CC BY
46
Кирина Л. С.
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ПАРТНЕРСКИХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ НАЛОГОВЫМИ ОРГАНАМИ И НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКАМИ
14.2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ПАРТНЕРСКИХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ НАЛОГОВЫМИ ОРГАНАМИ И НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКАМИ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ
Кирина Людмила Сергеевна, д-р экон. наук, профессор
Место работы: Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Аннотация: в статье рассмотрены методические и практические аспекты развития партнерских отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками в условиях цифровой экономики. Основной акцент сделан на обоснование целесообразности оказания государственных услуг юридическим и физическим лицам в виде налогового консультирования работниками территориальных налоговых органов, что будет способствовать уменьшению количества налоговых конфликтов и, соответственно, налоговых споров и судебных разбирательств. Отражены специфика и признаки налогового консультирования как государственной услуги, доказана необходимость ее различных видов. Ключевые слова: партнерские отношения, конфликты, налоговые споры, судебные разбирательства, государственная услуга, налоговый мониторинг, налоговое консультирование, налоговый контроль, эффективность.
CURRENT PROBLEMS OF DEVELOPMENT OF PARTNER RELATIONSHIP BETWEEN TAXING AUTHORITIES AND TAXPAYERS IN THE CONDITIONS
OF DIGITAL ECONOMY
Kirina Ludmila S., Doctor of Science in Economics, professor
Work place: Financial University under the Government of the Russian Federation
Annotation: in article methodical and practical aspects of partnership development between taxing authorities and taxpayers in the conditions of digital economy are considered. The main focus is placed on justification of expediency of rendering public services to legal entities and individuals in the form of tax consultation by employees of territorial taxing authorities that will promote reduction of number of the tax conflicts and, respectively, tax disputes and judicial proceedings. Signs and essence of tax consultation as public service are disclosed, need of its different types is proved.
Keywords: partnership, conflicts, tax disputes, judicial proceedings, public service, tax monitoring, tax consultation, tax control, efficiency.
Динамичное и постоянное развитие институциональной среды функционирования российской налоговой системы способствует тому, что налоговое администрирование осуществляется, используя новые формы, методы, механизмы и инструменты своей деятельности, что по-разному влияет на построение взаимоотношений между государством и налогоплательщиками. В связи с этим Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) были разработаны и предложены для повсеместного практического применения направления и положения по демократизации построения и развития взаимоотношений государства и налогоплательщиков, нацеленных на сближение и адекватное развитие интересов субъектов налоговых отношений. В этих условиях главная задача государственных органов заключается в разработке адекватных механизмов для удовлетворения финансовых интересов государства и налогоплательщиков.
Исходя из данной концепции, Федеральная налоговая служба Российской Федерации (далее ФНС России) ставит своей первоочередной задачей в ближайшее время сделать налоговый контроль прозрачным, гибким, результативным, отвечающим современным запросам экономики и общества [3,5]. Однако, несмотря на новую концепцию построения взаимоотношений между государством и налогоплательщиками, всё еще остается существенным количество налоговых
споров и, соответственно, наличие исков в судебные органы с обеих сторон. По данным ФНС России, по итогам 2017 г. налогоплательщики выиграли свыше 30% судебных исков по налоговым спорам; достаточно ощутимо возросла в 2017 г. сумма доначислений по декларациям налогоплательщиков ( свыше 27, 8 млрд. рублей) [8]. Приведенные фактические данные свидетельствуют о наличии проблем в осуществлении налогового администрирования и его основного направления - налогового контроля.
Вышеизложенное позволяет утверждать, что, несмотря на успешную работу ФНС России по итогам 2016-2018 г.г., весьма актуальной является проблема разработки и внедрения таких инструментов, которые реально способствовали бы повышению эффективности налогового администрирования в интересах всех субъектов налоговых правоотношений. При этом приоритетными задачами государственных органов являются: обеспечение и повышение поступлений налоговых доходов в бюджеты различного уровня, уменьшение обязательных издержек по осуществлению налогового администрирования, обеспечение правомерного поведения налогоплательщиков, соответствующего принятым в Российской Федерации нормативным актам, касающихся налогов и налогообложения и т.п. Интересы налогоплательщиков заключаются в уменьшении своих налоговых обязательств на законном основании, сниже-
Проблемы экономики и юридической практики
6'2018
нии налоговой нагрузки на бизнес, получении профессиональной квалифицированной помощи в процессе применения налогового законодательства, достижении делового сотрудничества и улучшении взаимопонимания с налоговыми органами. Всё это будет способствовать становлению и развитию баланса финансовых интересов государства в лице налоговых органов и налогоплательщиков на базе современных подходов к налоговому администрированию.
Следует отметить, что данная проблема впервые возникла в период создания налоговой системы Российской Федерации, когда переход экономики страны на рыночные отношения кардинально изменил концепцию и, соответственно, инструменты обеспечения формирования доходной части государственного бюджета. В связи с принятием новых законодательных актов и инструкций по расчету налогов возникли сложности их практического применения как работниками налоговых органов, так и различными категориями налогоплательщиков, что негативно отразилось на поступлении налоговых доходов в бюджеты различного уровня и многократно возросшим количеством судебных исков от участников налоговых правоотношений. С целью улучшения фактически сложившейся негативной ситуации Министерством Российской Федерации по налогам и сборам (Министр - А. П. Починок) в целях координации работы системы налоговых органов в области подготовки и аттестации налоговых консультантов, аккредитации налоговых консультационных пунктов, уполномоченных учебных центров, средств массовой информации, для обеспечения высокого уровня налогового консультирования 25 августа 1999 года был издан Приказ № АП-3-15/278 «О создании Центральной комиссии по налоговому консультированию Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (ЦКНК)». Таким образом, был сделан первый шаг по обеспечению необходимого уровня налоговой грамотности среди налогоплательщиков и уменьшению количества налоговых споров. В вышеуказанном Приказе был обозначен необходимый перечень регламентов, обеспечивающих в дальнейшем функционирование ЦКНК и её филиалов в субъектах Российской Федерации на условиях самоокупаемости. Одновременно с этим был создан рабочий аппарат ЦКНК, а именно: специальный отдел по научно-методической и консультационной работе в составе МНС РФ. Вновь созданные подразделения и непосредственно ЦКНК функционировали в течение пяти лет, что сыграло положительную роль по обучению и обеспечению правомерности применения актов по налогам и налогообложению заинтересованными налогоплательщиками. Наряду с этим в ЦКНК и её филиалах осуществлялась подготовка и аттестация консультантов по налогам и сборам, что, безусловно, явилось востребованным и прибыльным видом деятельности. Однако с созданием ФНС России в 2004 г. Центральную комиссию по налоговому консультированию упразднили и в соответствующую статью Налогового кодекса РФ были внесены изменения, согласно которым работники налоговых органов не оказывают консультационные услуги по налогообложению, не дают разъяснения, а только информируют налогоплательщиков о существующей системе налогообложения. Таким образом, идея Министра МНС России по налогам и сборам А.П. Починка, подписавшего Приказ о создании ЦКНК, была полностью ликвидирована. В настоящее время снова встаёт проблема развития партнёрских взаимоотношений между налоговыми органами и налогоплательщиками, и налоговое консультирование,
как специфический вид государственных услуг, может получить своё качественно иное развитие.
Нами были изучены и проанализированы новые направления обеспечения баланса финансовых интересов участников налоговых правоотношений, обусловленные активным внедрением в профессиональную деятельность работников налоговых органов достижений цифровой экономики и, соответственно, более современных методов осуществления налогового контроля. Сюда относятся такие инструменты, позволяющие оперативно получить необходимую информацию о результатах деятельности налогоплательщика, как повсеместное внедрение ККТ, функционирование проекта «АИС-НАЛОГ 3», «АСК_НДС 2» и другие технико-технологические разработки ФНС России.
В то же время востребованными со стороны налогоплательщиков остаются государственные услуги в виде налогового консультирования по правильному применению норм действующего налогового законодательства, а также по предупреждению возможных налоговых правонарушений хозяйствующими субъектами и физическими лицами. Всё это обусловливает целесообразность выявления и классификации тех условий, которые позволят государственным органам оказывать налоговые услуги на безвозмедной или на возмездной основе. Однако всё ещё не раскрыты сущность, содержание и роль государственного налогового консультирования как более современного инструмента налогового администрирования, не выявлен состав необходимых административных издержек, не определено их влияние на результативность построения качественно иных взаимоотношений между субъектами налогового права.
Особого внимания заслуживают в связи с этим профессиональные компетенции инспекторов территориальных налоговых органов, формируемые в процессе их профессиональной подготовки в современных российских условиях и, соответственно, выявление их влияния на достижение качественно иного уровня взаимоотношений, обеспечивающего оптимальный баланс интересов субъектов налоговых правоотношений.
В связи с этим нами были изучены и обобщены различные точки зрения ученых-налоговедов, предлагающих наряду с традиционными методами налогового администрирования развитие и более широкое становление и внедрение государственной услуги в виде разновидности налогового консультирования, оказываемой на платной и бесплатной основе; создание специального профессионального направления подготовки налоговых инспекторов-консультантов и соответствующей системы их профессиональной переподготовки и повышения квалификации. В итоге будет создана новая категория специалистов, способных осуществлять на профессиональной основе, в комплексе с функциями налогового администрирования, оказание услуг налогового консультирования. Нами разделяется точка зрения ученых-налоговедов [6, 7], доказавших, что разработка новых и расширение уже традиционно сложившихся функций целесообразно для обеспечения и развития современных подходов к эффективному налоговому администрированию в действующей технико-технологической институциональной среде, базирующихся на расширяющемся применении методов цифровой экономики.
Учитывая новизну предлагаемого направления налогового администрирования, можно, базируясь на общеизвестных понятиях термина «услуга», сущность государственной услуги по налоговому консультированию охарактеризовать как дея-
Кирина Л. С.
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ПАРТНЕРСКИХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ НАЛОГОВЫМИ ОРГАНАМИ И НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКАМИ
тельность налоговых органов в виде разъяснений, рекомендаций, специального налогового мониторинга и последующей оценки правомерности применения налогоплательщиками законодательства по налогам и сборам на основах взаимного сотрудничества при формировании налоговых обязательств хозяйствующими субъектами.
Анализ и классификация признаков услуги по налоговому консультированию позволяют утверждать, если этот вид деятельности будет осуществляться на возмездной основе, то государство, по результатам исследований Н.А.Бондаревой, будет иметь дополнительный источник дохода [6].
При этом основными признаками государственной услуги в виде налогового консультирования являются: постоянное взаимодействие с налогоплательщиком в процессе реализации его финансово-экономических интересов (налоговый мониторинг); содействие сокращению налоговых рисков налогоплательщика; расширение полномочий и оптимизация деятельности территориального налогового органа (новые обязанности, изменение содержания и повышение качества работы).
Рассматривая проблемы, сдерживающие становление и последующее развитие нового вида государственных услуг по налоговому консультированию, прежде всего необходимо отметить существующую нормативно-правовую базу (Налоговый кодекс РФ, Положение о Федеральной налоговой службе РФ и др.), где государственным органам не рекомендуется оказывать консультационные услуги на возмездной основе. В Налоговом кодексе РФ в ст. 32 [1] сказано, что налоговые органы дают разъяснения по правильному применению налогового законодательства. Отметим, что имеет место существенная разница между понятиями «консультация» и «разъяснение». Безусловно, оказание консультационных услуг на возмездной основе должно базироваться на применении гражданско-правовых договоров в работе ИФНС, что позволит решить проблему дополнительного финансового обеспечения территориального налогового органа, с одной стороны, и материального стимулирования работников, оказывающих этот вид государственных услуг, с другой стороны. По данным Н.А. Бондаревой, «оказанная платная услуга каждому налогоплательщику одной ИФНС даст бюджету около 200 тыс. руб. в год» [6].
Учитывая, что основным видом налоговых услуг в форме консультирования будет являться разработка мер по предупреждению и снижению негативных последствий налогового контроля, считаем необходимым в рамках данной статьи выделить и классифицировать группы основных видов затрат на его осуществление, чтобы в дальнейшем использовать полученные данные для формирования ориентировочной цены услуг. Заслуживает внимания и, соответственно, практического применения, предложенная Н.А.Бондаревой [6] классификация информации и операций, необходимых для осуществления процедуры консультирования. К ним относятся:
- получение и обработка информации,
- обработка и передача документов,
- анализ доначислений,
- анализ процедуры и результатов проверки,
- анализ типичных судебных разбирательств для определения их значимости в обеспечении эффективности налогового консультирования,
- анализ профессионального уровня специалистов организации налогоплательщика,
- разработка конкретных рекомендаций по решению проблемы клиента.
Специальными исследованиями и расчетами по выявлению влияния роли фактических затрат рабочего времени работников налоговых органов на консультирование и их влиянию на эффективность налогового администрирования доказано, что высвобождение рабочего времени за счет сокращения процедур по получению и обработке информации, документообороту, доначислениям, проведению проверок, судебных разбирательств не только уменьшит фактические затраты рабочего времени работников налоговых органов на эти процедуры у консультируемых налогоплательщиков, но и позволит, соответственно, увеличить практически в 2 раза количество и частоту проверок, проводимых налоговым инспектором на других объектах [6].
В то же время развитие новых цифровых технологий и, соответственно, появление качественно иных функций требует от работников налоговых органов, оказывающих консультационные услуги, необходимых профессиональных компетенций как субъектов современного подхода к реализации налогового контроля. К этим компетенциям, прежде всего, необходимо отнести [7]:
- обладание знаниями норм налогового законодательства и их неукоснительное исполнение;
- знание и использование современной теории и методологии налогообложения;
- владение деловыми коммуникациями и соблюдение норм профессиональной этики, навыками бухгалтерского учета, налогового учета и налогового планирования;
- знание основ предпринимательства;
- самообразование в процессе повышения квалификации;
- способность анализировать результаты собственной профессиональной деятельности;
- умение обсуждать проекты налогового законодательства, нормативных документов.
Наряду с этими общепризнанными компетенциями специфика оказания услуги по налоговому консультированию требует от налогового инспектора знаний и практических навыков в области построения личностно-психологических отношений, так как выбранная модель поведения с налогоплательщиком существенно влияет на эффективность консалтинговой услуги. В связи с этим адекватно сформулированные профессиональные компетенции определяют необходимую квалификацию налогового инспектора, его способность использовать современные инструменты налогового администрирования и налогового консультирования для обеспечения баланса финансовых интересов государства и налогоплательщиков [7].
Обозначенные выше качественные изменения в построении взаимоотношений между государственными органами и налогоплательщиками требуют соответствующей характеристики основных направлений развития институциональной среды налогового администрирования. По нашему мнению, к этим направлениям необходимо отнести:
- принятие специального закона о налоговом консультировании, где будут законодательно установлены права, обязанности и ответственность налогового консультанта;
- внесение соответствующих изменений в нормативные акты, регламентирующие деятельность ФНС России, её структурных подразделений и территориальных инспекций;
- разработка регламента по оказанию государственных налоговых услуг;
- разработка информационных систем и программ, позволяющих аккумулировать сведения о налогоплательщиках;
- создание специальных терминалов в Личном кабинете налогоплательщика по налоговому консультированию для оперативного взаимодействия с налоговым органом по вопросам налогообложения;
Проблемы экономики и юридической практики
6'2018
- обеспечение подготовки специалистов по налоговому консультированию как специфической формы налогового администрирования с документальным подтверждением квалификации специалиста;
- наличие специальных стандартов оказания государственной услуги в области налогообложения.
В процессе изучения данной проблемы нами были изучены и обобщены соответствующие нормативные акты, рекомендации, специальные источники, а также проекты по изменению норм действующего законодательства в виде принятия специального закона по налоговому консультированию или внесения изменений в Налоговый кодекс РФ, касающихся закрепления прав и обязанностей субъектов налогового консультирования. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают предложения по дополнению уже принятых статей Налогового кодекса РФ по усилению роли налоговых инспекторов и расширением их полномочий как потенциальных налоговых консультантов.
Нами разделяется мнение ученых - налоговедов [6, 7] о необходимости создания в составе ФНС России Центра налогового консультирования, как специального органа, целью деятельности которого является создание условий для становления и развития услуг государственного налогового консультирования и повышение эффективности налогового администрирования на основе внедрения качественно иного подхода к реализации новой российской модели построения взаимоотношений между государственными органами и налогоплательщиками. Предлагаемый к созданию Центр налогового консультирования будет аккумулировать и обрабатывать информацию на основе применения автоматизированных информационных систем, базирующихся на цифровых технологиях, фактически осуществлять налоговый мониторинг налогоплательщиков. В составе Центра должны быть подразделения, анализирующие и применяющие эту информацию для планирования выездных налоговых проверок и обеспечивающие его работу. Основным подразделением, как и сейчас, должен быть отдел выездных налоговых проверок, при полном отсутствии отделов камеральных налоговых проверок. Кроме того, предлагается создание отдела налогового консультирования по различным направлениям деятельности экономических субъектов, чтобы консультантам было легче сориентироваться в проблемах налогоплательщиков. Данная структура позволит существенно сократить расходы
на обработку документов (до 70%), а время ВНП сократить на 20%. Всё это будет положительным результатом сотрудничества налоговых органов с налогоплательщиками на основе применения процедуры налогового мониторинга в процессе налогового консультирования [6, 7].
В заключение можно сделать вывод о том, что в настоящее время наряду с развитием современных методов получения информации о деятельности экономических субъектов, к которым относятся различные достижения цифровой экономики, важным резервом достижения баланса фискальных интересов государства и бизнеса является становление и развитие государственных услуг в области налогового консультирования, что позволит существенно снизить затраты территориальных налоговых органов и в целом повысить результативность налогового администрирования.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 85,56%.
Список литературы:
1. Налоговый кодекс РФ (принят Государственной Думой 16.07.1998 г. - в актуальной редакции по состоянию на 01.12.2018 г.).
2. Приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 25 августа 1999 года № АП-3-15/278 «О создании Центральной комиссии по налоговому консультированию Министерства Российской Федерации по налогам и сборам».
3. Приказ Федеральной налоговой службы от 11 июля 2011 г. N ММВ-7-4/436@ «Об утверждении Концепции кадровой политики Федеральной налоговой службы».
4. Приказ ФНС России от 5 декабря 2011 г. N ММВ-7-4/908@ (ред. от 20 марта 2013 г.) «Об утверждении примерных должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Федеральной налоговой службы и территориальных органов ФНС России» (Зарегистрировано в Минюсте России 12 марта 2012 г. №23443).
5. Письмо Руководителя ФНС России Мишустина М.В. Министру финансов РФ Силуанову А.Г. № ММВ-18-5-567 от 29.05.2013.
6. Н.А. Бондарева. Инструменты налогового контроля как средство достижения баланса фискальных интересов государства и бизнеса / М.: МФПУ «Синергия», 2014.
7. Черник Д.Г., Кирина, Л.С., Горохова Н.А. Налоговое консультирование. //Учебник. - М., Издательство «Экономика», 2016.
8. Официальный сайт ФНС России - www.nalog.ru
