CC BY
65
Актуальные проблемы обеспечения законности на Байкальской и Иссык-Кульской природных территориях
Дицевич Ярослава Борисовна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении гражданских и арбитражных дел Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации
Исламова Эльнара Рафисовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации
Авторами проведено сравнительно-правовое исследование правовых основ охраны озера Байкал в Российской Федерации и озера Иссык-Куль в Кыргызской Республике. Установлены особенности организации надзорной деятельности, реализации прокурорами полномочий, а также применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения. По результатам исследования сформулирован вывод о том, что законодательство Российской Федерации и Кыргызской Республики, регламентирующее охрану указанных природных объектов, нуждается в совершенствовании. Кроме того, необходимо принятие мер по повышению эффективности деятельности органов прокуратуры, направленной на выявление и пресечение нарушений законодательства на Байкальской и Иссык-Кульской природных территориях.
Ключевые слова: органы прокуратуры; охрана природы; природоохранная прокуратура; обеспечение законности; природные территории; озеро Байкал; озеро Иссык-Куль.
Изучение законодательства и практики правоприменения зарубежных стран, в первую очередь, государств - участников СНГ способствует Решению задач по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере охраны окружающей среды. Реализация результатов сравнительно-правовых исследований позволяет обогатить национальную правовую действительность.
Научный интерес представляет сравнительно-правовой анализ правового регулирования и деятельности государственных органов по охране таких уникальных природных объектов как озеро Байкал и озеро Иссык-Куль.
Оба озера являются особыми объектами правовой охраны - Байкалу в 1996 году присвоен статус объекта Всемирного наследия ЮНЕСКО, в 2001 г. Иссык-Кульский биосферный заповедник включен в список всемирной сети биосферных заповедников ЮНЕСКО (на основании Постановления Правительства Кыргызской Республики от 25.09.1998 № 623 «О биосферной территории Ысык-Кель» на территории Иссык-Кульской области создана биосферная территория Ысык-Кель согласно разработанному проекту «Основные направления экологически ориентированного планирования социально-экономического развития Ис-сык-Кульской области (Биосферная территория Ысык-Кель)»).
Особый правовой статус озер, который подчеркивается в Федеральном законе от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (преамбула) и в Законе Кыргызской Республики от 13.08.2004 № 115 «Об устойчивом развитии эколого-экономической системы «Иссык-Куль» (ст. 2), определяет наличие в нормативных правовых актах более строгих требований к хозяйственной деятельности на их территории.
В настоящее время в Российской Федерации разработана обширная нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы охраны озера Байкал: Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»; постановление Правительства РФ от 06.09.2000 № 661 «Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон»; распоряжение Правительства РФ от 27.11.2006 № 1641-р (установлены границы эколо-
гических зон в пределах Байкальской природной территории); распоряжение Правительства РФ от 05.03.2015 № 368-р «Об установлении границ водоохранной зоны озера Байкал»; постановление Правительства РФ от 30.08.2001 № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории».
Так, Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» определяет режим охраны Байкальской природной территории, устанавливая основные принципы ее охраны, запрещенные или ограниченные виды деятельности, водный режим озера, особенности охраны, вылова (добычи) эндемичных животных и сбора эндемичных видов водных растений, территории традиционного природопользования, особенности пользования земельными ресурсами в центральной экологической и буферной экологической зонах, особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в центральной экологической зоне, организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне. Кроме того, этим законом определяются порядок установления нормативов предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал.
Основная особенность правового регулирования охраны озера Байкал заключается в установлении дополнительных ограничений для природо-пользователей в пределах акватории озера и на территории вблизи Байкала путем зонирования данной территории (в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние).
Положения Федерального закона от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» определяют правила экологического зонирования Байкальской природной территории, в состав которой, согласно ст. 2 закона, входят: озеро Байкал; водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории России, особо охраняемые природные территории, вблизи озера Байкал, прилегающая к озеру Байкал территория (Байкальская природная территория). На Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны: центральная экологическая зона (в пределах которой постановлением Правительства Российской Федерации 2001 г. установлены наиболее строгие ограничения хозяйственной деятельности); буферная экологическая зона; экологическая зона атмосферного влияния.
В перечне видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.2001 № 643, содержится, в частности, запрет на строительство зданий и сооружений, функционирование которых не связано с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения и особых экономических зон туристско-рекреационного типа, с системами
жизнеобеспечения и обеспечения экологической безопасности существующих промышленных, жилых и рекреационных объектов, с осуществлением видов деятельности, разрешенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, а также строительство зданий и сооружений на незатронутых природных территориях, включая земли лесного фонда, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек. Указанным постановлением Правительства Российской Федерации запрещено размещение в пределах центральной экологической зоны Байкальской природной территории рекреационных объектов, временных палаточных городков, туристских стоянок и стоянок транзитного транспорта за пределами особо охраняемых природных территорий и особых экономических зон туристско-рекреационного типа без утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования, а также размещение указанных объектов на особо охраняемых природных территориях за пределами рекреационных зон.
Закон Кыргызской Республики от 13.08.2004 № 115 «Об устойчивом развитии эколого-экономической системы «Иссык-Куль» также устанавливает дополнительные ограничения для при-родопользователей в пределах акватории озера и на прилегающей к нему территории. На территории эколого-экономической системы «Иссык-Куль» запрещается хозяйственная и иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов или создающая угрозу вредного воздействия на природные комплексы и объекты: химическое загрязнение озера или его части, а также водосборной площади; физическое изменение состояния; разработка месторождений полезных ископаемых рядом с реками, впадающими в озеро; загрязнение озера и прибрежной зоны отходами производства и потребления; биологическое загрязнение, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией в озере и водных объектах, имеющих постоянную или временную связь с озером, водных животных и растений, не свойственных экологической системе озера Иссык-Куль. Законом установлены нормативы земли, отведенной под объекты рекреации. На расстоянии менее 100 метров от озера Иссык-Куль запрещается капитальное строительство, а также строительство и эксплуатация объектов, кроме объектов рекреации, ближе 500 метров от озера Иссык-Куль. Кроме того, особенности охраны озера Иссык-Куль устанавливаются Законом Кыргызской Республики от 09.06.1999 №48 «О биосферных территориях в Кыргызской Республике» и Положением о биосферной территории «Ыссык-Кель», утвержденным постановлением Правительства Кыргызской Республики от 24.01.2000 №40.
Изучение нормативных правовых актов в сфере охраны Байкала и Иссык-Куля показало, что как в Российской Федерации, так и в Кыргызской Республике требуется принятие мер по надлежащей правовой регламентации порядка осуществления
туристической деятельности в центральной экологической зоне Байкала и в зоне ядра Иссык-Куля, поскольку «интенсивное развитие туристско-рекреационной деятельности сопровождается возникновением эколого-экономических проблем, решение которых находится в плоскости землеустроительных, лесоустроительных и градостроительных аспектов организации использования земельных участков для рекреационных целей» [1].
Анализ результатов работы органов прокуратуры, правоохранительных и контролирующих органов Российской Федерации и Кыргызской Республики свидетельствует о том, что на природных территориях как озера Байкал, так и озера Иссык-Куль выявляются следующие нарушения: организациями, осуществляющими деятельности на этих территориях, допускаются нарушения водного и земельного законодательства; ненадлежащим образом осуществляется очистка стоков; отсутствуют приемники для сбора и утилизации нефтесо-держащих и жидких бытовых отходов с кораблей; допускаются многочисленные нарушения при обращении с отходами производства и потребления и др.
В Российской Федерации в целях повышения эффективности взаимодействия органов экологического надзора при осуществлении контрольно-надзорных полномочий в сфере охраны озера в 2017 году, наряду с региональными управлениями Росприроднадзора, создано единое Байкальское управление Росприроднадзора, в полномочия которого входит осуществление государственного экологического надзора на Байкальской природной территории. Также действует координационный орган (Межведомственная комиссия по вопросам охраны озера Байкал для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти), утвержденный согласно Приказу Министерства природных ресурсов РФ от 25.04.2007 № 114.
Важное место в работе по обеспечению законности в сфере охраны природы отведено органам прокуратуры. Специфика природоохранной деятельности органов прокуратуры, связанная как с природными (в том числе, географическими, климатическими) особенностями той или иной местности, так и со своеобразием правового регулирования охраны природы на конкретной территории, весьма наглядно проявляется на территории озера Байкал - водного объекта, представляющего собой ценность мирового масштаба, расположенного на территории трех субъектов Российской Федерации (Иркутская область, Республика Бурятия, Забайкальский край).
В 2017 году с учетом актуальности вопросов исполнения законодательства в области охраны окружающей среды в Байкало-Ангарском бассейне и в целях усиления данного направления надзора Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ об образовании Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры, приравненной по своему статусу к прокуратуре субъекта Российской Федерации. В ее состав входят
восемь межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных в Иркутской области, Республике Бурятия, а также в Забайкальском крае. Основными задачами новой прокуратуры определены надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением прав граждан на благоприятную окружающую среду межрегиональными, территориальными органами и подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организаций (в том числе управляющих особо охраняемыми природными территориями и особыми экономическими зонами туристско-рекреационного типа) на территории регионов, расположенных в Байкало-Ангарском бассейне.
Особенность организации деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в сфере охраны природы заключается в том, что обеспечение законности на территории государства, в том числе и в Байкальском регионе, осуществляется не только природоохранными, но и территориальными, а также транспортными прокурорами.
Контролируют эту деятельность Генеральная прокуратура Российской Федерации, в структуру которой входит отдел по надзору за исполнением законов в экологической сфере, а также прокуратуры субъектов Российской Федерации, включающие отделы по надзору за исполнением законов в сфере экономики и охраны природы (экологии, охраны окружающей среды), и специализированные (природоохранные и транспортные) прокуратуры на правах субъектов Российской Федерации.
Такая организации работы позволяет проводить эффективные прокурорские проверки, выявлять нарушения законодательства об охране озера Байкал и принимать меры прокурорского реагирования, направленные на их предупреждение, пресечение и привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности.
Изучение структуры прокуратуры Кыргызской Республики свидетельствует о том, что специализированные природоохранные прокуратуры и подразделение аппарата Генеральной прокуратуры Республики, основной задачей которого являлось бы осуществление надзора за исполнением законодательства в экологической сфере, отсутствуют. Деятельность по обеспечению законности на Ис-сык-Кульской природной территории осуществляется прокуратурой Иссык-Кульской области. Вместе с тем представляется, что в настоящее время в Кыргызской Республике, как и в Российской Федерации, имеется необходимость существования в системе органов прокуратуры природоохранной прокуратуры , которая обусловлена такими же объективными обстоятельствами: сложной экологической обстановкой во всех регионах страны, большим массивом и сложной структурой экологического законодательства, значительным числом нарушений законов, регулирующих общественные отношения в сфере охраны земли, почв, обраще-
ния с отходами производства и потребления, охраны вод и атмосферного воздуха, охраны и использования животного мира, охраны и добычи водных биоресурсов, лесопользования; потребностью в специализации прокурорских работников по вопросам надзора в рассматриваемой сфере в целях повышения его эффективности[2]. Создание спциализированной прокуратуры будет способствовать объединению усилий государственных органов, направленных на борьбу с экологическими правонарушениями, в том числе на Иссык-Кульской природной территории. Эффективность существования специализированных природоохранных прокуратур, занимающихся экологическими проблемами, подтверждена более чем тридцатилетним опытом их деятельности.
Литература
1. Михеева А.С., Максанова Л.Б.-Ж., Абидуе-ва Т. И., Бардаханова Т.Б. Экологическое состояние и охрана Байкальской природной территории // География и природные ресурсы. 2016. № 5. С. 210-217.
2. Добрецов Д.Г. Природоохранные прокуратуры // В сборнике: Прокуратура России: 1991-2016 гг. Сборник статей. Под общ. ред. А.Ю. Винокурова. Москва, 2016. С. 34-40.
Actual problems of law enforcement in the Baikal and Issyk-Kul natural territories
Ditsevich Ya.B., Islamova E.R.
St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation
The authors conducted a comparative legal study of the legal basis for the protection of Lake Baikal in the Russian Federation and Lake Issyk-Kul in the Kyrgyz Republic. Established features of the organization of supervisory activities, the implementation of the powers of prosecutors, as well as the application of measures of prosecutorial response to the violations found According to the results of the study, it was concluded that the legislation of the Russian Federation and the Kyrgyz Republic regulating the protection of these natural objects needs to be improved. In addition, it is necessary to take measures to increase the effectiveness of the activities of the prosecution authorities aimed at identifying and preventing violations of the law in the Baikal and Issyk-Kul natural territories.
Keywords: prosecuting authorities; Protection of Nature; environmental prosecutor's office; rule of law; natural areas; Lake Baikal; Lake Issyk-Kul.
References
1. Mikheeva, AS, Maksanova, L. B.-Zh., Abidueva, T. I., Bardakhanova, T.B. Ecological state and protection of the Baikal natural territory // Geography and natural resources. 2016. No. 5. P. 210-217.
2. Dobretsov D.G. Environmental prosecutors // In the collection:
The Prosecutor's Office of Russia: 1991-2016. Digest of articles. Under total ed. A.Yu. Vinokourov. Moscow, 2016. P. 34-40.
x 2
O) ^
О
СЧ
