CC BY-NC
12Актуальные вопросы обеспечения национальной экологической безопасности в связи с планами развития гидроэнергетики в Монголии
Макаров Александр Валерьевич
кандидат географических наук старший научный сотрудник, Байкальский институт природопользования СО РАН 670047, Россия, Республика Бурятмя, г. Улан-Удэ, уп. Сахьяновой, 6
Makarov Aleksandr Valerievich PhD in Geography
Senior Scientific Associate, Baikal Institute of Nature Management under the Russian Academy of Sciences
670047, Russia, Republic of Buryatia, Ulan-Ude, Sakhyanovii Street 6
Статья из рубрики "Внешние угрозы и противодействие"
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы российско-монгольского сотрудничества в контексте охраны трансграничных вод в бассейне озера Байкал. Проводится анализ планов развития гидроэнергетики в Монголии. Раскрываются особенности современной системы природопользования в международном бассейне реки Селенги. Выполняется предварительный прогноз трансграничных воздействий с монгольской стороны. Обосновываются основные направления обеспечения баланса экологических и экономических интересов сторон на базе общепризнанных процедур оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Основу методического инструментария составили общенаучные методы и приемы анализа и синтеза, типологии, экологической экспертизы и экономико-статистического анализа. Научная новизна исследования заключается в определении теоретико-методологических основ и практических мер, направленных на формирование экономической и правовой базы взаимовыгодного использования трансграничных вод в бассейне озера Байкал, позволяющей обеспечить баланс экологических и экономических интересов России и Монголии в рамках общепризнанной в мире системы принципов и правил международного сотрудничества.
Ключевые слова: совместное водопользование, трансграничные воды, международное сотрудничество, гидроэнергетика, охрана озера Байкал, российско-монгольские отношения, трансграничные воздействия, экологическая экспертиза, экологическая безопасность, баланс интересов
DOI: 10.7256/2454-0668.2017.3.22394
Дата направления в редакцию: 23-03-2017
Дата рецензирования: 24-03-2017
Дата публикации: 30-07-2017
Abstract. This article examines the topical questions of the Russia-Mongolia collaboration in the context of protection of transboundary waters in the basin of Baikal Lake. The author
analyzes the plans for development of hydroelectricity in Mongolia, as well as reveals the peculiarities of the modern system of natural resource management in the international basin of Selenga River. The preliminary forecast of transboundary impact from the Mongolia's side is conducted. The article substantiates the key direction of ensuring balance between the environmental and economic interests of the parties on the basis of the universally acknowledged procedures of assessing the impact upon environment in the transboundary context. The scientific novelty consists in determination of the theoretical and methodological foundations and practical measures aimed at establishment of the economic and legal base of the mutually beneficial use of the transboundary waters in the basin of Baikal Lake, which allows ensuring balance of the environmental and economic interests of Russia and Mongolia within the framework of the universally accepted system of principles and rules of international collaboration.
Keywords: Russia-Mongolia relations, protection of Baikal Lake, hydroelectricity, international cooperation, transboundary waters, sharing waters, transboundary impact, environmental expertise, environmental security, balance of interests
Введение
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на трехсторонней встрече с главами Монголии и КНР в рамках Ташкентского саммита Шанхайской организации сотрудничества (23.06.2016 г.) призвал к тщательной проработке вопросов потенциального строительства гидротехнических сооружений в монгольской части
бассейна реки Селенги Ш. В основе обеспокоенности руководства нашей страны лежат риски негативных трансграничных воздействий для крупнейшего пресноводного водоема планеты и уникального объекта Всемирного природного наследия ЮНЕСКО - озера Байкал. С учетом того, что сток реки Селенги в наибольшей мере определяет приток вод и состояние экосистемы озера Байкал, и через него работу каскада ангарских ГЭС, реализация планов развития гидроэнергетики на монгольской территории может серьезно затруднить эффективное решение вопросов, связанных с охраной уникального природного объекта и социально-экономическим развитием Байкальского региона.
В связи с этим анализ долгосрочных планов развития монгольской энергетики, оценка рисков трансграничных воздействий и обоснование основных направлений развития взаимовыгодного сотрудничества в целях охраны трансграничных вод в бассейне озера Байкал представляются крайне актуальными.
1. История вопроса
К середине 80-х годов прошлого века благодаря финансовой и технической поддержке СССР и при непосредственном участии советских специалистов в Центральном регионе Монголии был создан крупный индустриальный комплекс, основу которого составил ряд предприятий горнодобывающей, легкой и пищевой промышленности. В генеральной схеме развития и размещения производительных сил до 2000 года Центральный регион и в перспективе рассматривался как ведущий район страны за счет дальнейшего развития указанных отраслей.
Большое значение в решении поставленных задач социально-экономической политики придавалось также ускоренному развитию электроэнергетического сектора. В 1985 году из общего объема потребленной в Центральном регионе электроэнергии почти 25 % (более 500,0 млн. кВт-ч) приходилось на долю советского импорта. Дефицит мощности и
отсутствие резервов в энергосистеме уже в середине 80-х годов определили серьезные режимные проблемы.
В качестве двух альтернативных вариантов первоочередного строительства рассматривались ГРЭС «Багануур» на базе одноименного угольного месторождения и ГЭС на реке Селенге в створе «Шурэн». Согласно предпроектным разработкам мощность ГРЭС должна была составлять 1260 МВт, в том числе первой очереди - 630 МВт. Планировалось, что ГРЭС будет спроектирована на базе имеющегося в СССР серийного оборудования для сжигания бурых углей высокой влажности. Мощность ГЭС «Шурэн» должна была составлять 268 МВт (среднемноголетняя выработка электроэнергии 940,0 млн. кВт-ч в год). Предполагалось, что высота плотины ГЭС составит около 70 м и будет создано водохранилище емкостью приблизительно 7 млрд. м3
Сопоставление предварительных технико-экономических показателей позволили рекомендовать ГРЭС «Багануур» в качестве более перспективного источника режимной мощности. Капитальные вложения вместе с дополнительными затратами для ГРЭС ориентировочно составляли 1633,7 млн. тугр, а сравниваемые показатели для ГЭС соответственно 3797,1 млн. тугр.
Таким образом, первый вариант при гораздо большей мощности оказывался более чем в два раза дешевле. Кроме того, изыскания показали, что в районе будущей ГРЭС «Багануур» имеются площадки для гидроаккумулирующей станции, что также стало серьезным доводом в пользу первого варианта.
В качестве основного направления развития гидроэнергетики в стране определялось лишь строительство малых комплексных гидроузлов (выработка электроэнергии и ирригация) В соответствующих схемах использования водных ресурсов, развития энергетики и сельского хозяйства выделялись 11 перспективных массивов орошения и связанных с ними гидроузлов. Суммарная выработка электроэнергии на малых ГЭС составляла бы 250,0 тыс. кВт-ч в год.
Однако все эти планы в условиях начавшегося кризиса 90-х годов полностью утратили свою актуальность. Первой попыткой переосмысления стратегических направлений развития сектора в новых условиях стал генеральный план развития энергетики 2002 года, подготовленный при финансовой поддержке Азиатского банка развития и с привлечением зарубежных экспертов. В связанной с данным планом исследовательской
работе были подробно рассмотрены возможности реализации гидроэнергетических проектов в почти всех створах рек, выделенных еще экспедицией Ленинградского филиала Гидропроекта в 1970-х годах (табл. 1).
Таблица 1
Потенциальные проекты строительства гидроэлектростанций, 2002 год
Наименования проектов Установленная мощность, МВт Среднемноголетняя выработка электроэнергии, ГВт^ч/год Объем капитальных вложений, млн. USD Себестоимос производств электроэнерг USc/кВт^ч
Центральная энергосистема
Орхон 100 219 160,0 4,60
Эгийн 220 484 277,0 5,72
1Мурэн 20 5 9 57 100 74 7 0 7 «1
Ш урэп 2 0 5 9 5/ / г /,о /,81
Бурэн 161 760 464,0 6,11
Арцат 118 553 302,0 5,46
Чаргайт 23 114 84,0 7,37
Западная энергосистема
Эрдэпэбурэп 69 347 128,0 3,72
Буяп-пуур 58 281 405,0 14,41
Майхап 12 36 п.д. п.д.
Дургуп 12 36 25,0 6,94
Тайшир 8 37 39,0 8,78
Составлено по данным: ^
По результатам анализа энерго-экономических показателей в качестве приоритетных выделялись проекты строительства ГЭС «Орхон» и «Эгийн». При этом разработчики обоснованно полагали, что в условиях сохраняющихся финансовых трудностей и при гораздо более низких показателях себестоимости производства электроэнергии на Улан-Баторской ТЭЦ-4 (порядка 2,0 центов/кВт-ч) и стоимости импортируемой из России электроэнергии (около 3,5 центов за кВт-ч в 2002 году) реализация этих проектов должна быть отсрочена на отдаленную перспективу. В качестве первоочередных объектов гидроэнергетики рекомендовались лишь ГЭС малой мощности - «Дургун» и «Тайшир», которые должны были устранить зависимость от более дорогого российского топлива для дизельных электростанций в малонаселенном Западном регионе.
Вопросы обеспечения энергетической безопасности вновь оказались в центре внимания в период экономического подъема середины 2000-х годов. Программой развития национальной объединенной энергосистемы 2007 года были заложены основы современной идеологии развития сектора. Во-первых, была предельно четко обозначена необходимость срочных мер по обеспечению электроэнергией столицы страны и Южного региона. Во-вторых, рекомендовалось уделить внимание диверсификации структуры генерирующих мощностей за счет крупных объектов возобновляемой энергетики. Наконец, в-третьих, была поставлена задача организации в отдаленной перспективе экспорта электроэнергии в КНР.
В исследовательской работе, проведенной в целях детализации программы 2007 года [4], были достаточно подробно проанализированы возможности реализации конкретных проектов, направленных на решение поставленных задач (табл. 2). По результатам анализа в качестве энергетических объектов первоочередного строительства рекомендовались Улан-Баторская ТЭЦ-5, ТЭС «Таван-Толгой», ГЭС «Эгийн» и ветроэлектростанция «Салхит» (Newcom).
Таблица 2
Потенциальные проекты строительства электростанций, 2008 год
Наименования Установленная Удельные Объем
проектов мощность, МВт капитальные капитальных
вложения, вложений,
USD/кВт
млн. USD
Улан-Баторская 300 1300,0-1400,0 390,0-420,0
ТЭЦ-5
ТЭС «Таван- 600 580,0 350,0
Толгой»
ТЭС «Ою-Толгой» 450 1450,0-1550,0 650,0-700,0
ТЭС «Шивээ-Овоо» 3600-10800 827,0 3000,0-9000,0
ТЭС «Багануур» 250 600,0 150,0
ГЭС «Эгийн» 220 1420,0 312,0
ГЭС «Орхон» 100 1600,0 160,0
ГЭС «Туул» 50-100 1100,0-1200,0 55,0-120,0
ВЭС «Салхит» (Newcom) 50 н.д. н.д.
Составлено по данным: [4]
Из остальных проектов рекомендовались к дальнейшей проработке ТЭС «Шивээ-Овоо» и «Багануур». При этом ТЭС «Шивээ-Овоо» рассматривалась как экспортно-ориентированный объект. В свою очередь, ТЭС «Багануур» рассматривалась в составе пилотного проекта по повышению комплексности и глубины переработки угля (обогащение угля и добыча метанового газа, комбинированное производство электроэнергии и синтетического топлива).
Следует отметить, что в качестве альтернативы утвержденным проектам рассматривался вариант увеличения объемов импорта электроэнергии из России. Однако данный вариант был отклонен по причине высоких рисков для энергетической безопасности. В тоже время проекты строительства ГЭС «Орхон» и «Туул» были отклонены по причине малой мощности. При этом на данном этапе вообще не рассматривались такие неоднозначные проекты, как строительство ГЭС на основном русле реки Селенги в створах «Шурэн», «Бурэн» и «Арцат».
Важным моментом, на котором необходимо отдельно остановиться, остается реализация утвержденных планов. В целом с 1985 года в стране не было введено в эксплуатацию ни одного крупного энергетического объекта. При этом строительство малых ГЭС «Дургун» и «Тайшир», а также ВЭС «Салхит» было осуществлено благодаря грантам соответственно арабских фондов и Европейского Союза. За счет внешнего финансирования осуществлялись также многочисленные проекты модернизации действующих ТЭЦ, которые позволили сохранить объемы производства электроэнергии и тепла на прежнем уровне.
Наконец, в значительной мере решить проблему текущего дефицита электроэнергии в конце 2014 года удалось лишь в основном за счет мер, которым в плановых документах придавалось второстепенное значение. К ним относятся, прежде всего, проект увеличения мощности Улан-Баторской ТЭЦ-4 на 120 МВт, реализованный при финансовой и технической поддержке России (ВЭБ и Уральский турбинный завод) и заключение нового контракта с «Интер РАО», предусматривающего увеличение импорта мощности со 175 до 250 МВт.
Однако на фоне низкого уровня исполнения утвержденных планов и обострения дефицита электроэнергии в стране, начиная с 2012 года вновь стали обсуждаться различные идеи кардинального решения проблемы электроснабжения, в том числе за счет реализации гидроэнергетических проектов в бассейне реки Селенги. В обобщенном виде эти идеи нашли отражение в исследовательской работе, подготовленной при поддержке Азиатского банка развития, в качестве основы нового Генерального плана
развития энергетики до 2030 года
В целом новый план опирается на целевые установки и решения предшествующих планов. Поэтому модернизация национальной энергосистемы для обеспечения динамично растущего спроса на электроэнергию выступает краеугольным камнем стратегии развития сектора. В числе приоритетных проектов в новом генеральном плане выделяются строительство Улан-Баторской ТЭЦ-5 (450 МВт) в Центральном и ТЭС «Таван-Толгой» (450 МВт) в Южном регионах.
В принципе задача расширения использования возобновляемых источников энергии в контексте снижения зависимости от импорта, диверсификации структуры генерирующих мощностей и повышения надежности в управлении электроснабжением также полностью отвечает идеологии нового генерального плана. Однако главная роль в ее решении отводится крайне спорным планам развития гидроэнергетики в бассейне реки Селенги.
Во-первых, в качестве приоритетного проекта, наряду с ГЭС «Эгийн» (220 МВт), рекомендуется строительство ГЭС «Шурэн» на основном русле реки Селенги. По мнению разработчиков генерального плана ГЭС «Шурэн» даже на уровне минимальной мощности (245 МВт) является самой перспективной ГЭС в стране. При этом чтобы повысить конкурентоспособность этих ГЭС по сравнению с угольными электростанциями, рекомендуется их строительство в формате максимальной мощности (соответственно 315 и 390 МВт). Во-вторых, в качестве потенциальных объектов гидроэнергетического строительства в бассейне реки Селенги также предлагается рассматривать ГЭС «Орхон» и «Туул» с учетом их потенциально важной роли в будущем водоснабжении Южного региона и столицы страны. Наконец, в-третьих, в генеральном плане рекомендуется в перспективе детально изучить возможности строительства других ГЭС на реке Селенге, в том числе в рамках отвергнутой еще в 1970-х годах идеи единого каскада, включающего ГЭС «Хутаг», «Арцат», «Бурэн» и «Шурэн».
Следует особо отметить, что в 2014 году было подготовлено новое ТЭО строительства ГЭС «Эгийн» мощностью 315 МВт без согласования с российской стороной. Планируется, что в формате максимальной мощности ГЭС «Эгийн» будет производить электроэнергию для нужд Центрального региона в период сезонных и суточных пиков. Показатели ГЭС «Шурэн» в инвестиционном плане развития возобновляемой энергетики [6], подготовленном в целях детализации генерального плана до 2030 года, пока рассматриваются на уровне минимальной мощности (табл. 3). В тоже время, учитывая рекомендацию генерального плана о целесообразности ее строительства только в формате максимальной мощности, следует ожидать подобных действий и в отношении проекта ГЭС «Шурэн».
Таблица 3
Потенциальные проекты строительства гидроэлектростанций, 2015 год
Наименования Установленная Среднегодовая Удельные Объем
проектов мощность, в ыра ботка капитальные капитальных
МВт электроэнергии, вложения, вложений,
ГВт^ч/год USD/кВт млн. USD
Центральная энергосистема
Эгийн 315 606 2625,4 827,0
Шурэн 245 930 3183,7 780,0
Орхон 100 216 1600,0 1 60 0
Туул 100 300 2850,0 285,0
Чаргайт 25 116 3824,0 95,6
Западная энергосистема
Эрдэнэбурэн 88,7 418,8 1803,8 160,0
Майхан 12 45-57 1183,3 14,2
Составлено по данным:
В настоящее время разработка проекта ГЭС «Шурэн» при финансовой поддержке Всемирного банка еще продолжается. Вместе с тем принимая рекомендацию генерального плана о запуске ее в эксплуатацию к 2025 году, а также попытки получения монгольским правительством финансирования строительства ГЭС «Эгийн» со стороны КНР (Банк Развития и Экспортно-Импортный банк), приостановленные только после возражений российского правительства, можно утверждать, что в целом обеспечение баланса экологических и экономических интересов России и Монголии в бассейне озера Байкал становится одной из важнейших проблем двухсторонних отношений.
2. Методологические аспекты оценки воздействия на окружающую среду
в трансграничном контексте
К концу 80-х годов прошлого века процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) почти во всех странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) стала ключевым механизмом, обеспечивающим предотвращение неблагоприятного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, здоровье и безопасность населения. В тоже время вопросы ограничения трансграничного воздействия, требующие межгосударственного порядка их решения, полностью оставались неурегулированными.
Пионерной в этом отношении и наиболее полной в части принятых подходов стала Конвенция Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 1991 г.). Следует особо отметить, что в 2014 году вступила в силу поправка к конвенции, которая позволяет странам, расположенным за пределами региона ЕЭК ООН, присоединяться к ней, что фактически придает ей глобальный статус. В этой связи можно также предположить, что открытие конвенции для всех без исключения государств - членов ООН заполнит серьезный пробел в международном праве и далее продвинет процедуру ОВОС как ключевой инструмент обеспечения устойчивого развития в глобальном масштабе.
В целом Конвенция Эспо устанавливает обязательства участвующих в ней государств в отношении планируемой деятельности, которая может оказывать значительное вредное трансграничное воздействие. Стороны Конвенции должны принимать все надлежащие меры для предотвращения и уменьшения подобного рода воздействий намечаемой деятельности.
Процедуры уведомления, ОВОС и консультаций, выступающие в качестве основных механизмов реализации Конвенции, проводятся в отношении установленных в ней (но не ограничиваемых ими) видов деятельности до принятия решения об их реализации. При этом в их состав входят практически все виды деятельности, связанные с воздействием на водные объекты.
C учетом того, что процедуры экологической оценки в разных странах могут существенно различаться, Конвенция определяет минимальный набор требований к содержанию документации ОВОС, которая должна включать описания планируемой деятельности и ее альтернатив, возможные виды воздействия на окружающую среду и оценку их масштабов, а также предохранительные меры, направленные на снижение вредного воздействия на окружающую среду, программы мониторинга и планы послепроектного анализа
Несмотря на то, что Сторона происхождения потенциального воздействия самостоятельно принимает окончательное решение относительно реализации проекта намечаемой деятельности, положения Конвенции обязывают ее соблюдать требования, чтобы в этом решении были должным образом учтены результаты ОВОС в трансграничном контексте, а также предложения затрагиваемой Стороны, полученные в ходе консультаций сторон и общественных слушаний.
Следует также отметить, что в развитие основных положений Конвенции принят Протокол по стратегической экологической оценке (Киев, 2003 г.), обязывающий его участников проводить оценку потенциальных экологических последствий, включая воздействие на здоровье и безопасность населения, при подготовке планов и программ социально-экономического развития еще на стадии их разработки, когда закладываются основы для реализации проектов намечаемой деятельности, подлежащих обязательной процедуре ОВОС.
Таким образом, Конвенция и Протокол к ней формируют развитую систему превентивных механизмов в виде СЭО и ОВОС в трансграничном контексте, направленных на обеспечение прав и интересов не только граждан своей страны, но и сопредельных государств (табл. 4).
Таблица 4
Процедуры оценки воздействия на окружающую среду, предусмотренные
Конвенцией Эспо
Наименование Предмет Оцениваемые Основные
оценки оценки виды деятельности направления оценки
1) Отраслевые и Р а з в итие Общая оценка
Стра те г ич е ска я комплексные инфраструктуры по те нциа льных
экологическая планы, (транспортной, в о з де йс тв ий (в то м
оценка программы энергетической), числе совокупного
социально- горнодобывающая в о з де йс тв ия ),
экономического промышленность и анализ
развития металлургия, стратегических альтернатив
2) Оценка Отдельные сельское Оценка воздействий
воздействия на про е кты хозяйство и различных
окружающую намечаемой другие вариантов и
среду хозяйственной и иной деятельности альтернатив про е кто в , разработка защитных мер
В этом отношении представляется крайне важным, чтобы общепризнанные правовые нормы и механизмы ОВОС в трансграничном контексте (несмотря на то, что наша страна не является стороной Конвенции Эспо) нашли отражение в договорной базе в области охраны окружающей среды и совместного водопользования, особенно в отношениях с динамично развивающимися странами Восточной и Центральной Азии (КНР, Казахстан и Монголия).
Необходимо добавить, что экологическая оценка проектов намечаемой деятельности является также обязательной частью политик и стандартов в области экологической и социальной ответственности международных финансовых организаций. Эти политики и стандарты в качестве своей главной цели рассматривают ограничение инвестиционной и кредитной поддержки проектов, неоднозначных с экологической и социальной точки зрения.
Таким образом, способствуя реализации превентивного подхода в области охраны окружающей среды, эти механизмы позволяют финансовым организациям свести к мини1 муму свои риски. С учетом того, что международные рынки капитала остаются основным источником финансирования крупномасштабных проектов в развивающихся странах, они играют также важную роль в практической реализации принципов устойчивого развития в глобальном масштабе.
Всемирный банк, остающийся одним из крупнейших в мире источников финансовой помощи в целях развития, применяет наиболее развитую систему требований в области экологической и социальной ответственности, которым следует при принятии решения об участии в финансировании проектов и ожидает их соблюдения от стран-заемщиков (табл. 5). В соответствии с требованиями Всемирного банка для всех потенциально опасных проектов в обязательном порядке проводится экологическая оценка, включающая помимо оценки потенциального воздействия предлагаемого проекта на окружающую среду, анализ альтернативных вариантов, а также меры по снижению неблагоприятного воздействия, управлению и мониторингу на всех этапах запланированной деятельности.
Необходимо отметить, что экологическая политика Всемирного банка предусматривает также рассмотрение экологических проблем и последствий в отношении конкретных стратегий, политик, планов и программ или серий проектов в отдельных отраслях (энергетика, транспорт, сельское хозяйство), в том числе в конкретных регионах (городская агломерация, речной бассейн, прибрежная зона). Соответствующими механизмами ОВОС в указанных случаях выступают отраслевая и региональная экологические оценки. При применении этих механизмов особое внимание уделяется потенциальному совокупному воздействию отдельных видов деятельности на окружающую среду, в том числе конкретных регионов.
Таблица 5
Операционные политики и банковские процедуры предохранности Всемирного
Банка
Наименования документы/материалы, необходимые на разных этапах проектного цикла
подготовка выполнение эксплуатация
ОП и БП 4.01 Экологическая оценка ЭО, ПУОС, ПМ ПУОС, ПМ
ОП и БП 4.04 Естественные r составе ЭО ПК r составе ПУОС и ПМ
а ре а лы обита ния
ОП и БП 4.09 Борьба с вредителями в составе ЭО ПБВ в с о с та в е О СВ, ОЗВ
ОП и БП 4.10 Местное население СО, ПМН СО, ПМН в с о с та в е О СВ, ОЗВ
ОП и БП 4.11 Культурное наследие в составе ЭО ПКН в составе ЭО в с о с та в е О СВ, ОЗВ
ОП и БП 4.12 Вынужденное переселение ОПП, ПДП ПДП в с о с та в е О СВ, ОЗВ
ОП и БП 4.36 Леса в составе ЭО в составе ПУОС и ПМ
ОП и БП 4.37 Безопасность плотин ОБП ОБП, ПДЧС ОБП, ПДЧС, ПМ
ОП и БП 17.50 Информирование ИО, ОК Раскрытие ОЭСВ и ПУОС, ОК ИО, ОК
ОП и БП 7.50 Проекты на международных водотоках уведомление прибрежных стран/переговоры
Примечания: ЭО - экологическая оценка; ПУОС - план управления окружающей средой; ПМ - план мониторинга; ПК - план компенсации; ПБВ - план по борьбе с вредителями; ОСВ - отчет о статусе выполнения; ОЗВ - отчет о завершении выполнения; СО - социальная оценка; ПМН - план работы с местным населением; ПКН - план управления культурным наследием; ОПП - основы политики переселения; ПДП - план действий по переселению; ОБП - отчет о безопасности плотины; ПДЧС - план действий в чрезвычайных ситуациях; ИО - информационный отчет; ОЭСВ - оценка экологического и социального воздействия; ОК - отчет о консультациях
Более того, Всемирный банк предъявляет отдельные требования к проектам использования трансграничных вод. Соответствующий подход Всемирного банка определяется общим правилом о том, что взаимопонимание, добрая воля и сотрудничество прибрежных стран являются необходимым условием их эффективного использования. При принятии решения о финансировании подобных проектов, Банк придает особое значение заключению между прибрежными странами соответствующих договоренностей. В этом отношении согласованное проведение экологической оценки планируемых проектов служит свидетельством желания прибрежных стран сотрудничать и предоставляет реальную возможность для предотвращения разногласий, повышая, тем самым, гарантии экологической и социальной безопасности.
Следует отметить, что целый ряд региональных банков развития, международных частных банков и государственных банков стран ОЭСР в своих политиках социальной и экологической ответственности приняли за основу требования и инструменты Всемирного банка, включая предварительную оценку и категоризацию проектов, обязательное проведение ОВОС для всех потенциально опасных проектов, раскрытие информации и общественные консультации.
Кроме того, подобные требования в области экологической оценки предъявляются также финансовыми организациями, придерживающихся международных стандартов ответственного финансирования («принципов Экватора»). В их число входят банки не только стран ОЭСР, но и ряд банков КНР, Бразилии, ЮАР и других стран. Присоединившиеся к этим принципам финансовые организации обеспечивают до 80 % проектного финансирования в мире
По своему замыслу реализация этих требований должна способствовать минимизации отрицательных воздействий финансируемых проектов. В этом отношении потенциал процедур наилучших мировых практик в области проектного финансирования также может быть использован для обеспечения защиты национальных интересов в части предотвращения ущерба окружающей среде и местному населению, в том числе при использовании трансграничных вод.
3. Формирование стратегии сотрудничества России с Монголией в целях охраны трансграничных вод в бассейне озера Байкал
Проведенный анализ проблемной ситуации позволяет обозначить основные направления сотрудничества с соседней страной в целях охраны трансграничных вод в бассейне озера Байкал. В основу стратегии предотвращения внешних угроз национальной экологической безопасности в данном случае предлагается положить дальнейшее решение трех групп ключевых вопросов, связанных с оценкой потенциальных трансграничных воздействий планируемых ГЭС, проработкой необходимых мер по снижению неблагоприятных последствий и альтернативных вариантов развития монгольской энергетики. При этом правовые рамки и межгосударственную платформу для согласования интересов сторон могут обеспечить только общепризнанные процедуры оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (рис.).
Следует отметить, что суверенное право соседней страны на развитие национальной энергетики сомнению не подвергается. По существу принципиальное значение имеют даже не сами планы строительства ГЭС. Опасения вызывают планируемые режимы их эксплуатации, которые могут привести к серьезной трансформации транзитного стока и к неблагоприятной для российской стороны экологической ситуации в целом.
Поэтому российская сторона может согласиться с реализацией этих проектов только в случае, если по результатам их объективной оценки будет доказан приемлемый уровень допустимого воздействия на экосистему бассейна реки Селенги и озера Байкал в целом. В этом отношении принципиально важным моментом является организация скоординированного решения этой группы вопросов в рамках процедур оценки воздействия на окружающую среду.
В случае отказа или затягивания этого процесса с монгольской стороны и попыток реализации гидроэнергетических проектов в одностороннем порядке, российская сторона вправе требовать проведения международной независимой экспертизы и осуществлять действия по блокированию привлечения средств внешних кредиторов и инвесторов (Всемирный банк, Азиатский банк развития, государственные банки и компании КНР, арабские фонды и другие) на основе официальных возражений или по дипломатическим каналам.
Согласование стандартов качества воды и параметров транзитного стока в пограничном створе (в рамках реализации действующего или подготовки нового соглашения по охране трансграничных вод) является необходимой основой для выполнения оценки воздействия на окружающую среду и последующей реализации различных вариантов политических решений. В интересах нашей страны это полностью реализуемо только при условии обеспечения максимально близкого к естественному режиму транзитного стока реки Селенги.
Рисунок. Правовые рамки и основные элементы сотрудничества
России с Монголией в целях охраны трансграничных вод
Вообще, исходя из идеологии «нулевого» воздействия на экосистему озера Байкал, опирающуюся на общепризнанную значимость и уникальность его природных характеристик, отказ от реализации гидроэнергетических проектов в монгольской части бассейна является наиболее желательным для российской стороны вариантом. Относительно приемлемым вариантом может быть гидроэнергетическое использование притоков реки Селенги в близком к естественному режиме. Совершенно неприемлемым представляются строительство и эксплуатация в пиковом режиме ГЭС на основном русле реки Селенги
Здесь следует еще раз отметить, что все планируемые ГЭС ориентированы на эксплуатацию в пиковом режиме (с накоплением воды в водохранилищах летом и использовании ее зимой). Поэтому идея российского участия в их строительстве с целью
обеспечения рационального регулирования стока не представляется целесообразной. Поскольку в этом случае утрачивается основной смысл их строительства, заключающийся в создании маневренных мощностей для самостоятельного обеспечения пиковых нагрузок в зимний период.
В принципе естественный режим стока в подобных случаях может быть обеспечен за счет строительства как минимум еще одной ГЭС выше (в качестве компенсатора) или ниже (в качестве контррегулятора) существующей (планируемой) ГЭС. Однако подобные решения требуют гораздо больших объемов капитальных вложений. При этом резко снижается общая эффективность производства электроэнергии. Сохранить естественное качество воды при подобном перерегулировании стока также невозможно. Поэтому подобные схемы использования реки Селенги на монгольской территории, также как и строительство структур повторного регулирования стока на российской территории представляются крайне сомнительными.
В этой связи в центре взаимоприемлемого решения проблем, складывающихся в отношениях с соседней страной, должна находиться реализация альтернативных ГЭС проектов и в целом вариантов развития монгольской энергетики. Предварительный анализ позволил выделить две основные альтернативы, которые могут устранить риски
трансграничных воздействий для нашей страны 1121. В их числе продолжение импорта электроэнергии из России и создание новых мощностей на базе угольной энергетики.
1) «Импортная альтернатива». В принципе технически возможные объемы поставок из России в Монголию мощности и электроэнергии по действующей ЛЭП 220 кВ «Селендума - Дархан» остаются реальной альтернативой строительству любой из монгольских ГЭС. Более того, российский импорт избавляет монгольское правительство от дорогостоящих инвестиций в строительство ГЭС. Однако постоянный рост стоимости импортируемой электроэнергии (с 3,5 центов/кВт-ч в 2002 году до 7,7 центов/кВт-ч в 2013 году и до 12,5 центов/кВт-ч в 2015 году) остается главной причиной развития конфликтной ситуации и создает вполне оправданные основания для продвижения планов строительства ГЭС. Поэтому взаимоприемлемой альтернативой этот вариант может быть только в случае обеспечения стоимости российской электроэнергии ниже планируемой себестоимости электроэнергии на ГЭС «Эгийн» или «Шурэн».
По сути, следует вести речь о формировании специального тарифа для соседней страны за счет корректировки отдельных составляющих формирования экспортной стоимости, связанных как с монопольным поставщиком (Интер РАО), так и с производителем электроэнергии (Иркутскэнерго), непосредственно зависящим от притока воды в озеро Байкал. Однако подобного рода оптимизация схемы ценообразования представляется крайне непростым решением.
2) «Угольная альтернатива». Главной альтернативой строительству ГЭС, на наш взгляд, является развитие тепловой энергетики. Сравнительный экономический анализ показал, что производство электроэнергии на ТЭЦ крупной мощности будет оставаться в Монголии
наиболее эффективным ЦШ. в целом внутренние потребности в электроэнергии в перспективе могли бы быть полностью закрыты за счет предлагавшихся ранее больших объемов мощностей Улан-Баторской ТЭЦ-5 и ТЭС «Таван-Толгой». Однако на сегодняшний день возможности для подобных решений уже упущены. Поскольку контракты на их строительство уже заключены.
В числе перспективных проектов остаются ТЭС «Багануур» и ТЭС «Шивээ-Овоо» на базе одноименных угольных месторождений. Однако их реализация рассматривается
монгольским правительством только в увязке с организацией экспорта электроэнергии в КНР. В тоже время перспективным направлением остается российское участие в модернизации и увеличении мощностей действующих ТЭЦ в Улан-Баторе, Дархане и Эрдэнэте. Наиболее интересной в этом плане представляется идея повторного увеличения мощности Улан-Баторской ТЭЦ-4 еще на 150 МВт. Реализацию этой идеи можно обеспечить за счет предоставления целевого займа на поставку энергетического оборудования российского производства. Создание условий для реализации подобных проектов путем предоставления финансовой и политической поддержки будет в наибольшей мере способствовать обеспечению интересов нашей страны.
Безусловно, реализация согласованных действий по обеспечению баланса интересов сторон должна предваряться более детальным анализом возможных вариантов энергетического сотрудничества и сопровождаться целым рядом политических мер. В числе ключевых из них согласование условий участия российской стороны в развитии монгольской энергетики в рамках программы российско-монгольского торгово-экономического сотрудничества.
Взаимосвязанное решение перечисленных групп вопросов должно стать основой для формирования и реализации согласованной политики в области совместного водопользования и возобновления традиционного до недавнего периода взаимовыгодного сотрудничества между странами в целом.
Библиография
1. Стенограмма трёхсторонней встречи Президента России Владимира Путина, Председателя Китайской Народной Республики Си Цзиньпина и Президента Монголии Цахиагийн Элбэгдоржа от 23.06.2016 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http ://kremlin.ru/events/president/news/52211
2. Региональная схема комплексного использования и охраны водных ресурсов бассейна реки Сэлэнгэ (конспект). Проектно-изыскательский и научно-исследовательский институт водного хозяйства министерства сельского хозяйства МНР. - Улаанбаатар, 1986. - 192 с.
3. Contributions to Mongolia's Sustainable Energy Strategy. Prepared by James P. Rizer & Garry Vollans - Ulaanbaatar: USAID Mission to Mongolia, 2002. - 328 p.
4. Mongolia: Power Sector Development and South Gobi Development, Draft Report, Submitted to the World Bank by Economic Consulting Associates, 2008. [Электронный ресурс].-Режим доступа:
http://siteresources.worldbank.org/INTMONGOLIA/Resources/ECA_Report_on_Power_an d_South_Gobi_development_ENG.pdf
5. Mongolia Updating the Energy Sector Development Plan: Final Report. Prepared by E. Gen Consultants Ltd. Bangladesh in association with MVV decon GmbH, Germany, and Mon-Energy Consult, Mongolia / Asian Development Bank, 2013. [Электронный ресурс].-Режим доступа: http://www.adb.org/projects/documents/updating-energy-sector-development-plan-tacr
6. Investment Plan for Scaling Up Renewable Energy in Mongolia, Draft Report. Ulaanbaatar: Government of Mongolia, 2015. - 78 p.
7. Руководство по практическому применению принятой в Эспо Конвенции. Европейская экономическая комиссия ООН, 2006. [Электронный ресурс].-Режим доступа:
http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2006/eia/ece.mp.eia.8.pdf
8. Заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона
«О ратификации Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и о присоединении к Протоколу по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», 2012. [Электронный ресурс].-Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/4714_16031 2. doc
9. Макаров А.В. Актуальные вопросы развития российско-монгольского
сотрудничества в контексте охраны трансграничных вод в бассейне озера Байкал // Национальная безопасность (nota bene). — 2016.-№ 2.-с. 236-244.
10. Макаров А.В. Проблемы сотрудничества России с Монголией в контексте охраны трансграничных вод // ЭКО (Всероссийский экономический журнал). - 2016. - № 5. - с. 175-188
References (transliterated)
1. Stenogramma trekhstoronnei vstrechi Prezidenta Rossii Vladimira Putina, Predsedatelya Kitaiskoi Narodnoi Respubliki Si Tszin'pina i Prezidenta Mongolii Tsakhiagiin Elbegdorzha ot 23.06.2016 g. [Elektronnyi resurs]. - Rezhim dostupa: http://kremlin.ru/events/president/news/52211
2. Regional'naya skhema kompleksnogo ispol'zovaniya i okhrany vodnykh resursov basseina reki Selenge (konspekt). Proektno-izyskatel'skii i nauchno-issledovatel'skii institut vodnogo khozyaistva ministerstva sel'skogo khozyaistva MNR. - Ulaanbaatar, 1986. - 192 s.
3. Contributions to Mongolia's Sustainable Energy Strategy. Prepared by James P. Rizer & Garry Vollans - Ulaanbaatar: USAID Mission to Mongolia, 2002. - 328 p.
4. Mongolia: Power Sector Development and South Gobi Development, Draft Report, Submitted to the World Bank by Economic Consulting Associates, 2008. [Elektronnyi resurs].-Rezhim dostupa:
http://siteresources.worldbank.org/INTMONGOLIA/Resources/ECA_Report_on_Power_an d_South_Gobi_development_ENG.pdf
5. Mongolia Updating the Energy Sector Development Plan: Final Report. Prepared by E. Gen Consultants Ltd. Bangladesh in association with MVV decon GmbH, Germany, and Mon-Energy Consult, Mongolia / Asian Development Bank, 2013. [Elektronnyi resurs].-Rezhim dostupa: http://www.adb.org/projects/documents/updating-energy-sector-development-plan-tacr
6. Investment Plan for Scaling Up Renewable Energy in Mongolia, Draft Report. Ulaanbaatar: Government of Mongolia, 2015. - 78 p.
7. Rukovodstvo po prakticheskomu primeneniyu prinyatoi v Espo Konventsii. Evropeiskaya ekonomicheskaya komissiya OON, 2006. [Elektronnyi resurs].-Rezhim dostupa: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2006/eia/ece.mp.eia.8.pdf
8. Zaklyuchenie ob otsenke reguliruyushchego vozdeistviya na proekt federal'nogo zakona «O ratifikatsii Konventsii ob otsenke vozdeistviya na okruzhayushchuyu sredu v transgranichnom kontekste i o prisoedinenii k Protokolu po strategicheskoi ekologicheskoi otsenke k Konventsii ob otsenke vozdeistviya na okruzhayushchuyu sredu v transgranichnom kontekste», 2012. [Elektronnyi resurs].-Rezhim dostupa: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/4714_16031 2. doc
9. Makarov A.V. Aktual'nye voprosy razvitiya rossiisko-mongol'skogo sotrudnichestva v kontekste okhrany transgranichnykh vod v basseine ozera Baikal // Natsional'naya bezopasnost' (nota bene). — 2016.-№ 2.-s. 236-244.
10. Makarov A.V. Problemy sotrudnichestva Rossii s Mongoliei v kontekste okhrany
transgranichnykh vod // EKO (Vserossiiskii ekonomicheskii zhurnal). - 2016. - № 5. -s. 175-188
