CC BY
77
Полковник внутренней службы О. В. КОНДРАШИН, начальник кафедры ВИПЭ ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СПЕЦИАЛЬНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ УИС ПО КОНВОИРОВАНИЮ
В последнее десятилетие система и структура органов исполнительной власти подверглась существенным изменениям, обусловленным коренным пересмотром ключевых основ жизнедеятельности государства, произошли кардинальные изменения в области российской уголовно-исполнительной политики, продиктованные создавшимися предпосылками социально-экономического характера. В результате данных преобразований стало неизбежным принятие Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, которая представляет собой документ, содержащий основные направления, формы и методы совершенствования и развития уголовно-исполнительной системы, определяющий ее взаимосвязь с государственными органами и институтами гражданского общества, обеспечивающий функционирование УИС на ближайшее десятилетие.
[2о]
Среди структурных подразделений, входящих в уголовно-исполнительную систему России, имеется особая служба, которая, как ни одна другая, прочувствовала на себе нелегкий процесс реформирования системы исполнения уголовных наказаний, прошла через сложные этапы переподчинения и непосредственно ощутила далеко неоднозначный характер произошедших изменений организационного, нормативно-правового, кадрового, профессионального, морально-психологического и иного плана. Речь идет о специальных подразделениях уголовно-исполнительной системы по конвоированию (далее — подразделения по конвоированию).
Специальный характер выполняемых задач и функций, возложенных на подразделения по конвоированию, обусловлен исторически сформировавшимися традициями службы конвоирования пенитенциарной системы, ее «силовой» принадлежностью, особыми условиями и характером выполнения повседневных задач, требованиями к профессиональной пригодности сотрудников и «родством» с внутренними войсками МВД России.
В настоящее время в территориальных органах УИС в структуре службы конвоирования функционируют 32 управления
и 39 отделов по конвоированию, ежегодно назначается более 50 тыс. караулов, которые перемещают более 2 млн человек [1].
Анализ материалов, отражающих состояние, уровень и динамику функционирования подразделений по конвоированию позволяет заключить, что данное структурное подразделение ФСИН России на сегодняшний день является одним из самых стабильных, дисциплинированных и решающих поставленные задачи планомерно и целенаправленно.
В настоящее время служба конвоирования УИС продолжает развиваться. Примером тому может служить План поэтапного внедрения навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в деятельность УИС на 2008—2020 годы, утвержденный директором ФСИН России 4 августа 2008 года. В этом документе, в качестве одной из сфер перспективного применения данной системы, определено обязательное использование систем контроля движения транспортных средств при конвоировании осужденных, что позволит обеспечивать слежение за состоянием и ходом развития (изменения) оперативной обстановки в процессе конвоирования осужденных и арестованных в режиме реального времени (состояние запорных устройств, предупреждение фактов нарушения дисциплины, обеспечение безопасности личного состава, перемещаемых лиц по всему маршруту конвоирования). Сегодня более 70 % спецавтомобилей оборудовано системами видеонаблюдения. Увеличилось количество спецавтомобилей, оснащенных системами электронного мониторинга движения, а до 2013 года планируется оснащение всего парка спецавтомобилей навигационной системой.
Вместе с тем, как отметил в своем докладе об основных итогах служебной деятельности подразделений по конвоиро-
ванию за 2009 год и 10 месяцев 2010 года начальник управления охраны и конвоирования ФСИН России полковник внутренней службы М. А. Буц, в служебной деятельности по конвоированию существуют проблемы и недостатки, отрицательно влияющие на качество выполнения задач и создающие предпосылки к происшествиям на службе. Устранение имеющихся недостатков в ходе реализации основных направлений реформы УИС, а именно в нашем случае — совершенствование служебной деятельности по конвоированию, невозможно без полной ревизии ее организационно-правового обеспечения.
Исследование организационных основ какой-либо деятельности невозможно без тщательного анализа регламентирующих ее нормативных правовых актов. Поэтому целью данной статьи будет являться систематизация и анализ всего массива существующего нормативно-правового материала, регламентирующего интересующую нас сферу правоотношений, — организационные основы деятельности подразделений по конвоированию.
Исходя из общей теории государства и права целесообразным видится разделение нормативно-правового материала, регулирующего обозначенное направление деятельности структурных подразделений уголовно-исполнительной системы, на три категории:
международные правовые акты; федеральное законодательство России, регламентирующее деятельность подразделений по конвоированию;
нормативные правовые акты ведомственного характера.
Особенностью отнесения международных правовых актов к разряду источников правового регулирования интересующего нас направления деятельности структурных подразделений УИС является то, что рассматриваться в этом качестве они мо-
гут в большей степени через призму категорий соблюдения и охраны прав человека и имущественных интересов самой УИС ввиду особенностей деятельности подразделений по конвоированию (наличие факторов профессионального риска для жизни и здоровья, возможность возникновения ситуаций, детерминирующих необходимость применения оружия и специальных средств, наличие обособленного дорогостоящего специализированного имущества).
Основные международно-правовые документы, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемой теме: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Парижская хартия для новой Европы (1990 г.); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) и Европейские пенитенциарные правила, принятые Комитетом министров Совета Европы (рекомендация № 2, 2006 г.).
Кроме того, в контексте повседневной деятельности подразделений по конвоированию нельзя не упомянуть еще ряд документов.
В частности, Кодекс о поведении должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый 34-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН (Резолюция 34/169 от 17.12.1979), который в обязанность сотрудников вменяет защиту прав осужденного и его человеческого достоинства (ст. 2) и обеспечение охраны здоровья правонарушителей (ст. 6). При этом особое внимание обращается на то, что именно от сотрудников учреждений (государственных органов) в большей степени зависит состояние личной безопасности осужденных (ст. 7) [2].
Принятые не так давно Европейские пенитенциарные правила, утвержден-
ные Комитетом министров Совета Европы (рекомендация № 2, 2006 г.), также имеют непосредственное отношение к организации надлежащего обеспечения основных сторон жизнедеятельности пенитенциарной сферы (включая и вопросы этапирования осужденных, взаимоотношений осужденных и персонала, организационно-штатного построения системы, взаимодействия, безопасности и т. п.).
При рассмотрении федерального законодательства остановимся на наиболее значимых из них. Конституция Российской Федерации закрепляет положение об ответственности должностных лиц в случае сокрытия ими фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41), и устанавливает безоговорочный приоритет, прямое действие и применение конституционных норм и общепризнанных международно-правовых стандартов в области прав человека (ч. 1 и 4 ст. 15, ст. 17, 45). Далее можно выделить гражданско-правовые основы регулирования деятельности подразделений по конвоированию. Особенностями регулирования отмеченной сферы является их гражданско-правовой характер, поскольку, с одной стороны, можно говорить о существовании обязательств перевозки, хранения, страхования, имущественной ответственности, а с другой — о ведомственном, строго очерченном характере подобных отношений: наличии имущества в собственности на правах оперативного управления; договорных обязательств перевозки, предстающих здесь в качестве механизма реализации функции конвоирования и подчиняющихся не требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации, а ведомственным нормативам.
В сфере федерального законодательства можно также выделить административно-правовые нормы, регулирующие вопросы финансово-хозяйственной дис-
циплины подразделений по конвоированию, их организационной структуры, компетенции, особенностей административной ответственности сотрудников подразделений по конвоированию, взаимоотношений с государственными органами власти и управления (МПС России, суд, прокуратура, МВД России, ФСБ России, ФСКН России и т. п.), налогового бремени, ресурсных вопросов. Порядок конвоирования лиц, заключенных под стражу, устанавливается законодательством Российской Федерации и совместными нормативными правовыми актами Министерства юстиции и Министерства внутренних дел Российской Федерации. Помимо обозначенного выше, примечательным является непосредственное указание на определение функции конвоирования осужденных в качестве одной из задач ФСИН России (пп. 5 п. 3 разд. I Положения о Федеральной службе исполнения наказаний).
В рамках иных нормативных правовых актов универсального характера, регулирующих вопросы организации и осуществления обеспечения служебной деятельности специальных подразделений по конвоированию ФСИН России, можно указать:
Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», утверждающий Положение «О Министерстве юстиции Российской Федерации», определяющее структуру, цели, задачи и функции данного федерального органа исполнительной власти, призванного оказывать методическое руководство перевозками осужденных, наряду с решением и курированием иных задач и направлений;
Указ Президента Российской Федерации от 17.09.1998 № 1116 «О некоторых мерах по реформированию внутренних войск Министерства внутренних дел
Российской Федерации», определяющий необходимость и сроки передачи функций конвоирования в УИС, ставший, по сути, отправной точкой проведения последовавшей за этим многоэтапной реформы;
постановление Правительства Российской Федерации от 05.04.1999 № 366 «О порядке и условиях выполнения учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы функции конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу», определившее процедурный механизм осуществления органами УИС новоприобретенной функции.
Правовые основы интересующего нас направления деятельности учреждений и органов УИС содержатся также в нормах подзаконных актов иных отраслей права (экологического, финансового, в области здравоохранения, страхования, перевозок и т. п.). Более детально юридические основы организации исследуемой сферы деятельности учреждений и органов УИС регулируются третьей группой нормативных правовых актов — ведомственными нормативными документами.
В сфере общей организации функционирования подразделений по конвоированию как структурных элементов органов УИС к числу наиболее значимых можно отнести:
Положение о рейтинговой оценке деятельности территориальных органов ФСИН России «О совершенствовании рейтинговой оценки деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний», утвержденное приказом ФСИН России от 15.04.2005 № 262;
приказ ФСИН России от 08.08.2005 № 703 «Об организации планирования в уголовно-исполнительной системе».
В сфере осуществления кадровой политики УИС применительно к подразделениям по конвоированию можно выделить:
приказ ФСИН России от 28.12.2010 № 555 «Об организации воспитательной работы с работниками уголовно-исполнительной системы»;
Концепцию развития кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы на период до 2011 года (письмо ФСИН России от 05.03.2008 № 10/7-55).
К числу нормативных правовых актов, опосредованно регламентирующих организационно-процедурные аспекты конвоирования, можно отнести:
Инструкцию по планированию и подготовке сил и средств уголовно-исполнительной системы к действиям при чрезвычайных обстоятельствах, утвержденную приказом Минюста России от 04.04.2005 № 29;
приказ Министерства здравоохранения, Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Министерства образования и науки, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, ФПС от 30.05.2003 № 225/194/363/126/2330/777/292 «Об утверждении Перечня должностей, занятие которых связано с опасностью инфицирования микробактериями туберкулеза, дающих право на дополнительный оплачиваемый отпуск, 30-часовую рабочую неделю и дополнительную оплату труда в связи с вредными условиями труда».
В отдельную группу можно выделить документы, непосредственно регламентирующие вопросы организации и осуществления конвоирования:
приказ Минюста России, МВД России от 24.05.2006 № 199/№ 369 «Об утверждении Инструкции по служебной деятельности специальных подразделений уголовно-исполнительной системы по конвоированию»;
приказ ФСИН России от 19.01.2007 № 23 «О внесении изменений в Положение о Главном управлении (Управлении,
Отделе) Федеральной службы исполнения наказаний»;
приказ ФСИН России от 29.06.2010 № 287 «О внесении изменений в приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 7 июля 2006 г. № 470 "Об утверждении Положения о смотре-конкурсе памяти С. П. Коровинского на лучшее специальное подразделение уголовно-исполнительной системы по конвоированию"»;
приказ ФСИН России от 06.10.2010 № 430 «Об установлении денежного вознаграждения победителям смотра-конкурса памяти С. П. Коровинского на лучшее специальное подразделение уголовно-исполнительной системы по конвоированию»;
приказ ФСИН России от 17.12.2008 № 732 «О дополнительных мерах по обеспечению своевременного вывоза к местам отбывания наказания и перемещения из одного места отбывания наказания в другое осужденных к лишению свободы»;
приказ МВД России, Минюста России от 19.05.2006 № 361/172 «О совершенствовании организации и обеспечения специальных и иных перевозок, выполняемых в интересах Федеральной службы исполнения наказаний и Министерства внутренних дел Российской Федерации железнодорожным транспортом»;
приказ ФСИН России от 13.02.2007 № 28 «Об утверждении формы статистической отчетности Федеральной службы исполнения наказаний о результатах служебной деятельности специальных подразделений уголовно-исполнительной системы по конвоированию и инструкции по ее заполнению»;
приказ Минюста России от 28.04.2006 № 137 «Об обеспечении транспортными средствами уголовно-исполнительной системы и нормах их эксплуатации»;
ежегодно принимаемые Свод плановых маршрутов по автомобильным дорогам
Российской Федерации, Свод расписания и движения специальных вагонов с пассажирскими поездами на железных дорогах Российской Федерации.
Кроме того, вопросам нормативного сопровождения рассматриваемого направления работы органов и учреждений УИС посвящены различного рода указания, распоряжения и обзоры Минюста России и центрального аппарата ФСИН России, разрабатываемые типовые инструкции, регулирующие деятельность структурных подразделений УИС, непосредственно участвующих в организации и осуществлении конвоирования осужденных. Отдельно следует отметить передовой опыт различных территориальных органов УИС, отраженный в ведомственной периодической печати и специальной литературе, где представлена информация, затрагивающая вопросы конвоирования, предложен анализ осуществления мер по техническому обеспечению функционирования подразделений по конвоированию, а также даны рекомендации по вопросам теории и практики реализации функции конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу.
В результате необходимо подчеркнуть, что за последнее время в стране в це-
лом и в уголовно-исполнительной системе в частности проделана значительная работа по приведению норм уголовно-исполнительного законодательства и ведомственных актов, касающихся исследуемых вопросов, в соответствие с международными стандартами и реалиями объективной действительности. Однако существует еще ряд правовых пробелов и неясностей, создающих почву для возникновения организационных ошибок при решении вопросов, связанных со служебной деятельностью специальных подразделений УИС по конвоированию. Такое положение, безусловно, требует принятия соответствующих мер по совершенствованию нормативно-правовой базы с целью сведения к минимуму определенных негативных моментов.
1. Доклад начальника управления охраны и конвоирования ФСИН России полковника внутренней службы М. А. Буца на Всероссийских учебно-методических сборах начальников специальных подразделений УИС по конвоированию (26 октября 2010 года, г. Пермь).
2. Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. - М., 1990. - С. 319-325. Ф
ФОТОАРХИВ
Директор школы Димитровградской ВК УФСИН России по Ульяновской области А. Гайнетдинова, 2011 год
Фото Ю. В. Тутова
О
