131-ФЗ»17.
Одним из актуальных вопросов реализации правосубъектности муниципальных образований является вопрос механизма перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, закрепленный с 2014 г. в части 1.2. статьи 17 Закона о местном самоуправлении. Комментируя данное нововведение, А. А. Сергеев указывает, что в данном случае смысл нововведений заключается в передаче региональным органам государственной власти полномочий муниципальных органов публичной власти18. Однако полномочия по решению вопросов местного значения, вопросы исполнения местного бюджета и управления муниципальной собственностью передаваться не могут (в силу положений части 1.2 статьи 17 Закона о местном самоуправлении).
Согласно поправкам, внесенным 27 мая 2014 г. в Закон о местном самоуправлении, положения части 1.2 статьи 17 допускают изъятие части полномочий муниципальных органов публичной власти в пользу органов государственной власти субъектов РФ. К таким полномочия закон отнес преимущественно экономические вопросы: регулирование вопросов земельного и характера, градостроительную сферу, переработку и утилизацию отходов, торговую деятельность, сферу ЖКХ. По вопросам перераспределения полномочий С.А. Авакьян придерживается позиции, что данные новеллы российского законодательства носят обыденный характер. В конституционной практике процессы перераспределения функций и полномочий между государственной и муниципальной властью являются распространенным явлением, причем происходить они могут как в пользу государства, так и в сторону расширения функций муниципалитетов19.
Одним из действенных способов практической реализации передачи указанных полномочий, по мнению О. В. Романовской, является разработка конституционных принципов делегирования властных полномочий, которые должны учитывать передачу полномочий не только между органами
17 Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления в свете поправок к Конституции РФ // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2020. № 4. С. 36-37.
18 Сергеев А. А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 32.
19 Авакьян С. А. Арбузкин А. М., Кененова И. П. и др. Современные проблемы организации публичной власти: монография. М.: Юстицинформ, 2014. С. 67.
публичной власти в государстве, но и в отношении негосударственных ор-
20
ганизаций .
Рассмотренные поправки в муниципальном законодательстве Российского государства 2014 г., на наш взгляд, связаны с продолжением реформы местного самоуправления России (с 2003 г.) и выражаются в двух аспектах.
Во-первых, внесенные дополнения в Закон о местном самоуправлении по вопросу изъятия части полномочий органов местного самоуправления в пользу региональных органов публичной власти учитывают недостаточное финансирование деятельности органов местного самоуправления (особенно городских и сельских поселений с численность от 1 до 100 тыс. человек) и недостаточную развитость территориальной инфраструктуры муниципальных образований.
И, во-вторых, принятие Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1 -ФКЗ направлено на решение вопроса перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках единой системы публичной власти, что может быть реализовано посредством сохранения самостоятельности органов местного самоуправления с учетом сочетания государственных и общественных интересов в деятельности муниципальных органов публичной власти России.
В условиях российского федерализма остается нерешенным такой вопрос, как процедура встраивания местного самоуправления в системы государственной власти (следовательно, и пересмотр полномочий органов публичной власти муниципальных образований).
С момента вступления в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ на территории российского государства провозглашено образование системы публичной власти с вхождением в нее органов местного самоуправления. Кроме того, согласно новой редакции статьи 131 Конституции РФ органы государственной власти «могут участвовать в формировании органов местного самоуправления и их должностных лиц». Процесс так называемого «встраивания» органов местного самоуправления в единую систему органов публичной власти заключается в реализации комплекса юридических процедур, который содержит следующие аспекты. Первый - утверждение структуры органов местного самоуправления нормативно-правовыми актами субъектов РФ. Существующая практика знает закрепление такой структуры в основном законе субъекта государства (конституции в республиках, уставы в других регионах), а также издание региональных законов по вопросам полномочий органов местного самоуправления.
20 Романовская О. В. Делегирование властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. Вып. 36.
Вторым аспектом является унификация видов муниципальных образований. Это означает, что в конституционных нормах (а именно в части 1 статьи 131 Конституции РФ) подтверждается установление только таких видов муниципальных образований, которые закреплены в Законе о местном самоуправлении. Н. Л. Пешин пришел к выводу, что без комплексной унификации не представляется возможным решение экономических проблем муниципальных образований (например, по вопросам определения их расходных обязательств), так как субъекты РФ по-разному устанавливают перечень вопросов местного значения21.
Третий аспект конституционных преобразований связан с реализацией конституционной поправки по вопросу прямого участия органов государственной власти в формировании муниципальных органов и назначения их должностных лиц. В данном случае Н. Л. Пешин справедливо замечает, что указанная поправка противоречит положениям статьи 12 Конституции РФ (о невхождении местного самоуправления в систему государственной власти) и предписывает прямое подчинение местных органов власти органам государственной публичной власти22.
По нашему мнению, указанное замечание уместно высказано, так как создается коллизия конституционных положений, порождающая двусмысленную конституционно-правовую природу в определении статуса органов местного самоуправления. Однако данная научная позиция не играет существенной роли в практической деятельности по формированию единой публичной власти и жизненно важных механизмов дополнительного финансирования правосубъектности муниципальных образований.
Формирование единой системы публичной власти в федеративной России подтверждается и конституционной юридической практикой. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П КС РФ, основываясь на ранее выработанных правовых позициях, указывается, что «публичная власть может быть и муниципальной» (абз. 4 п. 2 мотивировочной части)23. В последующих решениях судьи Конституционного Суда РФ занимались подробной регламентацией и обоснованием указанного вопроса. В постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П судьи Конституционного Суда, подтвердив тезис «местное самоуправление -публичная (муниципальная) власть» (абз. 2 п. 2 мотивировочной части), отметили, что понимание местного самоуправления как признаваемой и гаран-
21 Пешин Н. Л. Конституционная реформа местного самоуправления: механизмы встраивания местного самоуправления в систему государственной власти // Конституционно и муниципальное право. 2020. № 8. С. 24.
22 Там же. С. 25.
23 URL: https://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-15011998-n-3-p-po/.
тируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению24.
Таким образом, в науке российского конституционализма муниципальные образования признаны полноправными субъектами правовой действительности. Их конституционная правосубъектность реализуется органами местного самоуправления (в лице главы муниципального образования, муниципальных служащих и т. д.), которые функционируют в единой системе публичной власти.
Содержание правосубъектности муниципальных образований закрепляется в системе правовых норм, включающих в себя: порядок организации территорий муниципальных образований, создание и деятельность органов местного самоуправления, муниципальных организаций и учреждений, ответственность единоличных и коллегиальных органов муниципального образования перед государством. Концепция публично-правовых образований решает наиболее спорные вопросы природы и сущности муниципальных образований, выделяя их в системе органов публичной власти, при этом одновременно включая в единую систему юридических лиц.
Библиографический список
Авакьян С. А. Арбузкин А. М., Кененова И. П. и др. Современные проблемы организации публичной власти: монография. М.: Юстицинформ, 2014.
Бабичев И. В., Смирнов В. Б. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые вопросы. М., 2014.
Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Московского университета, 2010.
Борисов А. М. Публично-правовые образования в контексте проблем теории субъектов права // Вестник Балтийского федерального университета имени И. Канта. Серия: гуманитарные и общественные науки. 2019. № 4.
Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М.: Госюриздат, 1950.
Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления в свете поправок к Конституции РФ // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2020. № 4.
Ворончук И. Х., Гарненко С. А., Проскурякова Л. Б. Гражданская правосубъектность муниципальных образований // Вестник Международного юридического института. 2017. № 1 (60).
24 URL: https://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-02042002-n/.
- 54 -
Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Проспект, 2013.
Малявкина Н. В., Алексикова О. Е., Ястребов А. Е. Муниципальный округ как средство укрупнения муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2020. № 1.
Нарутто С. В., Шугрина Е. С. Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления: учебник для магистратуры. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2017.
Пешин Н. Л. Конституционная реформа местного самоуправления: механизмы встраивания местного самоуправления в систему государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8.
Романовская О. В. Делегирование властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. Вып. 36. DOI: 10.17072/1995-4190-2017-36-143-154.
Романовская О. В. Совет муниципальных образований - юридическое лицо публичного права // Российская юстиция. 2014. № 8.
Сергеев А. А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2.
Сергеев Д. Б. Муниципальное образование в системе правовых категорий: монография. Екатеринбург, 2012.
Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. 5-е изд., испр. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2010.
Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В. Конституционные реформы на постсоветском пространстве: тенденции развития // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. Вып. 37.
Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. М.: ИНФРА-М, 2011.
U
W
Информация для цитирования
Зернов И. В. Актуальные вопросы реализации конституционной ^ правосубъектности муниципальных образований // Ex jure. 2021. № 3. C. 41-55. DOI: 10.17072/2619-0648-2021-3-41-55.
Zernov I. V. Actual Questions of the Implementation of the Constitutional Legal Personality of Municipalities. Ex jure. 2021. № 3. Pp. 41-55. (In Russ.). DOI: 10.17072/2619-0648-2021-3-41-55.
