CC BY
14
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И ВНУТРЕННИЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ КОНТРОЛЯ И РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ
Бесхмельницын Михаил Иванович
доктор политических наук, профессор кафедры государственного финансового контроля, бухгалтерского учета и аудита РЭУ им. Г. В. Плеханова; руководитель Центра исследования и предотвращения угроз и рисков Института социально-политических исследований РАН.
Адрес: ФГБОУ ВО «Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова», 117997, Москва, Стремянный пер., д. 36, Институт социально-политических исследований РАН, 119333, Москва, ул. Фотиевой, д. 6, корп. 1. E-mail: center.risk@yandex.ru
В условиях кризиса, повлекшего за собой существенные изменения в финансовой отрасли и активное вмешательство государства в деятельность финансовых рынков, на первый план выходит задача укрепления дисциплины исполнения бюджетов и подконтрольности любых управленческих действий, связанных с появлением затрат или финансовых обязательств. Наличие серьезных внешних и внутренних проблем, масштабы и глубина кризиса требуют от бизнеса пересмотра методов и подходов к организации своей предпринимательской деятельности. Важность первоочередной реализации этой задачи затрагивает обе стороны - государство и бизнес. Поэтому поиск необходимых форм контроля, определение оптимального государственного участия в регулировании финансово-экономических и общественных отношений и эффективное взаимодействие являются на современном этапе ключевой целью. В статье автором показано, что для структурного изменения от сторон потребуются непростые решения и взаимные уступки в части выполнения регулятивных требований.
Ключевые слова: нестабильная экономическая ситуация, импортозамещение, государственный контроль, эффективная система государственного финансового контроля, государственный аудит.
TOPICAL QUESTIONS OF CONTROL THE DEVELOPMENT OF FINANCIAL MARKET
Beskhmel'nitsyn, Mikhail I.
Doctor of Political, Professor of the Department for State Financial Control, Accounting and Audit of the PRUE; Director of the Center for Research and Prevention of Threats and Risks of Institute of Socio-Political Researches RAS.
Address: Plekhanov Russian University of Economics, 36 Stremyanny Lane, Moscow, 117997, Russian Federation; Institute of Socio-Political Researches of the Russian Academy of Sciences, 6/1 Fotiyeva Str., Moscow, 119333, Russian Federation. E-mail: Center.risk@yandex.ru
In a crisis, resulted in a significant change in the financial industry and active state intervention in the operation of financial markets to the forefront the task of strengthening the discipline of budget execution, and accountability of all administrative activities related to the appearance of costs or financial obligations. The presence of serious internal and external problems, the extent and depth of the crisis, demand from the business review of the methods and approaches to the organization of its business. The need for priority implementation of this task affects both sides - government and business. Therefore the search for the necessary forms of control, determination of the optimal participation of the state in regulating the financial, economic and social relations and effective cooperation are at present a key objective. For the serious and structural change of the parties require difficult decisions and trade-offs in terms of implementation of regulatory requirements.
Keywords: unstable economic situation, import substitution, state control, an effective system of state financial control, the State Audit.
Нестабильная экономическая и политическая ситуация, зависимость экономики от конъюнктуры международных сырьевых и финансовых рынков, усиливающаяся с каждым годом необходимость оперативно реагировать на внешние факторы, перестраивать систему управления, адаптировать ее к постоянным изменениям, чтобы минимизировать возможные риски и потери, заставляют российские компании и крупные промышленные корпорации видеть в понятии «управление эффективностью и рисками» не просто один из модных терминов, а реальную возможность удержать бизнес на плаву, сохранить позиции на рынке, сберечь собственные ресурсы, обеспечить в долгосрочной перспективе высокие и стабильные темпы экономического роста и повышение уровня производства.
Наличие серьезных внешних и внутренних проблем, масштабы и глубина кризиса требуют от бизнеса пересмотра методов и подходов к организации своей предпринимательской деятельности.
Согласно отраслевым опросам, в качестве причины неурядиц на рынке 62% финансовых руководителей называют недостаточное или некачественное управление рисками, 59% указывают на сложность финансовых инструментов. Более половины (55%) финансовых руководителей считают, что методы управления рисками стоит пересмотреть на всех уровнях
в организации, а программные средства заменить или расширить. Около половины компаний считают, что в управлении рисками должны участвовать не только аналитики, но и руководство, а также сотрудники, занимающие различные должности.
Очевидно, что аналогичные проблемы испытывает не только бизнес, но и государство, Российская Федерация в целом. Учитывая сложившуюся политическую ситуацию, экономические санкции, Россия приступила к процессу модернизации и проведению целенаправленных преобразований путем обновления экономической и социальной системы, концентрируя свои усилия на создании новых экономических и социально-политических возможностей, внедрении новых технологий и инноваций, импортозамещении в целях решения первоочередных социальных задач и сохранения достойных условий жизни населения.
Значимость трансформации института государственного контроля в условиях современных политико-административных реформ определяется рядом факторов. Во-первых, государственный контроль является инструментом реализации экономического и политического курса России, поэтому его состояние, качество и эффективность, возможность трансформации в связи с потребностями времени определяющим образом влияют на характер осуществления государственной социальной
политики. Во-вторых, уровень государственного контроля, влияющий на качество формирования и исполнения федерального бюджета, реализацию социальных программ и проектов, серьезным образом влияет на отношение населения и гражданского общества ко всем ветвям власти и приобретает политический характер.
Аналитики, финансисты и экономисты неоднократно отмечают, что в благоприятных экономических условиях контроль зачастую ослабевает, эффективность носит не реальный, а декларируемый характер. Однако при наступлении кризисных ситуаций приходится сталкиваться с отсутствием высоких доходов и легким доступом к свободным финансовым ресурсам. Перерасход бюджета перестает окупаться за счет высокого роста прибыли, а неощутимые ранее ошибки в бюджетном планировании и контроле могут значительно усугубить ситуацию и привести к серьезным экономическим и социальным проблемам. Реальность такова, что отсутствие или значительное ослабление контроля со стороны государства в стратегических областях практически в 100% случаев ведут к серьезным нарушениям.
Результаты проверки исполнения Федерального закона от 25 июля 2011 г. № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» (далее - Закон № 260-ФЗ) страховыми организациями, специализирующимися на сельскохозяйственном страховании с государственной поддержкой, за период 2012-2014 годов и первое полугодие 2015 года», проведенной Счетной палатой в 2015 г., свидетельствуют о том, что, несмотря на расширение рынка страховых услуг, укрепление законодательной базы сельхозстрахования и применение новых страховых программ, рынок агрострахова-ния пока остается проблемным. По данным Минсельхоза России, в настоящее время сельское хозяйство обеспечено страховой защитой в области растениеводства
не более чем на 17,7%, в области животноводства - на 16,6%. Причем за последние четыре года уровень страховой защиты не только не вырос, но даже несколько понизился. Целый ряд страховых компаний прекратил работу в сфере сельхозстрахо-вания с господдержкой, в том числе по причине убыточности этого вида деятельности. Если в 2013 г. работали 43 страховые организации, то к сентябрю 2015 г. их количество снизилось до 30.
Тенденцию сжатия рынка страхования с господдержкой подтверждают и результаты проверки трех страховых организаций: «РСХБ-Страхование», «Согласие» и региональной компании «Полис». Если в 2012 г. эти компании работали в 57 регионах, то в первой половине 2015 г. - уже в 51.
Анализ деятельности страховых компаний показал, что у крупных страховщиков («РСХБ-Страхование» и «Согласие») доля договоров сельхозстрахования в общем страховом портфеле невелика (от 1,5 до 7%). Тем не менее количество заключенных договоров сельхозстрахования у них больше, чем у региональной компании «Полис» (в 5,1 и в 2,2 раза соответственно), специализирующейся на этом виде сельхо-страхования. При этом доля договоров с господдержкой у региональной компании составляет 83,1%, а у крупных компаний -от 8,8 до 18,3%.
Проверка выявила целый ряд проблем и нарушений в работе нового механизма господдержки сельхозстрахования, предусматривающего выделение субсидий из федерального и региональных бюджетов на компенсацию части затрат по оплате страховой премии сельхозпроизводителям при заключении договоров страхования.
Согласно результатам проверки, за период 2012-2014 гг. законами о федеральном бюджете на возмещение части затрат сельхозтоваропроизводителей на уплату страховых премий по договорам страхования ежегодно предусматривалось выделение субсидий региональным бюджетам в объеме 17,9 млрд рублей, или почти 6 млрд рублей в год. При этом кассовое исполне-
ние по указанным расходам федерального бюджета за этот же период составило только 14,5 млрд рублей, или 81% от сумм, предусмотренных на три года. Причина -недофинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Регионы не полностью используют эти средства, поскольку условием их использования является выделение финансирования с их стороны. А это финансирование зачастую выделяется в недостаточных объемах и со значительным запозданием.
Кроме того, в ходе проверки были установлены факты нарушения региональными органами АПК сроков перечисления субсидий страховщику. Например, в Орловской области в 2014 г. предусмотренная законом вторая часть страховой премии была перечислена компании «РСХБ-Стра-хование» только через 3,5-4 месяца после установленного в договорах срока, а в Воронежской области средства за 2013 г. были перечислены СК «Согласие» в среднем с опозданием на 6 месяцев, т. е. из средств, предусмотренных в бюджете на 2014 г.
Среди недостатков отмечено отсутствие нормативно закрепленного порядка взаимного согласования документов на получение субсидии после заключения договора сельхозстрахования с господдержкой или отказа в ее предоставлении, а также порядка уведомления заинтересованных сторон. Не закреплен на законодательном уровне и порядок возврата страховой организацией бюджетных средств в случае их излишнего или ошибочного перечисления уполномоченным органом субъекта Федерации. Как следствие, в ряде случаев такие средства неправомерно остаются у страховой организации.
В ходе проверки были выявлены случаи обращения аграриев за субсидией через 10-12 месяцев после заключения договора со страховой организацией. В связи с тем, что срок такого обращения законом не оговорен, даже через год субсидия все-таки предоставлялась, но уже из средств, выделенных на следующий финансовый год.
Бюджетным кодексом этот вопрос не отрегулирован.
В настоящее время как сельхозпроизводителям, так и страховщикам требуется не только финансовая помощь государства в виде компенсации части страховых премий, но и установление конкретных и прозрачных условий для дальнейшего развития данного вида страхования, что, безусловно, будет способствовать снижению рисков агробизнеса.
Необходимо создавать условия (в том числе и с использованием мер государственного регулирования) для применения бизнесом инноваций и развития новых технологий. От того, в какой степени инновации являются фактором конкурентоспособности компаний и их успеха на рынке, зависят логика их поведения и мотивация к инновационной активности. В условиях, когда прибыль компаний зависит лишь от доступа к природным ресурсам или рынку, инновации оказываются невостребованными. Напротив, компании, прибыль которых зависит от новых продуктов, постоянно заняты технологическим обновлением, активно финансируют прикладные научные исследования, поиск внешних идей и всю деятельность, связанную с внедрением их результатов.
Идеи, которые находят свое применение в компаниях, не обязательно должны быть созданы ими самостоятельно, поскольку инновации можно заимствовать у технологических лидеров во всем промышленном мире. По оценкам экспертов-экономистов, доля промышленных предприятий в Российской Федерации, осуществляющих разработку и внедрение технологических инноваций, не превышает 10%, а удельный вес инновационной продукции в общем объеме промышленного производства составляет лишь 5,5%. В российском экспорте незначительна доля высокотехнологичной продукции, а импорт технологического оборудования и других наукоемких товаров и услуг постоянно увеличивается. Все это создает угрозу технологической независимости России. Удельный вес иннова-
ционной продукции в общем объеме промышленной продукции необходимо увеличить до 20-25%.
Россия нуждается в более выигрышных приоритетах научно-технического и промышленного развития, селективной государственной поддержке не только при модернизации «старых отраслей» (черная и цветная металлургия и др.), но и в ускоренном развитии таких сфер производства, как нано- и биотехнологии, фармацевтика, цифровая связь, скоростной транспорт и др. Более эффективное финансирование в России для формирования выигрышной инновационной экономики возможно как на государственном (федеральном и региональном), так и на корпоративном уровне. К сожалению, в рамках сформированного рыночного политического и экономического мышления часть понятных и достижимых задач промышленного развития достичь не удается из-за массовой экономической преступности и коррупции. Здесь со стороны российского государства требуется предпринять более жесткие меры и эффективные усилия.
На сегодняшний день в мировой практике государственного контроля прослеживается тенденция смещения акцентов с оценки соответствия деятельности организаций законодательству, установленным правилам и нормам на предложения, анализ и оценку, направленные на рационализацию и развитие системы государственного управления, эффективность финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, компаний и учреждений, высокую социальную эффективность государственных финансовых вложений. Это помогает управленческим структурам изыскивать пути экономии бюджетных средств в общих затратах на государственные программы, повышать уровень экономической отдачи и эффективности, социальной значимости итоговых результатов.
Выступая с ежегодным Посланием Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. Президент Российской Федерации
В. В. Путин обратил внимание на необходимость современных подходов: «Мы не в первый раз говорим о необходимости новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов. Но изменения происходят очень медленно. По-прежнему доминирует обвинительный уклон. Вместо того, чтобы пресекать отдельные нарушения, закрывают дорогу, создают проблемы тысячам законопослушных, инициативных граждан.
Надо максимально снять ограничения с бизнеса, избавить его от навязчивого надзора и контроля. Я сказал: именно навязчивого надзора и контроля (еще остановлюсь на этом поподробнее) - и предлагаю следующие меры.
Каждая проверка должна стать публичной. В следующем году для этого запускается специальный реестр с информацией о том, какой орган и с какой целью инициировал проверку, какие результаты получены. Это позволит отсечь немотивированные и, еще хуже, «заказные» визиты контролеров. Добавлю, что эта проблема актуальна не только для бизнеса, но и для бюджетных, муниципальных учреждений, социальных НКО.
Надо, наконец, отказаться от самого принципа тотального, бесконечного контроля. Отслеживать ситуацию нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений. Ведь, понимаете, даже когда мы сейчас уже провели определенную работу по ограничениям, и эти ограничения работают вроде бы неплохо, но проверяющих органов так много, что если каждый из них хоть один раз придет - все, можно любую фирму закрывать. Правительство в 2015 году должно принять все необходимые решения по переходу к такой системе, системе ограничений, что касается проверок.
Что касается малого бизнеса, предлагаю предусмотреть для него надзорные каникулы. Если предприятие приобрело надежную репутацию, в течение трех лет не имело существенных нареканий, то следующие три года плановых проверок в
рамках государственного и муниципального контроля вообще не проводить. Конечно, речь не идет об экстренных случаях, когда возникает угроза здоровью и жизни людей»1.
В Послании Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. Президент Российской Федерации в очередной раз отметил: «...предприниматели пока не видят качественных подвижек в деятельности контрольных и надзорных ведомств. Все поручения на этот счет давно и не единожды даны. Уж сколько мы говорим на этот счет, все сокращаем и сокращаем эти полномочия. Где-то сокращаем, они где-то опять вырастают. Целая армия контролеров по-прежнему мешает работать добросовестному бизнесу. Это не значит, что контролировать не нужно. Конечно, надо контролировать. Но я прошу Правительственную комиссию по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить до 1 июля 2016 года конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов»2.
Во всех государствах, в зависимости от специфики их устройства, сложились свои системы органов государственного финансового контроля. Однако в целом организация и деятельность контрольных органов в зарубежных странах базируются на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом: органы государственного финансового контроля тесно взаимодействуют с органами государственной власти, направляют им материалы по итогам контрольных мероприятий, оказывают консультации, производят анализ и дают заключения по бюджетным и финансово-хозяйственным вопросам, эффективному и рациональному использованию государственных ассигнований на
1 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 4 декабря
2014 г. - URL: http://www.garant.ru/
Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 3 декабря
2015 г. - URL: http://www.kremlin.ru/
различные цели и т. д. Конечно, существуют национальные особенности, обусловливающие различия органов государственного контроля разных стран. Надо принимать во внимание исторические аспекты их становления, национальные традиции, уровень экономического развития государства, тип политического устройства и состояние правовой системы, степень законопослушности граждан, а также цели и способы их учреждения, правовой статус, степень независимости, внутреннюю структуру, предмет, задачи и формы осуществляемых контрольно-ревизионных мероприятий, сферы их проведения, порядок и формы отчетности.
Объединяющим признаком контрольных органов является их независимость от других государственных органов, выражаемая в наличии у них права самостоятельно определять объем, направления, объекты, предметы, формы и методы контроля, содержание и формы отчетов о его результатах. Кроме того, органы государственного контроля разных стран обеспечивают публичный финансовый контроль со стороны налогоплательщиков за законностью и эффективностью расходования государственных средств.
В зарубежной практике накоплен большой опыт функционирования институтов, обеспечивающих контроль со стороны властных структур и гражданского общества за социально-экономическими процессами в государстве, эффективностью принимаемых решений, качеством законов и правоприменительной практики. Дело за тем, чтобы максимально полно и эффективно использовать этот положительный опыт в отечественной контрольной деятельности.
К основополагающему направлению государственного аудита можно отнести управление финансовыми ресурсами. Широкомасштабные реформы, которые осуществляются в Российской Федерации, год от года поглощают все большие объемы бюджетного финансирования. Руководство России, ориентируясь на опережаю-
щую модернизацию, на внедрение самых прогрессивных методов и технологий во всех сферах производственной, исследовательской и управленческой деятельности, на постоянную инновационную составляющую, идет на беспрецедентные затраты, чтобы в кратчайшие сроки вывести экономику, науку, социальную сферу страны на надлежащий уровень. Однако отдача от инвестиций оставляет желать лучшего. Зачастую низкий уровень эффективности инвестиций связан с традиционным для отечественной экономики отставанием во внедренческой и технологической сферах, с непомерно разросшейся коррупцией, поглощающей в виде «откатов» чиновникам за различного рода согласования и разрешения значительную часть ассигнований, предназначенных на реализацию проекта, с предоставлением ничем не обоснованных преференций и льгот «своим» людям из бизнеса, с выплатой чрезмерных окладов и премиальных отдельным группам менеджеров.
Такого рода «непрофильные», а часто откровенно криминальные затраты обходятся бюджетам всех уровней в значительную сумму. Поэтому в создавшейся ситуации сам по себе финансовый аудит уже не может быть признан достаточным. Необходима более мобильная и результативная технология аудита эффективности и стратегического контроля.
Для обеспечения условий, способствующих развитию и практическому внедрению аудита эффективности, органы государственного финансового контроля планомерно и целенаправленно участвуют в работе, направленной на повышение прозрачности бюджетной системы Российской Федерации, технологичности и четкости бюджетных процедур. Без этого невозможно осуществить проведение в стране эффективной экономической деятельности, обуздать коррупцию, перестроить финансово-экономическую систему на производительную работу в интересах всего общества.
Как всякий собственник государство заинтересовано в эффективном функционировании госпредприятий, росте их рыночной стоимости. С другой стороны, как сборщик налогов государство заинтересовано в стабилизации поступлений в бюджет, весомую часть которого составляют налоговые платежи крупных предприятий. Кроме того, правительство Российской Федерации приняло на себя ряд обязательств перед международными донорскими организациями в области финансов, в частности перед Международным валютным фондом, по реализации Программы контроля и аудита (УЛР) и Программы налогового контроля и аудита (ТАУР). Выполнение этих обязательств -одно из важнейших условий закрепления дальнейшего финансирования МВФ и ключевое условие роста уверенности инвесторов в российской промышленности.
Выполнение этих условий позволит представить ключевую информацию в целях содействия правительству Российской Федерации в планировании и осуществлении мер экономической реформы, подготовке к дальнейшей реструктуризации и возможной приватизации ряда предприятий и организаций, а также решить вопросы, имеющие большое значение при принятии государственных решений, включая:
- определение текущих и потенциальных обязательств предприятий перед федеральным бюджетом по ключевым налогам;
- оценку обоснованности решений руководства по продаже или приобретению основных активов;
- определение возможности предприятий по выплате текущих долгов;
- обзор существующих информационных систем управления на ряде предприятий;
- разработку перечня критериев и процедур надзора за деятельностью предприятий, потоком наличности и общей экономической деятельностью, а также совершенствование управления этими операциями.
Для достижения сформулированных целей необходимо добиться решения трех основных задач:
- фиксации ситуации - определения тех исходных данных (объем и структура активов и обязательств, дебиторской и кредиторской задолженности, задолженности перед бюджетом и т. д.), опираясь на которые будут приниматься ключевые решения. Эти же данные послужат отправной точкой при анализе будущей динамики финансового состояния и дальнейших управленческих решений. При определении исходных данных необходимо выявить и по мере возможности разрешить основные спорные моменты, возникающие между компанией, собственником и бюджетом;
- определения потенциала и перспектив -выявления направлений финансовой стабилизации компаний, вскрытия краткосрочных и долгосрочных резервов снижения задолженности перед бюджетом, определения последствий их использования для предприятий и бюджета, нахождения важнейших источников стабильного роста стоимости компании;
- достижения прозрачности управленческих решений - построения четкой системы управленческого учета и отчетности на уровне собственника и высшего менеджмента компании. Это позволит повысить информированность управляющих, добиться повышения обоснованности ключевых решений.
К сожалению, с кризисными явлениями в той или иной степени сталкиваются все -как Россия, так и любая другая страна, как российские, так и зарубежные компании. Кризис затрагивает и простых граждан, независимо от места их проживания, национальности, вероисповедания.
Прогнозировать наступление кризиса непросто, однако планировать и координировать свои действия государству и бизнесу жизненно необходимо. Применение эффективных и современных инструментов для управления финансами, грамотное распределение и рациональное использование финансовых и человеческих ресурсов, прозрачная система контроля и надзора позволят принимать эффективные меры по управлению рисками и снижению их последствий.
Список литературы
1. Заключение Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова на проект федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2014. -№ 12 (78). - С. 147-158.
2. Слепов В. А., Грядовая О. В., Ивановский Е. Л. Основные аспекты интеграции секторов финансового рынка // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2015. - № 1 (79). - С. 60-67.
References
1. Zaklyuchenie Rossiyskogo ekonomicheskogo universiteta imeni G. V. Plehanova na proekt federal'nogo byudzheta na 2015 god i na planovyy period 2016 i 2017 godov [The Report of the Plekhanov Russian University of Economics on the Draft Federal Budget for 2015 and for the Planned Period 2016-2017]. Vestnik Rossiyskogo ekonomicheskogo universiteta imeni G. V. Plekhanova [Vestnik of the Plekhanov Russian University of Economics], 2014, No. 12 (78), pp. 147-158. (In Russ.).
2. Slepov V. A., Gryadovaja O. V., Ivanovskiy E. L. Osnovnye aspekty integracii sektorov finansovogo rynka [Key Aspects of Finance Market Sectors' Integration].Vestnik Rossiyskogo ekonomicheskogo universiteta imeni G. V. Plekhanova [Vestnik of the Plekhanov Russian University of Economics], 2015, No. 1 (79), pp. 60-67. (In Russ.).
