CC BY
34
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА
О. С. ЛУНИНА
Финансовая академия
при Правительстве Российской Федерации
Как в условиях благоприятной рыночной конъюнктуры, так и в условиях финансового кризиса государство должно исполнять принятые на себя обязательства своевременно и в полном объеме. Непрерывное финансирование расходов в запланированном объеме — одна из главных задач управления бюджетными средствами. Решение этой задачи обеспечивается наличием эффективной системы организации бюджетного процесса, четкой нормативно-правовой регламентацией его процедур.
Управление бюджетными средствами можно рассматривать как совокупность методов воздействия на бюджетные средства в целях обеспечения эффективного и непрерывного финансирования расходов, включающее в себя управление ликвидностью, дефицитом и профицитом, мониторинг и контроль за движением бюджетных средств и предполагающее оценку рисков. Управление бюджетными средствами должно строиться на основе принципов прозрачности, подотчетности и в комплексе правил, в том числе в части разграничения полномочий участников управления. В этой связи проанализируем особенности нормативно-правовой регламентации и реализацию некоторых процедур управления средствами федерального бюджета.
Нормативно-правовые основы управления средствами федерального бюджета. Основой правовой регламентации управления средствами любого бюджета бюджетной системы Российской Федерации является Бюджетный кодекс РФ. Так, в соответствии с гл. 24 Бюджетного кодекса РФ исполнение федерального бюджета обеспечивается Правительством РФ на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана, а организует исполнение бюджета, в том числе кассовое, Федеральное казначейство. Полномочия Казначейства России
установлены Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе» в части управления бюджетными средствами:
• прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;
• открытие в Центральном банке РФ и кредитных организациях счетов по учету средств федерального бюджета, установление режимов счетов федерального бюджета;
• кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета и ведение учета операций по кассовому исполнению;
• открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
• управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета. Несмотря на столь широкий перечень полномочий Казначейства Росси в части управления бюджетными средствами, необходимо отметить наличие существенных особенностей в части их практической реализации.
Во-первых, содержание управления бюджетными средствами нигде не определено. Следовательно, нет нормативно-правового акта, регламентирующего действия уполномоченных органов в части управления бюджетными средствами, а значит, отсутствует возможность осуществления реального контроля за обоснованностью и эффективностью операций по управлению средствами федерального бюджета.
Во-вторых, следует отметить, что в соответствии со ст. 166.1. Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство: 1) не только имеет право осуществлять управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета, но и устанавливать порядок управления; 2) не только
осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системыРФ, но и устанавливает его порядок. В этой связи можно говорить о такой проблеме, как установление порядка управления средствами федерального бюджета органом, осуществляющим управление этими операциями. Следовательно, контроль за деятельностью Казначейства России в рамках управления бюджетными средствами может быть затруднен.
В-третьих, поскольку Федеральное казначейство не может реализовать свои полномочия в полном объеме, то часть этих полномочий закрепляется за Центральным банком РФ в договоре банковского счета1. В соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, а также в необходимых случаях Банк России и Министерство финансов РФ заключают соглашения о проведении операций по поручению Правительства РФ. Но и Банк России, и любой из органов исполнительной власти являются публично-правовыми институтами, а обслуживание бюджетных счетов является их публично-правовой функцией. Следовательно, указанные правоотношения не могут регулироваться исключительно гражданским законодательством. В рамках реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации2, предполагающего полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, необходимо в бюджетном законодательстве более подробно определить полномочия и взаимоотношения Банка России и Федерального казначейства в процессе управления бюджетными средствами.
Наличие перечисленных особенностей свидетельствует о следующих проблемах нормативно-правового регулирования управления бюджетными средствами:
1) существует проблема неурегулированности в рамках правового поля вопроса разграничения полномочий Федерального казначейства и Банка России в процессе кассового исполнения бюджета, так как являясь простым договором об открытии банковского счета, он содержит в себе также определенные полномочия в части фактического осуществления кассового обслуживания, переданные Федеральным казначейством Банку России, что не соответствует требованиям бюджетного и гражданского законодательства;
2) отсутствие документа, раскрывающего
1 Открытие и ведение операций по банковскому счету регламентируется гл. 45 Гражданского кодекса РФ.
2 Ст. 36 Бюджетного кодекса РФ.
содержание процедур управления бюджетными средствами, и установление порядка управления средствами федерального бюджета органом, осуществляющим управление этими операциями, влекут за собой отсутствие реального контроля за обоснованностью и эффективностью операций по управлению средствами на едином счете федерального бюджета.
Характеристика процедур управления средствами федерального бюджета. Наибольший интерес с точки зрения практической реализации в современных условиях представляют следующие процедуры управления бюджетными средствами: управление дефицитом/профицитом бюджетных средств, оценка рисков управления. При этом важным является понимание дефицита/профицита именно бюджетных средств, а не дефицита/профицита бюджета.
При управлении дефицитом бюджетных средств законодательством РФ разрешается использование следующих инструментов: минимизация по объему и срокам временных кассовых разрывов и формирование оборотной кассовой наличности, а также осуществление операций на финансовом рынке. Последний инструмент наиболее удобный, но в то же время и наиболее затратный, а значит, его использование требует обоснования и оценки стоимости заимствований. Применительно к средствам федерального бюджета в последнее время операции на финансовом рынке для ликвидации дефицита бюджетных средств не использовались ввиду отсутствия такой необходимости.
Управление профицитом бюджетных средств возникает вследствие наличия временно свободных остатков средств (что актуально для федерального бюджета даже в условиях финансового кризиса) и предполагает размещение их на финансовом рынке в виде банковских депозитов. Постановлением Правительства РФ от 29.03.2008 № 227 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты» были утверждены правила размещения средств федерального бюджета, в которых также утверждались общие требования к кредитным организациям. Одним из требований является наличие определенного рейтинга долгосрочной кредитоспособности по классификации рейтинговых агентств (Fitch Ratings, Standard & Poor's, Moody's Investors Service). Безусловно, требования к кредитным организациям являются необходимыми в целях обеспечения гарантии полного и своевременного возврата средств. Однако эти требования значительно ограничивают выбор среди кредитных организаций. В частности, в современных условиях кризиса ликвидности уже в сентябре 2008 г. многим российским банкам были понижены рейтинги кредитоспособности указанными агентствами.
16 14 12 10 8 6 4 2 0
Млрдруб. 30
Анализ результатов размещения временно свободных средств федерального бюджета за 2008 —2009гг. свидетельствует, что совокупный доход от размещения составил около 27,6 млрд руб. при объеме размещенных за весь период средств в размере 1940 млрд руб. (несмотря на то, что среднемесячная величина ежедневных кассовых остатков на счетах Федерального казначейства за этот период составляла около 2 000 млрд руб.)3, т.е. реальная доходность составила не более 1,1 % годовых, что, безусловно, является крайне низким показателем эффективности. Причиной этого могут являться предлагаемая Министерством финансов РФ высокая процентная ставка отсечения заявок и слишком жесткие требования, предъявляемые к кредитным организациям4.
Рассмотрим это размещение с точки зрения банков как источник формирования активов наряду с межбанковскими кредитами и кредитами Банка России (рис. 1). Видно, что первые 17 отборов заявок кредитных организаций проходили со ставкой отсечения выше ставки по межбанковским кредитам (М1АСЯ). Безусловно, следствием явился недостаточный спрос со стороны банков, а в итоге — низкий уровень фактически размещенных средств (рис. 2). Повышение М1АСЯ в сентябре 2008 г. увеличило привлекательность проводимых Министерством финансов РФ конкурсов на размещение бюджетных средств. Так как ставка отсечения заявок была существенно ниже М1АСЯ (и тем более ставки рефинансирования Банка России), коммерческие банки предлагали более высокую цену, и объем фактически размещенных средств значительно увеличился.
Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:
1) механизм размещения бюджетных средств используется недостаточно активно, вследствие чего величина ежедневных кассовых остатков на
Oráop
Ставка отсечения заявок (1)
Средняя ставка размещения бюджетных средств (2) MIACR (3)
Ставка рефинансирования ЦБ РФ (4)
Рис. 1. Цена привлечения банками средств
3 Анализ проводился на основе данных Банка России. — См.: www. cbr. ru.
4 Анализ проводился на основе данных Минфина России. — См.: www. minfin. ru.
-Накопленный доход
Рис. 2. Накопленный доход
счетах Федерального казначейства остается по-прежнемудостаточно высокой;
2) критерии отбора заявок претендентов не всегда соответствуют рыночным в части предлагаемых ставок отсечения, что влечет за собой низкий спрос со стороны кредитных организаций и последующую низкую эффективность размещения средств федерального бюджета.
Другой важной составляющей управления бюджетными средствами является оценка рисков управления. Она осуществляется непосредственно в процессе управления и включает оценку риска потери ликвидности, кредитного, операционного и валютного рисков.
Риск потери ликвидности сопряжен также с риском избыточной ликвидности, что актуально даже в условиях кризиса, следствием чего является возникновение альтернативных издержек в виде недополученного банковского процента по депозитам. Во избежание возникновения избыточной ликвидности возможно установление неснижаемо-го остатка средств на счетах Федерального казначейства и размещение временно свободных средств федерального бюджета сверх этого остатка.
Снижение операционного риска обеспечивается наличием внутренних регламентов организа-
ций, осуществляющих операции с бюджетными средствами. Однако необходимо поставить вопрос о качестве этих регламентов, которые не всегда соответствуют должному уровню.
Кредитный риск возникает при размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты. Но в условиях как кризиса, так и благоприятной рыночной конъюнктуры требования, предъявляемые к кредитным организациям, а также условия аукционов (в части определения ставки отсечения заявок) должны максимально соответствовать рыночным, что в свою очередь повысило бы привлекательность аукционов на размещение средств федерального бюджета среди кредитных организаций.
Оценка валютного риска производится в соответствии с прогнозами Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ и основными направлениями единой денежно-кредитной политики, разработанными Центральным банком РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 № 803 «О проведении валютных операций Федеральным казначейством» на Федеральное казначейство возложены полномочия по осуществлению всех видов валютных операций, регулируемых Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЭ «О валютном регулировании и валютном контроле», без ограничений. Таким образом, путем покупки и продажи иностранной валюты Казначейство России, с одной стороны, пытается защитить бюджетные средства от обесценения в случае падения курса национальной валюты, с другой — повышает валютный риск в случае, если прогнозы не оправдаются. Однако в связи с тем, что нормативно-правовая регламентация вопроса оценки валютных рисков ограничивается указанным постановлением Правительства РФ, а данные о таких операциях и их результатах не публикуются, то оценка эффективности и обоснованности действий Федерального казначейства становится невозможной.
Направления повышения эффективности управления средствами федерального бюджета. В ходе анализа процесса управления средствами федерального бюджета были выявлены следующие проблемы и недостатки, для решения которых можно предложить следующие решения.
Проблема отсутствия нормативно-правовой регламентации содержания и процедур управления бюджетными средствами, а также четкого разграничения полномочий участников бюджетного процесса в части управления бюджетными средствами может быть решена следующим образом.
Во-первых, необходимо законодательно закрепить содержание и перечень процедур управления
средствами федерального бюджета в Бюджетном кодексе РФ. Подробная характеристика этих процедур может регламентироваться постановлением Правительства РФ. При этом данный перечень процедур по возможности должен быть закрытым и содержать в себе конкретные условия их осуществления.
Во-вторых, необходимо разработать методику оценки эффективности операций Федерального казначейства с бюджетными средствами, в том числе в целях реализации требований концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
В-третьих, одной из мер может являться определение мер ответственности за осуществление необоснованных действий в части управления бюджетными средствами в гл. 28 Бюджетного кодекса РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях.
Проблемой управления бюджетными средствами в Российской Федерации является также отсутствие четкого разграничения полномочий во взаимоотношениях Банка России и Федерального казначейства и их законодательного закрепления. Как было отмечено ранее, Банк России и Федеральное казначейство являются публично-правовыми институтами, а обслуживание бюджетных счетов является их публично-правовой функцией. Следовательно, указанные правоотношения должны реализовываться на основании федерального законодательства, а не только на договорной основе. Также необходимо в бюджетном законодательстве более подробно разграничить полномочия и регламентировать взаимоотношения Банка России и Федерального казначейства в процессе управления бюджетными средствами.
Проблема отсутствия реального контроля за эффективностью деятельности Федерального казначейства по управлению бюджетными средствами. Вопрос контроля за эффективностью работы Федерального казначейства по управлению бюджетными средствами может быть решен путем закрепления данных полномочий за независимым органом государственного финансового контроля, например, Счетной палатой РФ, но для этого необходимо разработать систему показателей и методику оценки эффективности управления бюджетными средствами.
Проблема низкой эффективности управления средствами федерального бюджета и несоответствия механизма размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты рыночным условиям. Значительная величина ежедневных кассовых остатков средств федерального бюджета на счетах Федерального казначейства свидетельствует о наличии альтернативных издержек в виде недо-
полученного процентного дохода от возможного размещения средств на банковских депозитах. Следовательно, существующий механизм размещения бюджетных средств должен использоваться более активно, но с обязательной оценкой риска потери ликвидности. Однако в целях эффективного размещения бюджетных средств на банковские депозиты необходимо учитывать соответствие критериев отбора рыночным условиям в части определения ставки отсечения заявок кредитных организаций.
Проблема отсутствия законодательно закрепленных правил и методик оценки валютного риска в процессе управления средствами федерального бюджета. В целях предупреждения валютного риска Казначейство России может осуществлять валютные операции со средствами федерального бюджета без ограничений. Однако в условиях отсутствия законодательно закрепленных правил и методик оценки валютного риска контроль за обоснованностью валютных операций Федерального казначейства становится невозможным.
Реализация этих предложений позволит повысить эффективность управления бюджетными средствами в Российской Федерации, а также создаст основу для дальнейшего совершенствования
бюджетного процесса на федеральном уровне и уточнения полномочий его участников.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.03.2008 № 227 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 803 «О проведении валютных операций Федеральным казначейством».
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе».
5. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
6. URL: http: //www. minfin. ru — официальный сайт Министерства финансов РФ.
7. URL: http: //www. roskazna. ru — официальный сайт Федерального казначейства.
8. URL: http: //www. cbr. ru — официальный сайт Центрального банка РФ.
