CC BY
96
транспортной авиацией, вертолетами, наземной техникой, средствами связи и слежения, ракетами ближнего, среднего, дальнего радиуса действия. Экстремисты и поддерживающие их за рубежом силы должны знать, что Российская Федерация, в случае их вторжения на нашу территорию или территорию наших союзников, законодательно допускает возможность нанесения превентивных ударов всеми имеющимися средствами и видами оружия, вплоть, до ядерного.
Надо усилить контроль не только на границах, но и на транспортных магистралях, промышленных объектах, электростанциях. Вводить политику жестких экономических, политических, военных санкций против государств, поддерживающих экстремистов и террористов, привлекая мировое сообщество. Организовывать и проводить совместные операции по уничто-
жению лидеров экстремистов, боевых отрядов, баз, фабрик по производству наркотиков со всеми заинтересованными странами.
В этой части сотрудничество с США и другими государствами НАТО неизбежно и необходимо.
При иных условиях самостоятельно России выстоять будет неимоверно трудно.
В заключение необходимо сказать несколько слов о политике «двойных стандартов» Запада в отношении России по вопросу международного терроризма. Вскормленные с помощью западных и некоторых ближневосточных стран террористы, получив отпор в России, ударили по своим «прародителям». Запад и США, породив в лице международного терроризма монстра, до сих пор не хотят понять, что он уже добрался и до них.
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА И ЭКСТРЕМИЗМА
РАВИЛЬ ШАЙХЛИСЛАНОВИЧ ШЕГАБУДИНОВ,
кандидат юридических наук, заместитель начальника УВД по Юго-Восточному административному округу ГУ МВД России по г. Москве Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
E-mail: Shegabudinov@mail.ru
Аннотация. В настоящей статье автор рассматривает некоторые проблемы, связанные с противодействием финансирования терроризма и экстремизма. В ней предложено авторское видение их решения.
Ключевые слова: противодействие финансированию терроризма и экстремизма, содержание понятия «противодействие», система мер противодействия, научное обеспечение данного вида деятельности, меры правового, организационного и тактического плана.
ACTUAL PROBLEMS OF COUNTERACTION TO FINANCING OF TERRORISM AND EXTREMISM
RAVIL SHAYKHLISLANOVICH SHEGABUDINOV,
the candidate ofjurisprudence, the deputy chief of the Department of Internal Affairs on the Southeast administrative district of GU Ministry of Internal Affairs of Russia across Moscow
Annotation. In this article the author considers some of the challenges associated with combating the financing of terrorism and extremism. In it the author's vision of their solution.
Keywords: countering the financing of terrorism and extremism, the content of the concept «opposition», the system of countermeasures, scientific support this activity, measures of legal, organizational and tactical plan.
В широком комплексе проблем, связанных с противодействием терроризму и экстремизму, заметное место занимает финансирование террористических и экстремистских организаций.
Автор глубоко убежден в том, что своевременное его пресечение позволяет не допустить распространения указанных явлений. К тому же многолетняя практика убедительно показывает, что ключевой вопрос минимизации последствий террористических актов и экстремистских проявлений — это перекрытие каналов и источников финансирования. К сожалению, данная задача в настоящее время решается с большим трудом. Разветвленность каналов поступления (многие из которых глубоко законспирированы, тянутся из-за рубежа) в распоряжение террористических и экстремистских организаций средств, их обезличенность, безусловно, накладывают свой отпечаток на организацию деятельности по противодействию финансированию. Как известно, потребуются колоссальные ресурсы, чтобы своевременно и быстро нейтрализовать (локализовать) действия такого рода криминально активных лиц. Здесь не обойтись без помощи правоохранительных органов иностранных государств. Совместными усилиями намного эффективнее отслеживать движение средств, поступающих в адрес названных организаций. Так называемая спонсорская помощь может быть оказана в различных формах (предоставление учебной, полиграфической, материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг и т.п.).
Несмотря на принимаемые меры, криминогенная ситуация в рассматриваемом направлении остается тревожной. Проведенное выборочное исследование показывает, что существует немало проблем, связанных с противодействием финансированию терроризма и экстремизма. В настоящей статье автор предпринял попытку осветить некоторые из них. По его мнению, наиболее значимыми на сегодня являются следующие.
В криминологической литературе так и не определились, какой термин следует использовать при раскрытии содержания деятельности по выявлению, пресечению, предупреждению и раскрытию преступлений. Здесь нами имеется в виду: «борьба» или же «противодействие». Так, в одном из учебников по криминологии в этом плане справедливо отмечается, что «в последнее время особенно часто ставится под сомнение допустимость применения термина «борьба с преступностью». Его предлагают заменить другими:
«контроль», «противодействие». Иногда употребляют и понятие «война». Однако, указанные определения представляются более уязвимыми, чем «борьба с преступностью». Слово «борьба» в словарях русского языка трактуется как активное столкновение противоположных интересов, групп, мнений и т.п. в целях приобретения господства одних над другими»1.
Как нам представляется, такая неопределенность приводит к множеству мнений среди специалистов. Нередко даже в оперативно-служебных, да и ведомственных, нормативных правовых актах допускаются разночтения, и не совсем понятно, что вкладывается в содержание названной деятельности.
Между тем, следует отметить, что законодатель, как правило, использует термин «противодействие»2. При этом он вкладывает следующее содержание. Проиллюстрируем хотя бы на примере противодействия коррупции. Противодействие коррупции, как определено в Федеральном законе, это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Из приведенного определения следует, что понятие «противодействие» охватывает такие относительно самостоятельные виды деятельности, как профилактика и борьба. Думается, что в этом определении допущено некоторое расхождение с уже устоявшимся в криминологии содержанием понятия «предупреждение». Составными частями предупреждения принято считать профилактику и пресечение преступлений, а вот само предупреждение, в свою очередь, наряду с их раскрытием и расследованием, входит в содержание понятия «борьба».
1 Криминология: Учебник / Под общ. ред. А.И. Долговой. М., 1997. С. 320.
2 ФЗ от 25 июля 2002 г. N° 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»; ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; ФЗ от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418.
Мы склонны считать, что понятие «борьба» несколько шире, нежели «противодействие», его составные части, как указано в определении противодействия коррупции, это выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений.
Как нами видится, выход из этой ситуации, безусловно, имеется. Мы предлагаем два варианта. Первый — провести в рамках специального исследования глубокое изучение сущности и содержания существующих терминологий. При этом целесообразно привлечь для этого не только криминологов, но и специалистов других областей знаний. Второй вариант: согласиться с мнением законодателя, который уже во многих нами перечисленных законодательных актах употребил понятие «противодействие».
Следующей проблемой, заслуживающей внимания ученых, на наш взгляд, может служить научное обоснование реальной необходимости в принятии отдельной нормы (по аналогии с финансированием терроризма3), устанавливающей уголовную ответственность за содействие экстремистской деятельности, включающей финансирование экстремизма. Думается, что эффективно противодействовать экстремистской деятельности без достаточных уголовно-правовых мер крайне сложно. Об этом свидетельствуют и мнения сотрудников специализированных подразделений по противодействию экстремизму. Подавляющее большинство (69%) высказываются о необходимости установления такой ответственности.
При этом следует также принять во внимание то обстоятельство, что Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»4, определяя понятие «экстремистская деятельность», включает в его содержание «финансирование указанной деятельности либо иное содействие ее осуществлению или совершению указанных действий, в том числе путем предоставления для осуществления указанной деятельности финансовых средств, недвижимости, учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных материально-технических средств»5. В то же время, как уже отмечалось выше, в настоящее время Уголовный закон не содержит норму, предусматривающую ответственность за финансирование экстремизма.
Со своей стороны полагаем, что одним из вариантов исправления такого положения могла бы по-
служить углубленная проработка данного вопроса через призму объединения в одной норме уголовной ответственности за финансирование терроризма и экстремизма, поскольку эти преступные деяния внешне очень схожи, несмотря на их относительную самостоятельность. Оппоненты, безусловно, могут возразить против такого предложения, ссылаясь хотя бы на то, что, мол, преступления, связанные с экстремизмом в Уголовном кодексе РФ расположены в главе преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства, а вот, в частности, ст. 205.1 УК РФ — в главе преступлений против общественной безопасности. Подобное суждение, на наш взгляд, не должно стать препятствием при принятии конструктивного решения.
Говоря об этом, исходим из того, что по многим свойствам (признакам) финансирование идентичное и там, и тут. Многие приемы, формы, каналы и источники поступления средств террористическим и экстремистским организациям мало чем отличаются, а это ключевые моменты, которые учитываются практическими работниками правоохранительных органов при выявлении и закреплении фактических данных, свидетельствующих о противоправных действиях отдельных лиц, предпринимательских и иных структур, оказывающих содействие. К тому же нельзя сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что терроризм и экстремизм — вотчина организованных групп.
Как нам представляется, проводить разграничение только по признаку, кому средства предназначены — террористам либо экстремистам, и тем самым положить его в основу, решая вопрос об уголовной ответственности за финансирование экстремизма, было бы не совсем научно обоснованным.
3 Статья 205.1 УК РФ. Содействие террористической деятельности. В прим. 1 к данной норме законодатель для единообразного применения дает понятие «финансирование терроризма», под которым понимается предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки или совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 220, 221, 277, 278, 279 и 360 настоящего Кодекса, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений. В примечании пособничество рассматривается как разновидность финансирования терроризма.
4 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
5 Федеральный Закон от 25 июля 2002 г. ФЗ-114 (ст. 1 п. 4) «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
Нет нужды доказывать, насколько актуально противодействие финансированию терроризма и экстремизма в условиях некоторого оживления деятельности такого рода организаций6.
Как известно, существенное влияние на осложнение ситуации оказывают праворадикальные организации. К тому же, этнические, религиозные и молодежные экстремистские группировки являются благоприятной почвой для них. Религиозные экстремистские организации стараются расширить свою социальную базу, прежде всего, за счет молодежи.
Недостаточная упорядоченность миграционных процессов позитивно сказалась на формировании различных группировок на этнической почве. Последние, в поисках средств, стали предпринимать попытки контролировать отдельные наиболее прибыльные объекты или отрасли экономики.
Не секрет, различные религиозные секты получают финансовую помощь из-за рубежа, в том числе США и Великобритании. По имеющимся сведениям, экстремистские группировки финансируются также из ряда зарубежных исламских организаций.
Особо следует отметить, что финансирование экстремистских организаций осуществляется не только физическими лицами, но и юридическими за счет финансовых средств, получаемых ими преступным путем, причем преимущественно в виде пожертвований в наличной форме7. Для этого нередко прибегают к помощи «фирм-однодневок». Данное обстоятельство накладывает свой отпечаток на организацию деятельности правоохранительных органов. Выборочное изучение практики их деятельности показывает, что эффективность противодействия финансированию экстремизма во многом зависит от того, насколько налажен постоянный обмен информацией, в первую очередь, между подразделениями по противодействию экстремизму МВД России, ФСБ России и Росфинмониторинга.
На основе выборочного изучения состояния противодействия финансированию терроризма и экстремизма автор предлагает некую модель организации этой деятельности, которая включает четыре группы взаимосвязанных мер. В обобщенном виде здесь речь идет о мерах научного обеспечения противодействия, правового плана, организационного и тактического характера.
Как уже отмечалось, наука в большом долгу перед практическими работниками правоохранительных
органов. По мнению автора, именно она должна была предложить и научно обосновать систему мер противодействия финансированию. К сожалению, каждый орган правоохранительной системы пытается, исходя из его компетенции, разработать приемлемые для практики меры с учетом складывающейся криминогенной ситуации. Разумеется, такой подход вряд ли позволяет переломить ее в лучшую сторону, поскольку между ними отсутствует единая стратегия и тактика противодействия финансированию терроризма и экстремизма. В этом плане было бы целесообразно разработать среднесрочный прогноз развития криминогенной ситуации, включая вопросы финансирования терроризма и экстремизма. Разумеется, такому прогнозу должен предшествовать глубокий мониторинг состояния указанной линии работы.
Что же касается мер правового плана, то и здесь пока что имеются пробелы, «белые пятна». Многолетняя практика показывает, что объективная необходимость принятия Федерального закона «О борьбе с организованной преступностью» и сегодня не отпала. Со своей стороны полагаем, что невозможно добиться эффективного противодействия финансированию без надлежащей организации борьбы с организованной преступностью, ибо оно совершается группой лиц по предварительному сговору или организованной группой. Законодатель в ст. 282.1 УК РФ, определяя создание экстремистского сообщества, подчеркивает, что это организованная группа, преследующая цель
6 Паненков А.А. Финансирование организованных преступных формирований в Чеченской Республике и проблемы его пресечения // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ним. М., 2005; Зайцев В.А., Городецкий А.Е., Илюхина Р.В. Финансирование терроризма и противодействие этому процессу // Организационно-правовые вопросы борьбы с терроризмом. М., 2006; Латов Ю.В. Экономический анализ терроризма // Общественные науки и современность. 2007. № 5; Латов Ю.В. Взаимосвязь организованной преступности и терроризма: историко-социологический анализ моделей финансирования терроризма: Сб. науч. тр. по проблемам борьбы с транснациональной преступностью. Вып. 2. М., 2008. С. 29—39; Петрищев В.Е. Организационные, правовые и методологические аспекты борьбы с финансированием терроризма // Актуальные вопросы подготовки кадров в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансирования терроризма. Вып. 1. М., 2008.
7 Источники финансирования экстремистских организаций условно можно разделить на «внутренние» и «внешние». К «внешним» можно отнести, например, финансирование из средств «благотворительных фондов» арабских стран. Что же касается «внутренних» источников, то их достаточно много. Похищенная чиновниками часть бюджетных средств вполне может попасть в распоряжение экстремистских организаций или средства, полученные в результате изготовления и сбыта поддельных денежных знаков.
подготовки или совершения преступлений экстремистской направленности. При этом одним из основных условий, на наш взгляд, выступает именно финансирование.
Как нам представляется, на сегодня весьма остро стоит проблема разработки и принятия межведомственных (ведомственных) нормативных правовых актов в части реализации криминологических и уголовно-правовых мер, поскольку противодействие финансированию терроризма и экстремизма — комплексная проблема, ее успешное решение предполагает принятие согласованных мер между всеми органами, в том числе входящими в правоохранительную систему.
В этом плане создание Национального антитеррористического комитета (НАК), безусловно, большой шаг вперед, поскольку затронутая нами в настоящей статье проблема находится в центре его внимания. При данном комитете имеется также экспертно-кон-сультативная группа. Помимо этого следует иметь в виду, что в структуре Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) образовано Управление по противодействию финансированию терроризма. В апреле месяце этого года состоялось очередное заседание по вопросам противодействия финансированию терроризма с участием представителей центральных аппаратов ФСБ России, МВД России, Генпрокуратуры РФ и других министерств и ведомств, являющихся членами НАК. На этом заседании, в частности, рассматривался вопрос, связанный с подготовкой специалистов в области противодействия финансированию террористической и экстремистской деятельности. Заинтересованными органами государственной власти и компетентными учебными заведениями были выработаны конкретные меры по совершенствованию системы подготовки специалистов. К сожалению, несмотря на принимаемые меры, подготовка соответствующих нынешним условиям специалистов продолжает оставаться одной из важнейших проблем. Она также выходит за пределы полномочий одного ведомства. Успешное ее решение возможно лишь на межведомственном уровне. Уже на этом частном примере можно проследить, насколько важно принятие совместных решений, находящих в последующем свое отражение в нормативных правовых актах.
Наряду с правовыми, меры организационного плана также являются не менее значимыми, ибо даже
самый хороший акт, в том числе законодательный, без должного организационного обеспечения его реализации может оказаться в числе «мертворожденных». Вопросы организации и координации усилий, прежде всего, государственных, правоохранительных, контрольно-надзорных органов8 всегда были и остаются в центре внимания федеральных органов исполнительной власти. Мы считаем, что одной из мер могло бы стать создание межведомственной рабочей группы, которая вырабатывала бы основные формы, методы и направления совместной деятельности по линии противодействия финансированию. При такой форме работы многие возникающие вопросы, на наш взгляд, могли быть изначально сняты. Со своей стороны полагаем, что такую работу следует непременно практиковать.
Говоря о мерах организационного плана, нельзя обойти вопрос, касающийся организационно-штатного построения в системе ОВД подразделений с возложением функции противодействия финансированию экстремизма и терроризма. Справедливости ради следует отметить, что в настоящее время на федеральном уровне в составе ГУЭБиПК МВД России имеется специализированный отдел, в округах в структуре соответствующих управлений также созданы подобные подразделения. А вот специализированные подразделения по противодействию экстремизму на местах почему-то неохотно берутся за это дело9. Чаще всего пытаются «перекладывать» на плечи подразделений ЭБиПК. Внешне казалось бы все логично, ибо подразделения по противодействию экстремизму, в силу воз-
8 Так, контрольно-надзорные органы также могут располагать сведениями о финансировании террористической и экстремистской деятельности. Сотрудники подразделений Росфинмони-торинга такие сведения могут получать при финансовом расследовании. Большими возможностями в этом плане располагают налоговые подразделения, которые в ходе налоговых проверок вправе изучать финансово-хозяйственную деятельность организаций, в том числе содействующих экстремистской либо террористической деятельности. Такие проверки могут проводиться с участием сотрудников ОВД, последние тогда получают доступ к бухгалтерским и финансовым документам.
9 В структуре центров по противодействию экстремизму территориальных органов МВД России на региональном уровне созданы отделы по борьбе с терроризмом и по подрыву экономических основ экстремистской и террористической деятельности. Они были созданы на местах в соответствии с указанием Министра внутренних дел РФ от 22 июня 2011 г. № 1/5059 «О дополнительных мерах по повышению эффективности противодействия экстремизму и терроризму». Этим указанием на центры дополнительно были возложены две функции, а именно: борьба с терроризмом и подрыв экономических основ террористической и экстремистской деятельности.
ложенных на них функций, не имеют «прямого выхода» на экономику, что в большей мере присуще подразделениям ЭБиПК. В то же время, углубленное изучение деятельности, например, экстремистских организаций, принятие к ним действенных мер немыслимо без выявления источников и каналов их финансирования. Следовательно, сотрудники подразделений по противодействию экстремизму и эту задачу, на наш взгляд, обязаны решать с помощью имеющихся в их распоряжении сил и средств. Эти подразделения, как и ЭБиПК, оперативно-розыскную деятельность правомочны осуществлять в полном объеме10. Другое дело, одной из форм взаимодействия между ними должен стать непрерывный обмен информацией.
Как нам представляется, проблема информационного взаимодействия вполне могла бы стать предметом самостоятельного диссертационного исследования, ибо постоянно возникает вопрос о разграничении компетенций между оперативными подразделениями системы ОВД, а их на сегодня 11.
Наконец, меры тактического плана, предусматривающие конкретные действия практических работников правоохранительных органов. Совершению каких-либо действий (в том числе связанных с противодействием финансированию терроризма и экстремизма) должен предшествовать сбор и изучение различных сведений об объекте воздействия (членов террористических и экстремистских организаций), включая и криминологического характера. Допустим, изучение личности пособников в финансировании экстре-
мистских организаций. Практика убедительно доказала, что заблаговременная разработка алгоритма действий на основе обобщенных данных позволяет избежать в будущем возможных ошибок, как правило, допускаемых задействованными для оказания противодействия финансированию терроризма и экстремизма сотрудниками ОВД.
Иными словами, меры тактического характера дают ответ на многие вопросы, в том числе: кто и что будет делать, как и каким образом целесообразно осуществлять те или иные действия, кого следует еще привлечь к участию в подготовке и в проведении запланированных мероприятий, как и каким образом следует оформлять результаты их проведения.
К сожалению, в настоящее время наставления либо инструкции, содержащей эти и другие вопросы, сотрудники рассматриваемых подразделений не имеют, хотя такая потребность существует из-за омоложения личного состава как подразделений ЭБиПК, так и по противодействию экстремизму.
Таким образом, повышение эффективности противодействия финансированию терроризма и экстремизма в значительной мере зависит от решения возникающих проблем, носящих многоплановый характер. В силу этого они предполагают тесное межведомственное взаимодействие.
10 Приказ МВД России от 19 июня 2012 г. № 608 «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России».
А.М. Осавелюк. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.
Рассматриваются темы Общей и Особенной частей учебного курса «Конституционное (государственное) право зарубежных стран». В Общей части рассматриваются важнейшие понятия и институты конституционного права, в Особенной — основы конституционного права стран Европы, Азии и Америки, представляющие наиболее распространенные конституционно-правовые системы современности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, может быть полезна для студентов, обучающихся по социально-гуманитарным специальностям.
