CC BY
76Государственная служба и кадры. 2022. № 2. С. 76 — 80. State service and personnel. 2022;(2):76 — 80.
Научная статья УДК 342.9
https://doi.org/10.24412/2312-0444-2022-2-76-80
NIION: 2012-0061-02/22-079 MOSURED: 77/27-008-2022-02-279
Актуальные проблемы обжалования решений контрольно-надзорных органов, действий (бездействия)
их должностных лиц
Инесса Александровна Трофимова
Российский государственный университет правосудия, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы, возникающие при обжаловании решений контрольно-надзорных органов, действий (бездействия) должностных лиц государственного надзора (контроля). Автором также анализируется правовой статус участников контрольно-надзорного производства.
Ключевые слова: государственный надзор, государственный контроль, муниципальный контроль, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, обжалование решений контрольно-надзорных органов, обжалование действий (бездействия) их должностных лиц.
Для цитирования: Трофимова И.А. Актуальные проблемы обжалования решений контрольно-надзорных органов, действий (бездействия) их должностных лиц // Государственная служба и кадры. 2022. № 2. С. 76—80. М^рз:// doi.org/10.24412/2312-0444-2022-2-76-80.
Original article
Actual problems of appealing decisions of control and supervisory bodies, actions (inaction) of their officials
Inessa A. Trofimova
Russian state University of justice, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article discusses the problems that arise when appealing decisions of control and supervisory authorities, actions (omissions) of officials of state supervision (control). The author also analyzes the legal status of participants in control and supervisory proceedings.
Keywords: state supervision, state control, municipal control, executive authorities, local self-government bodies, appeal against decisions of control and supervisory bodies, appeal actions (inaction) of their officials.
For citation: Trofimova I.A. Actual problems of appealing decisions of control and supervisory bodies, actions (inaction) of their officials // State service and personnel. 2022;(2):76—80. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2312-0444-2022-2-76-80.
В настоящее время контрольно-надзорные функции государства, в том числе в области административно-правового регулирования, постепенно преобразуются и получают новое правовое значение.
Следует отметить, что Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ оказал большое влияние на формирование современного института государственного контроля и надзора, а также содействие в систематизации процедурных отношений в этой области [4].
© Трофимова И.А. М., 2022.
Субъектами государственного контроля и надзора, муниципального контроля являются органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, другие административно-публичные органы, обладающие контрольно-надзорными функциями, а также граждане и их объединения.
По мнению А.И. Стахова, в названном Законе государственный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, отождествляется с государственным надзором, осуществляемым данными органами, посредством такой специальной законодательной конструкции, как «государственный контроль (надзор) [10, с. 14].
Следует согласиться с утверждением данного автора о том, что законодательное оформление раз-
№ 2/2022
деления государственного контроля и государственного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти в административно-процессуальных формах, позволит избежать в правоприменительной деятельности, в том числе судебной практике, смешения процессуальных форм прокурорского и административного надзора. Систематическое наблюдение за исполнением требований законодательства осуществляется путем проведения административного обследования действий субъектов правовых отношений, анализа правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по различным вопросам, а также в иных формах, предусмотренных законодательством.
Государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль построены на определенных принципах, объективно отражающих свойства контроля и способствующих раскрытию его сущности. Деятельность по контролю основана на законности; объективности; равенстве человека и гражданина перед законом; гласности административного процесса; единых правилах ведения производства; экономичности и эффективности процесса; ответственности за нарушение правил процесса и за принятое решение.
Если процедура начинается по инициативе административного органа, законодательство предъявляет строгие требования и к форме, и к обоснованию соответствующего промежуточного административного акта. Принцип законности здесь играет определяющую роль. Иначе складывается ситуация при возбуждении процедуры по инициативе невластных субъектов, которые сами не могу привлечь к ответственности, а только могут зафиксировать нарушения.
Приоритеты реформы контрольной и надзорной деятельности закреплены в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации до 2024 г. от 29 сентября 2018 г. В частности, к ним можно отнести: внедрение риск-ориентированного подхода; комплексное обновление обязательных требований; развитие профилактики нарушений обязательных требований; внедрение оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности (КНД), ориентированной на снижение ущерба и издержек подконтрольных субъектов и т.д.
В целях реформирования контрольно-надзорной деятельности государственных органов был принят Федеральный закон от «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (далее — Федеральный закон № 248-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 248-ФЗ под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в РФ (далее —
ГМК) следует понимать деятельность контрольных (надзорных) органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемую в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
Согласно ч. 3 ст. 2 Федеральный закон № 248-ФЗ применяется и в отношении лицензирования, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ, но только в следующей части:
1) проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию;
2) проведение внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении лицензиатов в порядке и случаях, предусмотренных главами 12 и 13 Федерального закона № 248-ФЗ.
В соответствии со ст. 61 Федерального закона № 248-ФЗ плановые контрольные (надзорные) мероприятия осуществляются на основании плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, формируемого контрольным (надзорным) органом и подлежащего согласованию с органами прокуратуры. Допускается, что определенный вид контроля может осуществляться без проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий. Но это должно быть установлено положением о виде контроля или федеральным законом о виде контроля.
Виды контрольных (надзорных) действий, которые расширены по сравнению с ФЗ № 294, перечислены в ст. 65 Федерального закона № 248-ФЗ, к которым отнесены: осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, эксперимент. О каждом из них подробно говорится в гл. 14 Закона.
Проверки могут быть и внеплановыми.
Согласно статьям 57 и 66 Закона их отличие в том, что они могут проводиться независимо от наступления сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план их проведения.
Для отнесения объекта контроля к категории риска контрольный (надзорный) орган проводит
№ 2/2022
различные мероприятия, при этом не взаимодействуя с контролируемыми лицами (ст. 24 Федерального закона № 248-ФЗ). Если ему не удалось отнести объект к определенной категории, считается, что данный объект относится к категории низкого риска.
В любом случае контролируемое лицо вправе подать заявление об изменении категории риска.
В настоящее время также действует Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ (далее — Федеральный закон № 247-ФЗ).
Данный Закон определил правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с ведением предпринимательской и иной экономической деятельности. Следует отметить, что оценка соблюдения этих требований осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (это и есть обязательные требования).
Главная цель реформы — это смещение акцента с проведения проверок на профилактику нарушений. По замыслу «законодателей», подобное смещение впоследствии даст организациям и индивидуальным предпринимателям больше гарантий при взаимодействии с надзорными органами.
Были внесены изменения по досудебному обжалованию решений некоторых контрольных (надзорных) органов, а также действий (бездействия) их должностных лиц. Речь идет о добровольной подаче жалоб через единый портал Госуслуг. Порядок подачи таких жалоб был определен постановлением Правительства РФ от 24 июля 2020 г. № 1108 (далее — Постановление № 1108) [8].
Эксперимент, предусмотренный данным документом, проводился по 30 июня 2021 г. С 1 июля 2021 г. вступил в силу ФЗ от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ, которым введен досудебный порядок обжалования решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц.
Всех участников контрольно-надзорного производства можно разделить на следующие группы:
1) компетентные органы и должностные лица, наделенные правом осуществления контроля и надзора, составления правовых документов и принятия решения по результатам контрольно-надзорной деятельности;
2) участники, имеющие личные интерес: юридические лица, индивидуальные предприниматели;
3) участники, осуществляющие содействие контрольно-надзорной деятельности: эксперты, специалисты.
Права и обязанности государственных органов, уполномоченных осуществлять контроль и надзор, закреплены в положениях об этих органах.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определил, в частности, что функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности на федеральном уровне осуществляют федеральные службы (в настоящее время это Роспотребнадзор, Росприрод-надзор, Росфинмониторинг, ФТС России, ФНС России, ФССП России и др.) [7].
Вместе с тем функциями контроля и надзора в отдельных сферах наделяются также и некоторые иные органы исполнительной власти (МВД России, МЧС России, Минпромторг России, Минтруд России и др.).
Субъекты РФ могут самостоятельно решать вопросы регионального контроля и надзора и определять свою структуру. При этом в законодательстве отсутствуют какие-либо требования, направленные на обеспечение единства форм и названий соответствующих властных органов. Контрольные и надзорные органы в субъектах РФ обычно называются управлениями, комитетами, инспекциями или службами [2].
Орган контроля или надзора обязан довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.
При осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля органы государственного контроля (надзора) обеспечивают размещение на официальных сайтах в сети Интернет для каждого вида государственного контроля (надзора) перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), а также текстов соответствующих нормативных правовых актов.
Следует отметить, что особенности организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 г. определяются в постановлении Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336, постановлении Правительства РФ от 24 марта 2022 г. № 448, в письме Минэкономразвития России, распоряжении Ростран-снадзора от 11 марта 2022 г. № ВБ-43-р(фс) и т.д.
К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправле-
№ 2/2022
ния, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (решение, постановление, распоряжение), так и в произвольной.
К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль [11].
В судебном порядке могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо исполняют такие обязанности по специальному полномочию.
В соответствии со ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее — орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности [1].
По делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом.
Исходя из изложенного можно сделать следующие выводы.
1. Деятельность по контролю и надзору основана на законности; объективности; равенстве человека и гражданина перед законом; гласности административного процесса; единых правилах ведения производства; экономичности и эффективности процесса; ответственности за нарушение правил процесса и за принятое решение.
2. Государственным контроль (надзор), муниципальный контроль — это деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
3. Подача жалобы контролируемым лицом (организацией или индивидуальным предпринимателем), в отношении которых контрольным (надзорным) органом было принято юридически значимое решение, совершено действие (бездействие) может осуществляться в добровольном порядке через «личный кабинет» на едином портале Госуслуг. При необходимости можно оспорить действия (бездействие) должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления путем подачи административного иска.
Список источников
1. Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 30.12.2021) // http: / / www.consultant.ru / document / cons_doc_LAW
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021) // http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW
3. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 30.12.2021, с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021) // http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW
4. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW
№ 2/2022
5. Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 247-ФЗ // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW
6. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ // http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW
7. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // http://www. consultant. ru/document/cons_doc_LAW
8. Постановление Правительства РФ от 24.07.2020 № 1108 «О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц» // https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/ 74328801/review
9. Административное право: Учебник и практикум / Под ред. А.И. Стахова. М.: Юрайт, 2020.
10. Стахов А.И. Административно-процессуальные формы государственного контроля и надзора, осуществляемого в России / / Административное право и процесс. 2017. № 12. С. 4—8.
11. Трофимова И А Правовое регулирование административных процедур в сфере исполнения функции государственного контроля и надзора // Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы с реформой государственного контроля и надзора: Сб. науч. ст. М.: РГУП, 2018. С. 92—100.
References
1. Code of Administrative Procedure of the Russian Federation № 21-FZ dated 08.03.2015 (as amended on 30.12.2021) // http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW
2. Federal Law «On General Principles of Organization of Legislative (Representative) and Executive bodies of State Power of the Subjects of the Russian Federation» dated 06.10.1999 № 184-FZ (ed. dated 21.12.2021) // http://www.consul-tant.ru/document/cons_doc_LAW
3. Federal Law «On Licensing of Certain Types of Activities» dated 04.05.2011 № 99-FZ (as amended on 30.12.2021, with amendments and additions, intro. effective from 01.01.2021) // http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW
4. Federal Law «On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the Exercise of State Control (Supervision) and Municipal Control» dated 26.12.2008 № 294-FZ // http:/ /www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW
5. Federal Law «On Mandatory Requirements in the Russian Federation» dated 31.07.2020 № 247-FZ // http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW
6. Federal Law «On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation» dated 31.07.2020 № 248-FZ // http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW
7. Decree of the President of the Russian Federation № 314 of 09.03.2004 «On the system and structure of federal executive bodies» // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW
8. Decree of the Government of the Russian Federation № 1108 dated 07.24.2020 «On conducting an Experiment on Pre-Trial Appeal of Decisions of a Control (Supervisory) Body, Actions (Inaction) of its Officials on the Territory of the Russian Federation» // https:// www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc/74328801/review
9. Administrative Law: Textbook and Workshop / Ed. by A.I. Stakhov. M.: Yurayt, 2020.
10. Stakhov AI. Administrative-procedural forms of state control and supervision carried out in Russia // Administrative law and process. 2017. № 12. Pp. 4—8.
11. Trofimova IA. Legal regulation of administrative procedures in the field of the performance of the function of state control and supervision. supervision / / Actual problems of harmonization of judicial reform with the reform of state control and supervision: Collection of scientific articles. M.: RSUP, 2018. Pp. 92—100.
Информация об авторе
Трофимова И.А. — кандидат юридических наук
Information about the author
Trofimova I.A. — candidate of law
Статья поступила в редакцию 28.04.2022; одобрена после рецензирования 08.05.2022; принята к публикации 14.05.2022.
The article was submitted 28.04.2022; approved after reviewing 08.05.2022; accepted for publication 14.05.2022.
№ 2/2022
