CC BY
77
АКТУАЛЬНЫЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ В СИБИРСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
и. в. волчковА,
кандидат экономических наук, доцент томский государственный архитектурно-строительный университет
Различные аспекты возникновения, развития и функционирования городских агломераций отражаются во многих исследованиях российских ученых. Однако, осознание важности исследований, касающихся перспективного развития страны, появилось относительно недавно. Научное сообщество вплотную заинтересовалось изучением городских агломераций во второй половине ХХ века. Во многом решающее значение сыграл зарубежный опыт, поскольку в большинстве западных стран городская агломерация является наиболее цивилизованной формой расселения.
Под городской агломерацией принято понимать компактную пространственную группировку поселений (главным образом городских), объединенных многообразными интенсивными связями (производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными) в сложную систему. Являясь целостным территориальным социально-экономическим образованием, городская агломерация возникает на базе функционального и пространственного развития крупного города — «ядра» (или нескольких городов — «ядер») [1, с. 38].
В основе процесса перехода крупного города к агломерации заложен естественный результат его саморазвития. Высокие темпы урбанизации неизбежно влекут необратимые процессы расширения и укрупнения хозяйственных связей города. При этом возможно выделение так называемого «ядра» — естественного центра городской агломерации и «сателлитов» — поселений, территориально близких и поглощаемых в процессе образования агломерации. Накопленный социально-экономический потенциал крупного города
(«ядра») неизбежно проецируется на близлежащие поселения, которые в этом случае трансформируются в их «социально-экономические сателлиты». В свою очередь, «сателлиты» обеспечивают «ядро» различного рода ресурсами, расширяя его потенциал. Исходя из этого, можно предположить, что отличительной особенностью агломерации признается функциональная взаимодополняемость городских и сельских поселений, расположенных в зоне существования агломерации, т. е. речь идет о взаимовыгодном сотрудничестве и кооперации.
Становление и развитие городских агломераций благоприятно сказываются как на функционировании крупного города — «ядра», так и на развитии поселений — «сателлитов». Крупные города посредством образования городских агломераций усиливают свою роль в территориальном социально-экономическом развитии, а близлежащие поселения получают дополнительный и необходимый импульс для дальнейшего комплексного развития, тем самым благодаря созданию городских агломераций достигается значительный региональный социально-экономический эффект.
Создание городских агломераций — тема, регулярно будоражащая умы региональных и муниципальных властей привлекательностью повышения инвестиционной активности, привлечением дополнительных бюджетных средств и т. д. Действительно, для ряда российских регионов такой сценарий видится весьма заманчивым, а с точки зрения интенсивного развития Сибири и Дальнего Востока создание городских агломераций может рассматриваться как часть федеральной региональной политики, способной решить целый
комплекс наболевших проблем. Основные направления достижения возможных социо-эколого-эко-номических эффектов от образования городских агломераций представлены на рис. 1.
Итоговым эффектом от формирования и развития городских агломераций в Сибирском федеральном округе должно явиться повышение качества жизни населения с расширением спектра оказываемых услуг, снижением тарифов и повышением качества обслуживания. Очевидно, что развитие городских агломераций окажет положительное влияние и на функционирование хозяйствующих субъектов (расширение рынков сбыта продукции, снижение производственных затрат).
Однако, несмотря на очевидные преимущества, к созданию городских агломераций необходимо относиться предельно осторожно, учитывая региональные специфику и особенности, а также оценивая стартовые условия и наличие необходимых ресурсов (в том числе бюджетных). Таким образом, необходимо говорить о невозможности применения универсальных подходов и решений в масштабах России, кроме того, важно подвергнуть всестороннему анализу те ограничения, которые могут возникать при образовании городских агломераций.
В этой связи целесообразно более подробно остановиться на основных проблемах, с которыми сталкиваются регионы при образовании городских агломераций.
1. Экономические проблемы, непосредственно связанные с развитием городской инфраструктуры, а именно:
• попытки расширения территории неизбежно сталкиваются с проблемой достаточности строительного потенциала «ядра» и развитости рынка строительных материалов;
• создание более интенсивного транспортного сообщения между «ядром» и «сателлитами» влечет за собой дополнительные затраты;
• внедрение единого энергетического поля внутри городской агломерации подразумевает единые тарифы, однако выравнивание тарифов в краткосрочном периоде невозможно в силу различий в социально-экономическом уровне поселений. Единая энергетическая политика внутри городской агломерации должна осуществляться поэтапно и осторожно, а также требовать больших бюджетных вливаний;
• развитие производственно-промышленной инфраструктуры в городской агломерации нередко сдерживается радом факторов. Так, например, заставить промышленные предпри-
ятия интегрироваться — невыполнимая задача, так как они обосновывают экономическую целесообразность своей производственной деятельности. В Сибири все интеграционные процессы уже сформированы. Сформирован и рынок труда. Бюджет должен взять на себя функцию активизации трудовой миграции, что не входит в его компетенцию;
• организация транспортного сообщения внутри городской агломерации непосредственно сопряжена с необходимостью строительства и организации дорог. Состояние поселенческих и межпоселенческих дорог внутри городской агломерации различно, все зависит от бюджетной наполняемости того либо иного поселения. Агломерации без единой дорожной системы обречены на транспортный коллапс, т. е. с одной стороны, будет недостаток производственных мощностей для содержания дорог, с другой — недостаток финансирования.
• формирование доходной базы муниципальных образований, являющихся составными частями городской агломерации, происходит неравномерно. «Ядро» обладает более высокими бюджетными возможностями на одного жителя, а «сателлиты» — более низкими, следовательно, интеграция бюджетной системы приведет к субсидированию «богатыми» поселениями «бедных». Население потеряет часть расходов, направленных на развитие инфраструктуры (подобное происходило при объединении Германии). Поскольку, даже если налоговые правила в части муниципальных налогов едины, то налоговые базы по муниципальным налогам и методы стимулирования развития налоговой базы различны.
2. Проблемы муниципального управления. Социально-экономическое развитие городских агломераций неотрывно связано с системой муниципального управления, которое строится на принципах местного самоуправления. Реализация эффективной модели муниципального управления в городских агломерациях возможно лишь тогда, когда структуры организации власти и в «ядре», и в «сателлитах» идентичны как по функциям, так и по компетенции. Нарушение данного обстоятельства приведет к снижению уровня близости населения к власти, что является нарушением фундаментальных основ местного самоуправления.
Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение
Многоуровневая структура ожидаемых эффектов от создания городских агломераций
Экономический эффект
1. Привлечение инвестиций;
2. Развитие городского хозяйства как экономической системы;
3. Увеличение налогового потенциала;
4. Повышение эффективности бюджетных расходов
Социальный эффект
1. Развитие социальной инфраструктуры;
2. Повышение объема и качества предоставляемых социальных услуг;
3. Расширение перечня предоставляемых социальных услуг
Структурный эффект
1. Оптимизация структуры муниципального управления;
2. Упорядочение компетенций органов местного самоуправления;
3. Эффективное социально-экономическое планирование
Экологический эффект
1. Повышение благоприятных условии проживания граждан;
2. Развитие систем утилизации твердых бытовых отходов и канализирование;
3. Повышение уровня здоровья граждан
Рис. 1. Основные направления достижения социо-эколого-экономических эффектов от образования городских агломераций
грамотно определять и устанавливать цели развития является наиболее важным и значимым элементом управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при формировании самого муниципального образования посредством определения компетенции муниципального образования.
Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, существуют два основных способа наделения ответственностью органов местного самоуправления:
• возложение определенных обязанностей со стороны государства через закон;
• возложение определенных обязанностей со стороны населения через уставы муниципальных образований.
Таким образом, происходит процесс формирования границ целеполагания, или определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. В рамках этих границ и происходит формирование приоритетов как с точки зрения их значимости, так и с точки зрения временных характеристик. Соот-
ветственно данным приоритетам и должна формироваться структура как органов исполнительной власти, так и внутренняя структура представительного органа местного самоуправления [2, с. 69].
3. Экологические проблемы. За счет большей территории городские агломерации неизбежно получат дополнительные проблемы, связанные с поддержанием в нормативном состоянии присоединенных земель. Освоение межпоселенческих земель (ликвидация естественных зон) может привести к серьезным экологическим проблемам, вследствие нарушения экологического равновесия.
Объемы возможных затрат на поддержание пригодной для проживания обстановки могут составить несколько муниципальных бюджетов (разработка экологических проектов, конструктивные решения), так как внедрение инженерно-коммунальной инфраструктуры в значительной степени нарушает экологию. Последствия, вызванные ликвидацией «буферных зон» невозможно оценить. В первую очередь, это отрицательно скажется на «ядре», так как произойдет его удаление от рекреационных зон.
4. Социальная сфера. Ключевым значением в определении уровня социального развития муниципального образования является бюджетная обеспеченность на душу населения по социальным расходам, следовательно, отталкиваясь от приведенных доводов, необходимо обозначить следующее:
• строительство, содержание, развитие объектов социальной инфраструктуры зависит, во-первых, от сложившихся потребностей городской агломерации, а во-вторых, от наличия бюджетных ресурсов. Между «ядром» и «сателлитами» оба этих значения несопоставимы изначально. В этой связи выстраивание социальной политики будет сталкиваться с большими трудностями.
• уровень доходов населения внутри городской агломерации может весьма существенно различаться, что в свою очередь накладывает ряд обязательств «богатых» поселений перед «бедными», при этом трудовая миграция, которая
может обеспечить выравнивание — процесс медленно реализуемый, так как на территории могут существовать различия в квалификационном и демографическом составе населения. Крупные и влиятельные центры есть территориальная элита региона, как высшие классы — элита социальная. Опережающее развитие, обновление, неформальное лидерство тоже вызывают зависть и неприязнь провинций. Достижения и новации центров должны достигать периферии. В жизни развитие крупного города и развитие периферии зачастую разно-векторны, асинхронны и конфликтны. В XXI в. контрасты не везде ослабели, а то и усилились, в том числе среди самих городов [4, с. 60]; • содержание важнейших отраслей городского хозяйства, таких как коммунальная и жилищная, установление единых тарифных планок (в части коммунальных услуг), обеспечение конкурентного поля в сфере обслуживания жилищного фонда (либо организации жилищного самоуправления) неизбежно будут сталкиваться с целой системой противоречий и сдерживающих факторов. Решение назревших проблем кроется в глубоком изучении и осмыслении накопленного опыта по созданию и функционированию городских агломераций как в западных странах, так и в современной России. Успешное развитие городских агломераций в Сибири возможно при соблюдении ряда условий:
1) при всех преимуществах образования городских агломераций, количество проблем может существенно перевешивать достоинства, следовательно, подходить к формированию городских агломераций необходимо исходя из индивидуальных особенностей территории. В этой связи принципиально по-новому необходимо взглянуть на процессы социально-экономического планирования и прогнозирования. Одним из ключевых этапов должен явиться отказ от административно-территориального деления при формировании городских агломераций. Формирование городских агломераций в Сибири должно осуществляться на основе экономического районирования;
2) должна быть усилена роль местного самоуправления, местная власть должна быть обеспечена соответствующими нормативно-законодательными и финансовыми основами. Формирование городских агломераций должно явиться значимой государственной задачей, за успешное выполнение которой отвечают власти всех уровней;
3) необходимо четко обозначить границы производственно-экономической специализации в городских агломерациях. В Сибири построение городских агломераций возможно и с позиции замкнутого цикла, и с точки зрения технологических этапов, чему способствует наличие градообразующих производств;
4) в основу экономического районирования внутри городской агломерации должно быть положено социально-экономическое планирование.
Оценивая возможность создания в Сибири крупных городских агломераций, остановимся на основных характеристиках исследуемой территории.
В Сибирском федеральном округе к созданию городских агломераций в наибольшей степени готовы регионы Западной Сибири. Это, главным образом, Новосибирск, Омск, Барнаул, Кемерово, Новокузнецк, Томск. Являясь крупным экономическим районом, Западно-Сибирская экономическая территория занимает 2 427,2 тыс. км2 (14,2 % территории России). Население Западной Сибири составляет 15,1 млн чел., или 11,5 % населения Российской Федерации. Западная Сибирь — район крайне неравномерного размещения населения. Средняя плотность населения составляет 6,2 чел. на 1 км2, в то время как в Тюменской области она составляет около 2 чел. на 1 км2, а в Кемеровской — 33 чел. на 1 км2. Наиболее плотно заселены приречные районы Оби, Иртыша, Тобола, Ишима, а также Кузнецкая котловина и предгорья Алтая. Наименьшая плотность населения — 0,5 чел. на 1 км2 — в Ямало-Ненецком автономном округе. На территории Западной Сибири преобладает городское население, его доля составляет 72,4 % от общей численности [3, с. 36].
Следует отметить, что описанная неравномерность размещения населения является одним из факторов, сдерживающих образование городских агломераций, например в Томской области.
Что касается Восточной Сибири, то здесь к числу крупных мегаполисов относятся Красноярск и Иркутск. Площадь Восточно-Сибирской экономической территории составляет 4 122,8 тыс. км2 с численностью населения 9,2 млн чел. (6 % населения России).
Для Восточной Сибири также характерна крайняя неравномерность в размещении населения. При средней плотности 2,2 чел. на 1 км2 этот показатель колеблется от 25 до 40 чел. в районах, приближенных к Иркутску и Красноярску, вдоль Транссибирской магистрали, и до 0,2 чел. в Эвенкийском автономном округе. Существенные
Таблица 1
Численность населения городских агломераций
Сибирского ф >едерального округа, млн чел.
Городская агломерация Население городской агломерации Население «ядра»
Новосибирск 1,66 1,41
Омск 1,24 1,13
Новокузнецк 1,13 0,54
Красноярск 1,13 0,92
Иркутск 1,09 0,58
Барнаул 0,81 0,60
Томск 0,63 0,49
Кемерово 0,62 0,48
Тюмень 0,58 0,52
различия характерны и для соотношения между городским и сельским населением. Доля городского населения достигла в среднем 71,8 % и колеблется от 50 % в Туве до 75 % в Иркутской области [3, с. 41]. В табл. 1 сведены данные по численности городских агломераций Сибирского федерального округа по состоянию на 2005 г.
Новосибирская городская агломерация по численности населения занимает 7-е место в России, Омская — 11-е, Новокузнецкая и Красно-
Основные этапы и критерии оценки возможности создания городских агломераций
ЭТАП I
Оценка наличия территориальных связей
ЭТАП II
Оценка социально-экономической ситуации Г территории
ЭТАП III
Рис. 2. Комплексная модель оценки возможности создания городских агломераций
ярская делят 15-е и 16-е места. Томская агломерация насчитывает 630 тыс. чел. и занимает 35-е место в России, находясь выше агломераций Кемерово и Тюмени.
При оценке возможности создания городской агломерации в первую очередь необходимо рассмотреть:
• наличие инфраструктурных, трудовых и производственных связей между городом — «ядром» и «сателлитами»;
• провести анализ общих закономерностей развития, в том числе и исторических;
• выявить имеющиеся и потенциальные ресурсы территории, способствующие ее развитию. Далее целесообразно изучить наличие
благоприятных условий для бизнеса, инвестиционный климат территории, возможность создания дополнительных рабочих мест и увеличения обеспеченности жильем, а также готовность системы муниципального управления к образованию городской агломерации. Более подробно основные этапы и критерии оценки возможности создания городских агломераций представлены на рис. 2.
Что касается сформированных городских агломераций Сибирского федерального округа, то наиболее актуальным вопросом их дальнейшего развития является разработка эффективной модели управления территорией городской агломерации. Речь идет не только об оптимизации организационной структуры управления, но и о совершенствовании технологии управления, системы информационного обеспечения городской агломерации, а также механизмов, обеспечивающих функционирование всех звеньев управления. Необходимо отметить тот факт, что при выборе оптимальных управленческих решений целесообразно учитывать альтернативные варианты развития городской агломерации. Примерный алгоритм управления развити-
КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ
- историческая общность территории:
- трудовые связи;
- инфраструктурные связи;
- производственные связи;
- наличие общих ресурсов
- наличие благоприятных условий для бизнеса;
- наличие благоприятного инвестиционного климата;
- возможность создания дополнительных рабочих мест;
- возможность увеличения обеспеченности жильем;
- возможность повышения качества предоставляемых услуг населению;
- возможность увеличения реальных доходов населения
- наличие нормативно-правовых актов по функционированию городских агломераций;
- возможность реорганизации системы муниципального управления
ем городской агломерации представлен на рис. 3.
Создание в Сибири крупных городских агломераций может стать эффективным средством решения экономических задач территорий и способствовать их эффективной интеграции как в экономику России, так и в общемировые рынки. Сибирские агломерации могут явиться площадкой для реализации масштабных инвестиционных проектов национального значения. Для реализации данного направления необходимо создать соответствующие правовые, финансовые и организационные условия для развития сибирских городских агломераций. Целесообразно определить основные схемы развития инфраструктуры региона, пересмотреть порядок использования бюджетных средств, согласовать интересы всех уровней власти.
СПИСОК ЛИТЕРАТУЫ
1. Введение в экономи ческую и социальную географию. Учебное пособие для практич. занятий и семинаров. Под ред. Г. И. Гладкевич. — М. — Смоленск: Изд-во СГУ, 1997. — 113 с.
2. Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебн. пособие. — М.: Дело. — 1998. — 128 с.
Рис. 3. Алгоритм управления развитием городской агломерации
3. Жариков В. В. Региональная экономика. Учеб. пособие. — Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2003. — 96 с.
4. Крупные города и вызовы глобализации. / Под ред. В. А. Колосова и Д. Эккерта. — Смоленск: Ойкумена, 2003. - 280 с.
