CC BY
116
бюджетное регулирование
УДК 336.144
актуальные вопросы организации бюджетного процесса на муниципальном уровне
С. С. Кириллова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита e-mail:sv_kirillova@mail. ш Мичуринский государственный аграрный университет
В статье анализируется современное состояние бюджетного процесса на муниципальном уровне, показана необходимость его совершенствования. Рассмотрены основные стадии бюджетного процесса, при этом особое внимание уделено системе бюджетного планирования и прогнозирования на уровне муниципального образования.
Ключевые слова: бюджет, бюджетный процесс, доходы бюджета, расходы бюджета, планирование, исполнение бюджета, контроль.
Организация бюджетного процесса, в том числе и в муниципалитетах, строго регламентируется законодательством. При этом на федеральном уровне определяются «рамочные» основы бюджетного процесса, а особенности и специфика для муниципальных образований должны быть учтены в субфедеральном аспекте. Бюджетный процесс является прежде всего правовой категорией. С экономической точки зрения бюджетный процесс имеет определенные стадии (рис. 1).
В рамках одного бюджетного цикла стадии бюджетного процесса реализуются строго последовательно. Однако на практике стадии, относящиеся к различным циклам, осуществляются одновременно. Так, наряду с исполнением бюджета готовится проект бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также формируется отчет об
исполнении бюджета, реализуется аналитическая и контрольная деятельность. При этом многие вопросы методологии, методики, а также процедуры технического характера остаются до конца не проработанными на законодательном уровне.
Важнейшей стадией бюджетного процесса являются бюджетное планирование и прогнозирование. В ходе их реализации формируются основные показатели бюджета, оцениваются его доходные возможности с позиций установленных расходных обязательств. Бюджетным кодексом РФ определены основы планирования расходов и прогнозирования доходов. С одной стороны, данное положение оправданно, поскольку расходы должны быть профинансированы органами государственного управления и местного самоуправления в полном объеме при любом развитии событий, а с другой стороны, с точностью определить поступление доходов не всегда представляется возможным. Но данное законодательное определение косвенно вынуждает регионы и муниципалитеты снижать свои плановые показатели по доходным поступлениям, поскольку в случае полного и достоверного отражения всех собственных доходов они утрачивают возможность получить больший объем финансовой помощи. Тем самым нарушается один из важнейших принципов бюджетной системы РФ — полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Качественный механизм
Рис. 1. Стадии бюджетного процесса с экономической точки зрения
планирования и прогнозирования на всех уровнях бюджетной системы является гарантией экономного и эффективного использования ограниченных бюджетных ресурсов.
К сожалению, на практике каждый уровень управления, отстаивая собственные интересы, подрывает финансовую основу другого уровня и, следовательно, снижает устойчивость всей бюджетной системы страны. Автор полагает, что отсутствие заинтересованности в высоком качестве планов мешает дальнейшему развитию бюджетных правоотношений и достижению эффективности использования госу-
дарственных и муниципальных средств. Сравнительный анализ плановых и отчетных показателей бюджета свидетельствует о том, что формирование первоначального бюджетного плана носит весьма приблизительный характер. При оценке деятельности органов местного самоуправления необходимо учитывать данный показатель. Это позволит повысить заинтересованность в качестве бюджетных планов.
Следует четко определить применяемые методики расчета отдельных показателей бюджета и разработать методические рекомендации по их оценке. Прежде всего необходимо установить четкую взаимосвязь бюджетных показателей с базовыми параметрами. Примеры такой взаимосвязи представлены в табл. 1.
Практика показывает, что при формировании бюджетных показателей основной проблемой является отсутствие необходимой информации для расчетов. Какой бы совершенной ни была методика, использование недостоверной информации сводит на нет все усилия при планировании. Как видно из табл. 1, не все данные относятся к внутренним источникам, которые могут быть получены в органах местного самоуправления.
Требуются также данные от налоговых, регистрирующих органов, органов статистики. Получение необходимых сведений — это значительные затраты времени. В этой связи автор считает необходимым
Таблица 1
Взаимосвязь отдельных бюджетных показателей с базовыми параметрами
Бюджетные показатели Базовые параметры Орган, владеющий исходной информацией
Налоговые доходы
Налог на доходы физических лиц Начисленный фонд оплаты труда Органы статистики
Налог на имущество физических лиц Инвентаризационная стоимость имущества граждан Регистрирующие органы
Земельный налог Кадастровая стоимость земельных участков Регистрирующие органы
Единый налог на вмененный доход Величина вмененного дохода Налоговые органы
Единый сельскохозяйственный налог Прибыль от реализации произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции Налоговые органы
Неналоговые доходы
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности Размер арендной платы, площадь имущества, предоставленного в аренду Органы местного самоуправления (ОМСУ), комитет по управлению имуществом
Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства Объем предоставления платных услуг, утвержденные тарифы по платным услугам Бюджетные учреждения
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов Стоимость 1 м2 имущества, площадь реализации имущества ОМСУ, комитет по управлению имуществом
Прочие неналоговые доходы Валовой муниципальный продукт Органы статистики
формирование единого информационного поля, объединяющего базы данных налоговых, финансовых и регистрирующих органов. С введением ИНН данная задача могла быть теоретически упрощена на основе единого государственного реестра налогоплательщиков. Однако только законодательная обязанность создания единого информационного пространства сможет решить данную проблему. Важным при этом является разделение общих сведений и информации, являющейся налоговой тайной, а также разработка механизма защиты от несанкционированного доступа к единому информационному ресурсу.
Следующим важным вопросом является разработка методики расчета показателей. Методика расчета бюджетных показателей должна быть простой, основываться на закономерностях развития базы для исчисления того или иного показателя. Характеристика основных методов планирования и прогнозирования дана в табл. 2.
Очевидно, необходим комплексный подход к планированию с применением максимального количества методов. В этом случае недостатки того или иного метода будут сглаживаться, но одновременно с этим будут усиливаться их достоинства.
Стадия формирования проекта бюджета, а также рассмотрения и утверждения бюджета подвержена воздействию не только экономических факторов, но и политических. Весьма серьезное значение имеют и субъективные факторы. Рассматривают и утверждают бюджеты на муниципальном уровне представительные органы местного самоуправления, т. е. городские и районные советы народных депутатов. По опыту можно отметить, что большая часть депутатов формируется из работников, занятых в социальной сфере. Так, в Тамбовской области доля депутатов, занятых в социальной сфере, составляет от 28 до 47 %. Данная тенденция закономерна. Как правило, врачи, педагоги, ученые демонстрируют
Таблица 2
Общая характеристика основных методов бюджетного планирования и прогнозирования
Наименование метода Содержание метода Достоинства Недостатки
Экстраполяция Предусматривает расчет плановых показателей на основе полученных фактических данных с учетом устойчивого темпа изменений Простота, доступность, наличие информационной базы Не учитываются изменения законодательства, а также экономические и демографические изменения
Экспертные оценки Предполагает использование оценок экспертов на основе обобщения и математической обработки их выводов Позволяет учитывать специфику отдельного бюджетного показателя Высокая доля субъективизма, высокая зависимость от профессионализма эксперта
Математическое моделирование Предполагает построение математических моделей, имитирующих реальные экономические процессы Позволяет учитывать различные методы планирования, их взаимосвязь, выбрать из нескольких вариантов развития событий наиболее приемлемый Требует специфического программного обеспечения и высокой квалификации кадров
Корреляционный Предполагает зависимость бюджетных показателей от важнейших параметров Дает возможность принять во внимание наиболее значимые факторы Необходимо проводить глубокий факторный анализ, ранжировать факторы, влияющие на конкретные бюджетные показатели, требуется разработка соответствующих программных продуктов
Трендовый Предполагает зависимость бюджетных показателей только от фактора времени Учитывается устойчивый темп изменений, простота, значительная информационная база Не принимаются во внимание другие факторы (экономические, демографические), кроме фактора времени
Сценарный Позволяет оценить последствия тех или иных политических решений Дает возможность учитывать наряду с экономическими факторами и политические Метод основывается в большей мере на политических предпочтениях, низкая научная основа планирования
весьма активную жизненную позицию, они являются лидерами общественного мнения, избиратели возлагают на них большие надежды. Безусловно, такая тенденция положительна.
Однако следует учитывать, что многие народные избранники недостаточно знакомы с бюджетным процессом, не всегда они желают вникать в его сущность. Это становится причиной недостаточно обоснованных изменений в показателях бюджетного плана. В таких условиях большая ответственность возлагается на финансовые органы муниципалитета. Они не только должны сформировать грамотный бюджет, но и обосновать представленные в нем показатели, своевременно и корректно внести поправки с учетом политических пожеланий, которые не должны противоречить ни требованиям законодательства, ни закономерностям развития бюджета.
Действующие процедуры бюджетного процесса предусматривают также и публичные слушания. Вместе с тем население весьма пассивно относится к данному мероприятию. Недостаточный уровень финансовой грамотности не позволяет вовлечь население в активное обсуждение бюджета. Состав участников публичных слушаний законодательно не ограничен. Именно эта процедура дает возможность привлечь специалистов, экономистов, финансистов, в том числе представителей доходообразующих хозяйствующих субъектов к обсуждению бюджета. В ходе такого обсуждения могут быть выработаны меры по укреплению доходной базы местных бюджетов и оптимизации расходов. Полагаем, что следует более широко привлекать население к участию в бюджетном процессе.
Самой протяженной и ответственной стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета, которое предусматривает исполнение его доходной и расходной частей. В ходе реализации данной стадии возникают разнообразные ситуации, которые невозможно полностью учесть в бюджетном плане. Особенно значительные проблемы добавляет на стадии исполнения незавершенность реформирования механизма учета и отчетности в бюджетной сфере. Важнейшей проблемой системы исполнения по-прежнему остается изменчивость бюджетной классификации. Постоянные изменения в системе учета как доходов и расходов, так и источников финансирования дефицита бюджетов приводят к недостоверности данных о системе государственных и муниципальных финансов, не позволяют осуществлять мониторинг государственных средств в режиме реального време-
ни. Очевидно, что непрерывное наблюдение за движением государственных ресурсов является залогом эффективного и всеобъемлющего контроля.
Контроль пронизывает все стадии бюджетного процесса. Причем даже кратковременное отсутствие контроля может привести к невосполнимым бюджетным потерям. Контрольная и аналитическая деятельность осуществляется параллельно. На основе аналитических данных можно получить необходимые сведения для проведения контроля. В бюджетной сфере особое место должно быть отведено предварительному контролю, поскольку проще не допустить нецелевого использования средств, чем предпринимать попытки вернуть их. Признание использования средств как нецелевое еще не означает возможности их возврата, ведь речь может идти о неэффективном и неэкономном распоряжении государственными и муниципальными ресурсами. Таким образом, контроль за исполнением бюджета и аналитическую деятельность необходимо рассматривать как единый процесс и не допускать изменений в одной из сторон без соответствующих преобразований в параллельном виде деятельности.
Бюджетный процесс организуется на территории муниципального образования в соответствии с федеральным, региональным и местным законодательством. Его совершенствование предполагает комплексный подход как к этапам бюджетного процесса, так и к его процедурам. Нельзя также игнорировать и состояние финансовой грамотности населения. Наличие общественного контроля за движением государственных и муниципальных средств позволяет повысить ответственность и обеспечить заинтересованность органов управления в рациональном использовании ограниченных муниципальных доходов. Таким образом, оптимизация бюджетного процесса позволит сделать бюджетную политику более предсказуемой, а реализацию расходных обязательств максимально эффективной и экономной.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Афанасьев М. П. Бюджет и бюджетная система: учебник. М.: Изд-во Юрайт, 2009.
3. Бюджетная система Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. О. В. Врублевской, М. В. Романовского. СПб: Питер, 2008.
4. Поляк Г. Б. Территориальные финансы: учеб. пособие. М.: Вузовский учебник, 2003.
