CC BY
198
Н. М. Саликова, Ю. А. Кучина
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ
Ключевым элементом Национальной системы квалификации являются профессиональные стандарты, приходящие на смену тарифно-квалификационным справочникам. В отличие от последних, профессиональные стандарты представляют собой системное описание профессиональной деятельности работников на основании компетентностного и деятельностного подходов, устанавливают новые требования к квалификации работников. Хотя профессиональные стандарты актуализируют требования к содержанию и качеству профессиональной деятельности на основании пожеланий современного российского рынка труда, внедрение их в практику вызывает немало проблем у работодателей и работников. Рассмотрению данных проблем и посвящена статья.
Авторы отмечают, что в Трудовом кодексе РФ отсутствует определение квалификационных требований (требований к квалификации), из-за этого непонятно, в какой части профстандарты обязательны для применения. Также возникает вопрос о том, в каких случаях работодатели должны в обязательном порядке соблюдать требования к квалификации: при подборе персонала или в отношении уже принятых работников. Неясно и то, когда обучение работника для достижения соответствия его квалификационным требованиям профстандарта является правом работодателя, а когда - его обязанностью.
Авторы отрицательно оценивают практику признания работника соответствующим профессиональному стандарту при отсутствии у него специальной подготовки или стажа, установленных в разделе «Требования к квалификации», лишь на основании решения аттестационной комиссии, действующей у работодателя.
Ключевые слова: профессиональный стандарт, требования к квалификации, аттестация, профессиональное обучение, дополнительное профессиональное образование
Несмотря на то что термин «профессиональный стандарт» появился в Трудовом кодексе РФ еще в декабре 2012 г., его значимость резко возросла с 1 июля 2016 г. в связи со вступлением в силу Федерального закона от 2 мая 2015 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона „Об образовании в Российской Федерации"».
В июне 2016 г. аналитики хедхантинговой компании «Агентство Контакт» провели опрос 107 HR-директоров российских и международных компаний на предмет готовности к введению профстандартов. Всего 12 % из них заявили, что подготовились основательно; 21 % ответили, что в их компании продолжается подготовка; еще 21 % заняли выжидательную позицию и готовы понаблюдать за действиями коллег; 9 % были осведомлены, но профстандарты не внедряли; 6 % вообще заявили, что впервые слышат об изменениях; 32 % руководителей оказались неготовы применять новые правила из-за недостатка информации (Российские компании все еще не готовы внедрять профстандарты // URL: http:// hrdocs.ru/novosti/gotovnost-k-profstandartam) (дата обращения: 21 сентября 2017 г.). На наш
взгляд, спустя год после проведенного исследования вряд ли что изменилось, поскольку главная причина нелегкого внедрения профессиональных стандартов связана с несовершенством трудового законодательства. Выделим некоторые проблемы, с которыми в этой сфере сталкиваются работодатели и работники.
1. В Трудовом кодексе Российской Федерации встречаются два словосочетания: «квалификационные требования» (ст. 57) и «требования к квалификации» (ст. 1953), которые, на наш взгляд, используются законодателем как синонимичные. Поскольку в теории и на практике нередко возникают дискуссии о том, в какой части профессиональные стандарты обязательны для применения работодателями, необходимо унифицировать терминологию и закрепить в законе определение итогового понятия. Например, М. А. Драчук отмечает, что «весь профессиональный стандарт, за исключением, пожалуй, названий должностей (профессий) и положений организационного характера, это и есть квалификационные требования к работникам, которые задействованы в экономике посредством выполнения указанных в профстандарте функций» [Драчук 2016: 52]. Однако, на наш взгляд, пока
из законодательства все же следует, что квалификационные требования понимаются более узко - как «совокупность требований к образованию, опыту работы, знаниям и умениям, содержащимся в профессиональном стандарте, утвержденном Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации» [Данилова, Федотова, Шинявская и др. 2016: 26].
По-прежнему спорным является вопрос, в каких случаях профессиональные стандарты в части требований к квалификации работников обязательны для применения работодателями. Так, с позиции В. В. Митрофановой, «вывод о том, что все профессиональные стандарты обязательны в части квалификационных требований, можно сделать просто на том основании, что профессиональный стандарт является нормативным актом», который обязателен для применения, «так как утверждается приказом Минтруда и регистрируется в Минюсте» [Митрофанова В. В. 2016]. Президент Российского союза промышленников и предпринимателей А. Н. Шохин, поддерживая идею об обязательности профстан-дартов, ссылается на Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и п. 25 постановления Правительства РФ от 22 января 2013 г. № 23 «О Правилах разработки и утверждения профессиональных стандартов» [Шохин 2016] (заметим, что пункт утратил силу с 1 июля 2016 г.). Есть и еще одна любопытная позиция, растиражированная в сети Интернет: «Исходя из формулировок части первой статьи 1953 ТК РФ работодатели обязаны будут применять профстандарты, если при описании характеристик должности в них будут четко заявлены квалификационные требования как обязательные. Уже с 4 уровня устанавливаются требования к квалификации работника. Поэтому если в профстандарте установлены квалификационные требования уровней с 4 по 9, то применение профстандарта будет... обязательным» [Топ-чий 2017]. Соответственно сторонники позиции о всеобщей обязательности профессиональных стандартов призывают к скорейшему их внедрению в организации и пугают работодателей привлечением к административной ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ.
Мы не разделяем точку зрения указанных специалистов. На наш взгляд, профессиональные стандарты обязательны для применения работодателями в части требований к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции, только если ТК РФ, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации (не сами профессиональные стандарты,
утверждаемые приказами Минтруда РФ, а иные нормативные правовые акты РФ!) устанавливают требования к квалификации работников. Например, ст. 3302 ТК РФ предусматривает обязательное соответствие лиц, принимаемых на подземные работы, квалификационным требованиям; ст. 52 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» обязывает работодателей допускать к работе на ядерной установке, на радиационном источнике, в пункте хранения, с ядерными материалами и радиоактивными веществами лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям; приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 28 января 2010 г. № 10-4/пз-н «Об утверждении Положения о специалистах финансового рынка» определены квалификационные требования к специалистам финансового рынка. Так же ч. 1 ст. 1953 ТК РФ понимает и Министерство труда РФ, в чьем письме от 5 апреля 2016 г. № 14-2/В-299 «О применении профессиональных стандартов» подчеркивается, что «под иными нормативными правовыми актами имеются в виду постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы федеральных органов исполнительной власти, которые специально устанавливают требования к работникам, выполняющим те или иные трудовые обязанности, носящие нормативный правовой характер (например, приказы Минтранса России и другие)».
Проблемным является и вопрос о соотношении профессиональных стандартов и некоторых федеральных законов, также устанавливающих квалификационные требования по различным трудовым функциям. Например, главный бухгалтер открытого акционерного общества согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» должен иметь высшее образование и стаж работы, связанной с ведением бухгалтерского учета, составлением бухгалтерской (финансовой) отчетности либо с аудиторской деятельностью, не менее трех лет из последних пяти календарных лет, а при отсутствии высшего образования в области бухгалтерского учета и аудита - не менее пяти лет из последних семи календарных лет. В то же время в приказе Минтруда России от 22 декабря 2014 г. № 1061н «Об утверждении профессионального стандарта „Бухгалтер"» требования сформулированы иначе. Так, главному бухгалтеру нужно иметь высшее или среднее профессиональное образование, пройти обучение по дополнительным профессиональным программам - программам повышения квалификации, программам профессиональной перепод-
ющего образования (поскольку опыт в любом случае повышению не подлежит), в том числе относительно источника оплаты обучения работника. В договорном порядке следует решить и вопрос о гарантиях работнику, поскольку гарантии и компенсации предоставляются работнику, например, согласно ст. 187 ТК РФ, если на профессиональное обучение или дополнительное профессиональное образование его направил работодатель.
Если же работодатель в соответствии с ч. 1 ст. 1953 ТК РФ должен соблюдать профессиональные стандарты в части требований к квалификации работников и если он обязан организовать профессиональное обучение или дополнительное профессиональное образование работников на основании федерального закона или иного нормативного правового акта РФ, поскольку это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности, то направлять работников на обучение и оплачивать его должен сам работодатель. Так, в письме Минобрнауки России № 08-415, Об-
готовки, а опыт его практической работы должен быть не менее пяти лет из последних семи календарных лет работы, связанной с ведением бухгалтерского учета, составлением бухгалтерской (финансовой) отчетности либо с аудиторской деятельностью, при наличии высшего образования - не менее трех лет из последних пяти календарных лет. Поскольку налицо коллизия, возникает вопрос: какой нормативный акт должен применяться? С одной стороны, ч. 1 ст. 1953 ТК РФ оставляет за профессиональным стандартом ведущую роль в установлении требований к квалификации, но, с другой стороны, ч. 9 ст. 5 ТК РФ однозначно закрепляет классическую схему соотношения федеральных законов и подзаконных нормативных актов, согласно которой нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Кодексу, иным федеральным законам. На наш взгляд, поскольку Федеральный закон № 402-ФЗ определяет исчерпывающие требования к квалификации главного бухгалтера, без отсылки к иным правовым источникам, он и должен применяться.
Именно поэтому обучение главного бухгалтера по дополнительным профессиональным программам не является обязательным требованием к его квалификации. Для сравнения: к примеру, ч. 9 ст. 11 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» обязывает аудитора в течение каждого календарного года начиная с года, следующего за годом получения квалификационного аттестата аудитора, проходить обучение по программам повышения квалификации, утверждаемым саморегулируемой организацией аудиторов, членом которой он является. Минимальная продолжительность такого обучения устанавливается саморегулируемой организацией аудиторов для своих членов и не может быть менее 120 ч за три последовательных календарных года, но не менее 20 ч каждый год.
Следует признать, что профессиональные стандарты нуждаются в доработке и приведении в соответствие с вышестоящими нормативными актами.
Еще одна из «болевых точек» внедрения профессиональных стандартов - несоответствие образования и опыта работника требованиям к квалификации, указанным в профстан-дарте. В случае если применение профессионального стандарта работодателем в силу ч. 1 ст. 1953 ТК РФ не является обязательным, то, на наш взгляд, стороны должны исключительно в договорном порядке решать вопрос о необходимости получения работником соответству-
Профессиональные стандарты нуждаются в доработке и приведении в соответствие с вышестоящими нормативными актами
щероссийского профсоюза образования № 124 от 23 марта 2015 г. «О реализации права педагогических работников на дополнительное профессиональное образование» обращается внимание на то обстоятельство, что «к созданию условий для дополнительного профессионального образования работников относится урегулирование не только организационных, но и финансовых вопросов, в том числе. направление работника на обучение (как в субъекте Российской Федерации, так и за его пределами) за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации либо оплата обучения работника, зачисляемого на обучение, за счет средств организации, предусмотренных на эти цели, включая средства, доведенные до организации в структуре нормативных затрат на оказание услуг в сфере образования, а также полученные от приносящей доход деятельности. .Работодатель не вправе обязывать работников осуществлять дополнительное профессиональное образование за счет их собственных средств, в том числе такие условия не могут быть включены в соответствующие договоры».
В то же время следует согласиться с О. И. Митрофановой, считающей, что поскольку ни профессиональным стандартом, ни ины-
ми нормативными правовыми актами напрямую не установлено, что «требования к образованию», «требования к обучению», содержащиеся в профессиональном стандарте, являются условием осуществления соответствующих видов деятельности, даже если профессиональный стандарт в части указанных требований обязателен для работодателя, то обучение работников по общему правилу - право, а не обязанность работодателя [Митрофанова О. И. 2017: 44]. Для внесения полной ясности в данный вопрос предлагаем в профессиональных стандартах прямо закрепить условия осуществления той или иной деятельности.
2. Отсутствует правовая регламентация процедуры внедрения профессиональных стандартов. Содержание ст. 1953 ТК РФ «Порядок применения профессиональных стандартов» ее наименованию почти не соответствует. Согласно толковому словарю «порядок» - определенная последовательность, ход чего-либо [Ефремова 2000], однако последовательность действий работодателей по внедрению профессиональных стандартов в ст. 1953 ТК РФ не определена. Несомненно, ситуацию бы несколько улучшило принятие Минтрудом РФ разъяснений по вопросам применения профессиональных стандартов (ч. 3 ст. 1953 ТК РФ). На Федеральном портале проектов нормативных правовых актов размещен проект приказа Минтруда России «Об утверждении Разъяснений по вопросам применения профессиональных стандартов» (URL: http://regulation.gov.ru/ projects#npa=50747), который был вынесен на общественное обсуждение еще летом 2016 г., но документ до сих пор не принят.
Отсутствие официальной регламентации процедуры внедрения профессиональных стандартов нарушает права как работников, так и работодателей. Например, в образовательных организациях учредители нередко требуют от работодателей проведения внеплановой аттестации на соответствие работников требованиям профстандарта. В то же время согласно ст. 49 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» аттестация педагогических работников проводится в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям на основе оценки их профессиональной деятельности и по желанию педагогических работников (за исключением педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава) в целях установления квалификационной категории. Порядок ее проведения определяется Министерством образования РФ.
Например, приказ Министерства образования и науки РФ от 7 апреля 2014 г. № 276 «Об утверждении Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность» распространяется на педагогических работников организаций, замещающих должности, поименованные в подразделе 2 раздела I номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций (к ним относятся учителя, педагоги-психологи, педагоги дополнительного образования и т. д.), и в нем не предусматривается возможность проведения внеочередной аттестации. Следовательно, ее проведение только для выявления соответствия работника требованиям профессионального стандарта на основании локального нормативного акта образовательной организации нарушает положения Приказа № 276. На данное обстоятельство обращает внимание и Общероссийский профсоюз работников образования РФ в письме от 10 марта 2017 г. № 122 «Ответы на актуальные вопросы о профессиональных стандартах» (Солидарность. 2017. № 23). Профсоюз подчеркивает, что сегодня нет правовых оснований применять какой-либо инструментарий, разработанный для использования профессиональных стандартов при аттестации педагогических работников.
Спорной остается и возможность аттестационной комиссии признать соответствие работника профессиональному стандарту при отсутствии у последнего специальной подготовки или стажа, установленных в разделе «Требования к квалификации», при наличии достаточного практического опыта и выполнения качественно и в полном объеме возложенных на работника должностных обязанностей. Такое разъяснение содержится в письме Минтруда России от 4 апреля 2016 г. № 14-0/10/В-2253 «Ответы на типовые вопросы по применению профессиональных стандартов» (Официальные документы в образовании. 2016. № 18). На наш взгляд, данное полномочие аттестационной комиссии должно быть закреплено в ст. 1953 ТК РФ, а не применяться исходя из разъяснений чиновников, несмотря на то что в отдельных положениях о порядке проведения аттестации оно уже нашло отражение (примером является ранее упоминавшийся приказ Министерства образования и науки РФ от 7 апреля 2014 г. № 276). Судебная практика не принимает во внимание данное полномочие аттестационной комиссии. Так, в определении судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского кра-
евого суда по делу № 33-5577/2016 отмечено: «Довод о том, что истец была принята на работу согласно рекомендациям аттестационной комиссии, не может свидетельствовать об отсутствии оснований для увольнения истца, поскольку статьей 46 Федерального закона „Об образовании в РФ" правом на занятие преподавательской деятельностью обладают лица, имеющие соответственное образование, подтвержденное документом об образовании». Аналогичная точка зрения высказана и в определении Приморского краевого суда от 16 февраля 2016 г. № 331286/2016.
В организациях с сильным государственным участием тоже нередок скоропалительный, необдуманный тотальный переход на профессиональные стандарты, хотя зачастую работодатели не понимают, какие кадровые документы требуют обязательной корректировки и в каком порядке, каким образом вносить изменения в трудовые договоры работников. Нередко они переписывают из стандартов в должностные инструкции и трудовые договоры все трудовые действия без исключения, заставляют работников проходить обучение под угрозой увольнения, тем самым игнорируя (зачастую вынужденно) данную им постановлением Правительства РФ от 27 июня
2016 г. № 584 «Об особенностях применения профессиональных стандартов в части требований, обязательных для применения государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а также государственными корпорациями, государственными компаниями и хозяйственными обществами, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности» возможность ограничиться разработкой планов по организации применения профессиональных стандартов, реализацию которых нужно завершить к 2020 г.
Таким образом, внедрение профессиональных стандартов сегодня сталкивается со значительными трудностями, связанными прежде всего с несовершенством трудового законодательства в данной сфере, поэтому переход на них должен быть постепенным, вдумчивым. Это, с одной стороны, не нарушит права работников и поможет им осознать необходимость такого перехода, а с другой стороны, позволит работодателю принимать взвешенные кадровые решения, способные защитить и его интересы.
Список литературы
Данилова Н. В., Федотова В. В., Шинявская С. И. и др. Алгоритм и принципы внедрения профессиональных стандартов в систему управления персоналом организации. Екатеринбург: Уральский федеральный ун-т, 2016. 76 с.
Драчук М. А. Роль профессиональных стандартов в построении современной нормативной модели рынка труда // Трудовое право в России и за рубежом. 2016. № 3. С. 50-53.
Ефремова Т. Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный: в 2 т. М.: Русский яз., 2000. 1209 с.
Митрофанова В. В. 3 месяца до внедрения профстандартов. «Часы тикают», а ясности больше не становится // URL: http://hrdocs.ru/poleznaya-informacziya/vnedreniye-profstandartov (дата обращения: 01.09.2017).
Митрофанова О. И. Профессиональные стандарты: учеб.-практ. пособие. М.: Юрид. фирма «Контракт», 2017. 136 с.
Топчий И. А. Порядок применения профстандартов // URL: https://otrude.ru/база-знаний/автор-ские-блоги/блог-топчий-ирины/порядок-применения-профстандартов (дата обращения: 01.09.2017).
Шохин А. Взяли кадры в руки // Российская газета. 2016. 26 сент.
Наталья Михайловна Саликова - доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург), почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации. 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. E-mail: [email protected].
Юлия Александровна Кучина - кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права Уральского государственного юридического университета (Екатеринбург). 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. E-mail: [email protected].
The Topical Issues of Implementation of Occupational Standards
Occupational standards coming instead of the wage rate tariff classification manuals present the key element of the National qualification system. Unlike the manuals occupational standards demonstrate the system approach to the professional activity description based on the competency building and activity approaches, impose new contentions to the employees qualification. Although occupational standards bring up to date requirements to the tenor and quality of the professional activity in accordance with necessities of Russian labor-market, its' implementation causes a lot of problems for the employers and employees. These problems are discussed in the article.
The authors emphasize that an absence of a legal definition for qualification requirements in the Russian Labour Code leads to the uncertainty in the matter of how mandatory the occupational standards application is. Situations in which an employer is obliged to observe the qualification requirements while hiring employees or in relations with already hired employees also cause a lot of discussions. Also it is not clear wether an employee's training in order to correspond the qualification contentions of the occupational standard is meant to be the employers' right or duty. The conflict of the qualification contentions and the requirements of federal laws is emphasized as well.
Recognition of the employee as a conforming to the occupational standard one basing exceptionally on the Employer's Attestation Commission conclusion, in absence of the special background or length of employment imposed by «Qualification requirements» Section, achieved authors' negative appraisal.
Key words: occupational (professional) standards, qualification requirements, employee rating, professional study, additional professional education
References
Danilova N. V., Fedotova V. V., Shinyavskaya S. I. et al. Algoritm iprintsipy vnedreniyaprofessional'nykh standartov v sistemu upravleniya personalom organizatsii [The Algorithm and Principles of Integration of the Occupational Standards to the System of Personnel Management in Organizations]. Ekaterinburg, Ural'skii Federalnyi Un-t, 2016. 76 p.
Drachuk M. A. Rol' professional'nykh standartov v postroenii sovremennoi normativnoi modeli rynka truda [Role of Professional Standards in Construction of a Modern Regulatory Model of the Labor Market], Trudovoe pravo v Rossii i za rubezhom, 2016, no. 3, pp. 50-53.
Efremova T. F. Novyi slovar' russkogo yazyka. Tolkovo-slovoobrazovatel'nyi: v 2 t. [The New Russian Language Dictionary: Thesaurus and Word-Formation. In 2 volumes]. Moscow, Russkii yaz., 2000. 1209 p.
Mitrofanova O. I. Professional'nye standarty: ucheb.-prakt. posobie [The Occupational Standards: a Training and Practical Manual]. Moscow, Yurid. firma «Kontrakt», 2017. 136 p.
Mitrofanova V. V. 3 mesyatsa do vnedreniya profstandartov. «Chasy tikayut», a yasnosti bol'she ne stanovitsya [Three Months Before Implementation of Occupational Standards: Time Is Running Out but There Is Still No Clarity]. Available at: http://hrdocs.ru/poleznaya-informacziya/vnedreniye-profstandar-tov (accessed 01.09.2017).
Shokhin A. Vzyali kadry v ruki [To Take Up Cadres], Rossiiskaya gazeta, 2016, 26 Sept.
Topchii I. A. Poryadok primeneniya profstandartov [The Order of Implementation of Occupational Standards]. Available at: https://otrude.ru/baza-znanii/avtorskie-blogi/blog-topchii-iriny/poryadok-pri-menen-profstandartov (accessed: 01.09.2017).
Natalya Salikova - Doctor of juridical sciences, professor of the labour law chair at the Ural State Law University (Yekaterinburg), Honorary worker of higher professional education of the Russian Federation. 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: [email protected].
Yuliya Kuchma - Candidate of juridical sciences, associate professor of the labour law chair at the Ural State Law University (Yekaterinburg). 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 17.10.2017
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 09.11.2017
