CC BY
58
Затолокин Александр Александрович
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (e-mail: zatolokin09@rambler.ru)
Актуальные вопросы обеспечения транспортной безопасности
Автором рассматривается одно из направлений государственной политики в сфере безопасности дорожного движения - технический надзор за безопасностью транспортных средств. Исследуется причины неудовлетворительного состояния уровня безопасности дорожного движения, обосновываются пути решения имеющихся проблем.
Ключевые слова: дорожно-транспортное происшествие, жертвы аварии, технические причины, технический осмотр, технический надзор, допуск к участию в дорожном движении, административный регламент.
A.A. Zatolokin, Master of Law, Senior Lecturer of the Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: zatolokin09@rambler.ru Topical issues of ensuring of transport safety
The author considers one of the directions of the state policy in the sphere of road safety - technical supervision of safety of vehicles. Revealing the causes of poor level of road safety, reasoned ways of solving the existing problems.
Key words: traffic accident, victims of accidents, technical reasons, technical inspection, technical supervision, permission to participate in traffic, administrative regulations.
Аварии на дорогах с большим количеством жертв стали происходить в России слишком часто. Так, лишь поверхностный анализ новостных лент дает нам следующую информацию.
21 июля 2015 г. из-за падения микроавтобуса «Газель» в пропасть в Веденском районе Республики Чечня погибли 11 человек. Восемь человек, в том числе двое детей, получили травмы различной степени тяжести [1].
5 августа 2015 г. на трассе Хабаровск - Комсомольск-на-Амуре произошло столкновение двух рейсовых междугородних автобусов. В результате погибли 15 человек. Еще 63 пассажира получили травмы [2].
12 августа 2015 г. в Петропавловске-Камчат-ском в ДТП попали два рейсовых автобуса, в аварии пострадали 9 человек [3].
18 августа 2015 г. на трассе М-29 в Краснодарском крае микроавтобус Mercedes-Benz Sprinter, вылетел на обочину, врезался в дерево и перевернулся. В результате два человека погибли, еще 13 получили ранения [4].
20 августа 2015 г. в Самаре пассажирский автобус съехал в кювет по ходу движения. В результате ДТП телесные повреждения получили 22 человека [5].
Приведенный выше список дорожно-транспортных происшествий, на первый взгляд, может показаться внушительным, однако он
отнюдь не полный, нами были указаны лишь резонансные ДТП с участием автобусов, получившие огласку в СМИ.
Что же происходит на дорогах России? Почему такое большое количество жертв? Эти вопросы беспокоят не только нас с вами, они были заданы главой государства на совещании по безопасности дорожного движения [6]. В ходе совещания Президент России В.В. Путин выразил соболезнования пострадавшим и семьям погибших в автомобильной аварии, происшедшей на междугородней трассе Хабаровск - Комсомольск-на-Амуре, и потребовал усилить меры безопасности на дорогах.
Хотелось бы отметить, что ДТП в Хабаровске не осталось без внимания не только общественности, СМИ, но и прокуратуры РФ. Результатом такого внимания стало возбуждение 12 уголовных дел [7]. В ходе проверки перевозчика обоснованные вопросы возникли как к транспортным средствам, на которых осуществлялись пассажироперевозки (на 25 пассажирских автобусах идентификационный номер вызывает сомнение в подлинности), так и к водительскому персоналу (отсутствие обязательного инструктажа; отсутствие обязательного медицинского освидетельствования и ежедневного медицинского осмотра).
Какие же меры необходимо предпринять для того, чтобы выявить столь грубые нарушения,
282
непосредственно влияющие на безопасность дорожного движения, до ДТП, а не по факту? Отвечая на этот вопрос, следует обратиться к практике правоприменения, проведя при этом ее ретроспективный анализ (с 2000 г. по н.в.). Данный период выбран не случайно. 2000 г. -год утверждения Наставления по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации [8], которое было отменено в январе 2015 г. [9]. Отмена Наставления обусловливалась изменениями законодательства, а именно, принятием Федерального закона «О полиции», внесением поправок в Закон «О безопасности дорожного движения» и делегированием функций по приему технического осмотра транспортных средств аккредитованным операторам вместо ГИБДД. Предполагалось, что новое законодательство полностью заменит старое в вопросах регулирования деятельности технического надзора, однако ничего нового взамен старого Наставления не появилось.
Гипотетически транспозиционируясь в определенный нами для анализа исторический период, хочется отметить, что одной из функций технического надзора ГИБДД являлась функция контроля за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами - собственниками транспортных средств (п. 5.4 Наставления) [8]. Сотрудники ГИБДД, согласно Наставлению, закреплялись ответственными за проведение проверок на предприятиях (юридические лица, имеющие в собственности 50 и более единиц транспортных средств в городах, 25 и более единиц - в сельских населенных пунктах).
В обязанности ответственных за проверки сотрудников ГИБДД входило:
контролировать (в том числе путем проведения проверок при выпуске на линию транспортных средств, плановых и внеплановых проверок и контрольных проверок по ранее выданным предписаниям) соблюдение юридическими лицами требований нормативных правовых актов к содержанию и эксплуатации транспортных средств и требований к водительскому составу (п. 20 Наставления по техническому надзору ГИБДД и порядок контроля за внесением изменений в конструкцию зарегистрированных транспортных средств регламентировал проведение: 1) проверок транспортных средств при выпуске их на линию; 2) плановых и внеплановых проверок; 3) контрольных проверок по выполнению ранее выданных предписаний).
подготавливать предложения главному государственному инспектору о выдаче предписаний;
изучать сведения о структуре парка транспортных средств и динамику аварийности в
нем, соблюдении водителями транспортной дисциплины, анализировать причины и условия возникновения ДТП.
При этом проверки транспортных средств при выпуске их на линию проводились не реже 2 раз в год для юридических лиц, имеющих на балансе 50 и более единиц транспортных средств в городах (25 и более единиц - в сельских населенных пунктах), и не реже 1 раза в год для иных юридических лиц. Для практиков ГИБДД и работников транспортных предприятий не составит большого труда вспомнить недавнее прошлое, когда экипаж ГИБДД приезжал на предприятие и проверял качество выпуска на линию транспортных средств. Под выпуском на линию принято понимать проведение внутренней проверки на предприятии каждого выезжающего и въезжающего транспортного средства на соответствие требованиям безопасности дорожного движения, а также проверки водителей по медицинским показателям и на предмет возможности допуска к управлению транспортными средствами. Зачастую экипажи ГИБДД выбирали различные формы такой проверки. Например, можно было произвести остановку транспортного средства, выезжающего из гаража предприятия, и, выявив какое-либо нарушение (отсутствие путевого листа, отсутствие подписи в путевом листе (механика, медика), отсутствие водительского удостоверения либо же категории на право управления конкретным транспортным средством и пр.), принять меры правового характера не только к водителю, должностному лицу, но и к предприятию.
В ходе плановых проверок реализовывались мероприятия по предупреждению ДТП и снижению тяжести их последствий, повышению профессионального мастерства водительского состава и выполнению иных требований различных нормативных правовых актов, проверялась организация учета ДТП с участием транспортных средств, принадлежащих юридическим лицам, контролировалось соблюдение требований Правил перевозки опасных, крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом, а также проверялось соответствие технического состояния транспортных средств, выпускаемых на линию, требованиям нормативных правовых актов.
Отличие внеплановых проверок от плановых заключалось в том, что внеплановые проводились по следующим основаниям:
ДТП, повлекших гибель 5 и более человек и (или) ранение 10 и более человек, с участием транспортных средств юридических лиц или по вине их водителей, находившихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения;
при превышении транспортными средствами юридических лиц средних по району, горо-
283
ду, округу и району в городе относительных показателей аварийности и низкой транспортной дисциплины водителей.
И последние, контрольные проверки осуществлялись по истечении сроков устранения недостатков, выявленных ГИБДД в ходе плановых и внеплановых проверок.
Однако в настоящее время приведенные требования утратили силу. Чем же сейчас руководствуются инспекторы технического надзора и как складывается правоприменительная практика? Либерализация требований к бизнесу обусловила принятие Федерального закона № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее -ФЗ № 294) [10]. Этим Законом в настоящее время и руководствуется ГИБДД при проведении проверок в сфере технического надзора. Настоящий Федеральный закон значительно усложнил процедуру осуществления технического надзора на предприятиях сотрудниками ГИБДД и облегчил жизнь для хозяйствующих субъектов. Так, согласно п. 2 ст. 9 ФЗ № 294 плановые проверки могут проводиться не чаще чем один раз в три года. Кроме увеличения интервала между проверками, Закон вводит обязательное согласование планов с прокуратурой РФ, на что прямо указывает п. 6 ст. 9 ФЗ № 294. Кроме того, проверка теряет принцип внезапности, т.к. о проведении таковой хозяйствующий субъект должен быть уведомлен не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения (п 12. ст. 9 ФЗ № 294). Хочется отметить, что и внеплановая проверка совсем не означает, что ГИБДД может оперативно реагировать на ДТП с участием транспортных средств юридических лиц. Внеплановая, так же как и плановая, проверка подлежит согласованию с прокуратурой РФ и требует обязательного уведомления хозяйствующих субъектов. При этом Закон содержит внушительный перечень оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки.
Изучение текста ФЗ № 294 вызывает ряд вопросов.
Во-первых, п. 3 ст. 4 к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), относит «принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора)». Конечно, нет ничего удивительного в том, что при проведении административной реформы (продолжающейся по сей день) старые наставления отменяются, а новые административные регламенты вступают в силу, однако до сих пор нет Административ-
ного регламента исполнения государственной функции по техническому контролю (надзору) за транспортными средствами, зарегистрированными в ГИБДД.
Во-вторых, возникает вопрос: «Неужели до сих пор ни один руководитель предприятия (либо иное должностное лицо) не потребовал для ознакомления Административный регламент проведения мероприятий по контролю у прибывших к нему на предприятие сотрудников ГИБДД?», на наличие которого у сотрудников ГИБДД при проведении проверок прямо указывает п. 4. ст. 14 Закона.
И последнее, самое главное - для проведения проверок ГИБДД по техническому надзору не требуется взаимодействие органов государственного контроля, и поэтому в соответствии со ст. 3 ФЗ № 294 «положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора)». Тем самым настоящий Федеральный закон не может быть применен к деятельности ГИБДД по техническому надзору.
Кроме того, Закон не регулирует деятельность государственных органов в следующих случаях: при осуществлении ими оперативно-розыскных мероприятий;
при производстве дознания, проведении предварительного следствия;
при проведении административного расследования.
В связи с этим интерес представляет тот факт, что исторически учеными выделяются три основных направления деятельности крупнейшего правоохранительного органа - милиции, а в наше время полиции. Так, М.И. Еропкин, анализируя правовую природу деятельности милиции, выделяет следующие три направления: административная деятельность; расследование преступлений (дознание и следственные действия);
оперативно-розыскная работа [11, с. 166]. Очевидно, законодатель, подразумевая полицейскую проверку, независимо от того, в рамках какого направления деятельности полиции она осуществляется, ошибочно вместо административной деятельности указал административное расследование, что, в свою очередь, также свидетельствует о невозможности применения положений ФЗ № 294 к регулированию деятельности ГИБДД в сфере технического надзора.
Таким образом, резюмируя все вышеизложенное, считаем необходимым заметить следующее.
1. Технический надзор является более важным для безопасности жизни людей, чем на-
284
логовый, финансовый и прочие виды надзора со стороны государственных и муниципальных органов и должен регламентироваться отдельным нормативным правовым актом. Федеральный закон № 294 не может быть применен при осуществлении технического надзора ГИБДД не только потому, что он значительно усложняет (если не сказать препятствует) надзор за безопасностью колесных транспортных средств, но и по целому ряду причин, приведенных выше (которые оговорены самим Законом).
2. Проверки ГИБДД должны регулироваться административным регламентом исполнения государственной функции по техническому контролю (надзору) за транспортными средствами. Отсутствие такового создает нездоровую иллюзию у хозяйствующих субъектов о бесконтрольности данной сферы деятельности. Проверка предприятия раз в три года
приводит к профанации деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения на предприятии и, как следствие, к крупным дорожно-транспортным происшествиям с участием автобусов.
3. Отвечая на вопрос: «Что же происходит на дорогах России? Почему такое большое количество жертв?», необходимо отметить, что первопричиной является отсутствие должного надзора (контроля) со стороны субъектов правоприменения, которые являются заложниками правовой казуистики. В том числе, необходимо заметить, что до сих пор с момента делегирования функции приема технического осмотра аккредитованным операторам при РСА не проведено исследований по научному обоснованию такой передачи и не изучено ее влияние на безопасность дорожного движения.
1. URL: http://newsrbk.ru/news/2076049 (дата обращения: 22.08.2015).
2. URL: http://nakanune.ru/news/2015/8/6/ 22410415 (дата обращения: 22.08.2015).
3. URL: http://ren.tv/novosti/2015-08-12/na kamchatke-v-dtp-popali-dva-avtobusa-raneny-9-chelovek# (дата обращения: 22.08.2015).
4. URL: http://rg.ru/2015/08/18/avtobus.html (дата обращения: 22.08.2015).
5. URL: http://rg.ru/2015/08/20/reg-pfo/avtobus-anons.htm (дата обращения: 22.08.2015).
6. URL: http://nakanune.ni/news/2015/8/5/22410389 (дата обращения: 22.08.2015).
7. URL: http://www.hab.aif.ru/society/novye_ ugolovnye_dela_vozbuzhdeny_po_faktu_ dtp_v_ habarovskom_krae (дата обращения: 22.08.2015).
8. Об утверждении нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по техническому надзору: приказ МВД России от 7 дек. 2000 г. № 1240.
9. О признании утратившими силу нормативных правовых актов МВД России и отдельных предписаний нормативных правовых актов МВД России: приказ МВД России от 22 дек. 2014 г. № 1123.
10. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ. URL: http://www. rg.ru/2008/12/30/prava-kontrol-dok.html (дата обращения: 22.08.2015).
11. Еропкин М.И. Сущность административной деятельности советской милиции // Тр. Высшей школы МВД РСФСР! М., 1961. Вып. 5.
1. URL: http://newsrbk.en/news/2076049 (date of access: 22.08.2015).
2. URL: http://nakanune.ru/news/2015/8/6/ 22410415 (date of access: 22.08.2015).
3. URL: http://ren.tv/novosti/2015-08-12/na-kamchatke-v-dtp-popali-dva-avtobusa-raneny-9-chelovek# (date of access: 22.08.2015).
4. URL: http://rg.ru/2015/08/18/avtobus.html (date of access: 22.08.2015).
5. URL: http://rg.ru/2015/08/20/reg-pfo/ avtobus-anons.htm (date of access: 22.08.2015).
6. URL: http://nakanune.en/news/2015/8/5/ 22410389 (date of access: 22.08.2015).
7. URL: http://www.hab.aif.EN/society/novye_ ugolovnye_dela_vozbuzhdeny_po_faktu_ dtp_v_habarovskom_krae (date of access: 22.08.2015).
8. On approval of normative legal acts, regulating activity of the State inspection of traffic safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation on technical supervision: order of the Ministry of the Interior of Russia of Dec. 7, 2000 № 1240.
9. Concerning the annulment of normative legal acts of the Ministry of the Interior of Russia and the individual requirements of normative legal acts of the Ministry of the Interior of Russia: order of the Ministry of the Interior of Russia of Dec. 22, 2014 № 1123.
10. On protection of rights of legal entities and individual entrepreneurs when exercising state control (supervision) and municipal control: fed. law of Dec. 26, 2008 № 294-FL. URL: http://www. rg.ru/2008/12/30/prava-kontrol-dok.html (date of access: 22.08.2015).
11. Eropkin M.I. The essence of the administrative activities of the Soviet militia // Proc. of the Higher school of the Ministry of the Interior of the RSFSR. Moscow, 1961. Iss. 5.
285
