CC BY
39
9(21) - 2009
От первого лица
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. В. СТЕПАШИН,
доктор юридических наук, профессор, Председатель Счетной палаты Российской Федерации
Контроль над различными сферами общественной жизни является одним из главных направлений деятельности органов государственной власти. Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере бюджетной деятельности государства, т. е. в процессе образования, распределения и использования определенных фондов денежных средств. Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требует четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность.
В Информационном агентстве «Гарант» состоялась интернет-конференция Председателя Счетной палаты Российской Федерации Сергея Вадимовича Степашина, посвященная актуальным проблемам обеспечения единства системы финансового контроля
ВИЗИТНАЯ КАРТОЧКА Степашин Сергей Вадимович родился 2 марта 1952 г. В 1973 г. окончил Высшее политическое училище Министерства внутренних дел СССР, в 1981г. — Военно-политическую академию, в 2002 г. — Финансовую академию при Правительстве Российской
Федерации. Доктор юридических наук, профессор. Имеет классный чин государственного советника юстиции Российской Федерации. Воинское звание — генерал-полковник.
С 1990 по 1993 гг. являлся народным депутатом РСФСР, председателем Комитета Верховного Совета Российской Федерации по вопросам обороны и безопасности.
С 1993 по 1998 гг. занимал высокие государственные посты: первый заместитель министра безопасности, директор Федеральной службы контрразведки, директор Федеральной службы безопасности, начальник Административного департамента Аппарата Правительства, министр юстиции, министр внутренних дел.
В 1999 г. занимал посты первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — министра внутренних дел, Председателя Правительства Российской Федерации.
После избрания в декабре 1999 г. депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации возглавлял Комиссию по борьбе с коррупцией.
19 апреля 2000 г. С. В. Степашин назначен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации на должность Председателя Счетной палаты Российской Федерации.
4 февраля 2005 г. освобожден Государственной Думой от занимаемой должности, а затем вновь назначен Председателем Счетной палаты по представлению Президента Российской Федерации.
В 2002—2005 гг. — Президент Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).
в Российской Федерации.
14 июня 2007 г. избран Председателем Императорского Православного Палестинского Общества (ИППО).
Награжден орденом «За заслуги перед Отечеством» III степени в 2002 г. и орденом «За заслуги перед Отечеством» II степени в 2007 г., орденом Мужества, медалями.
— Как известно, вопрос о необходимости принятия Федерального закона «О финансовом контроле в Российской Федерации» поднимался неоднократно. Скажите, пожалуйста, насколько сейчас сформирована единая система государственного контроля?
— Начну с того, что необходимость в специальном законе о финансовом контроле могла бы стать неактуальной, если бы в новый Бюджетный кодекс был внесен раздел о финансовом контроле, законодательно регулирующий всю систему государственного аудита. Что греха таить, в стране существует слишком много проверяющих органов. Бюджетные расходы проверяют все — начиная с участкового милиционера и заканчивая аудитором Счетной палаты.
Необходимо разграничение внутреннего, внутриведомственного контроля и внешнего независимого финансового контроля. Внешний финансовый контроль — это Счетная палата, внутренний — это структура, которая работает и в Минфине, и в других министерствах и ведомствах. И самое главное, необходим единый план контрольных мероприятий. В исполнительной власти этот единый план контролирует Контрольное управление Президента РФ. Все проверки должны быть систематизированы, созданы единые стандарты. Так что проблем еще достаточно.
— Каков уровень финансовых и административных злоупотреблений в секторе системы управления и контроля на местном уровне?
— Пожалуй, сегодня это самая большая проблема с учетом того, что Федеральный закон о местном самоуправлении относительно новый. Он работает всего несколько лет. А в полном объеме вступил в силу только в этом году. Кстати, именно Счетная палата обратилась в свое время к Президенту Владимиру Путину с предложением отложить вступление в силу Федерального закона о местном самоуправлении из-за его неготовности — кадровой и финансовой.
И, конечно, слаба система организации финансового контроля. Поэтому достаточно много злоупотреблений именно на местном уровне. Я могу привести только несколько живых приме-
ров. Недавно мы закончили проверку в Твери, где выявлены нарушения на сумму более одного миллиарда рублей. Проверка Счетной палаты в Ингушетии выявила грубые финансовые нарушения на сумму 1,7 млрд руб. Сегодня уже возбуждено 10 уголовных дел в отношении бывших руководителей республики. Еще пример: город Королев, достаточно скандальная история, когда нам просто не предоставляли материалы. Сейчас Генеральная прокуратура возбудила уголовное дело против мэра этого города. Злоупотребления в Мурманской области связаны с атомным флотом и с Мурманским морским пароходством. В Ленинградской области мы выявили грубейшие нарушения, связанные с лесом. Таким образом, как вы видите, проблем и на муниципальном, и на региональном уровнях достаточно. И в этой связи мы ставим сегодня вопрос о необходимости создания действительно вертикали финансового контроля: федеральный центр, региональный уровень и муниципальный. И, конечно, чрезвычайно важный вопрос — это подготовка кадров, которых нам очень и очень не хватает.
— Сергей Вадимович, как Вы оцениваете на данный момент Бюджетный кодекс с точки зрения эффективности обеспечения финансового контроля? В чем, на ваш взгляд, его недостатки?
— Хочу еще раз подчеркнуть, что Бюджетный кодекс Российской Федерации — это по сути дела наша финансовая бюджетная конституция. Это важнейший закон, который регламентирует совершенно иное отношение к формированию бюджета. Впервые в нем озвучено то, о чем так долго говорили люди, работающие в современной экономической, бюджетной сфере нашей страны.
Мы перешли согласно Бюджетному кодексу к бюджетированию, ориентированному на результат и на трехгодичный цикл планирования. И даже кризис показал, что основная конструкция бюджета, ориентированного на эффективность, инновации, срабатывает и сегодня, т. е. Бюджетный кодекс оказался впереди многих тех решений органов исполнительной власти, которые работают сейчас.
Что касается недостатков, пожалуй, ихдва.
Первое. Некоторые статьи Бюджетного кодекса, регламентирующие исполнение бюджета, достаточно размыты и не совсем прописаны. Поэтому мы иногда не можем анализировать вопросы, связанные с эффективностью использования бюджетных средств в оперативном режиме. Мы можем спрашивать только по итогам.
9(21) - 2009
От первого лица
И второе. В течение двух лет Министерство финансов Российской Федерации не выполняет поручение Президента, премьера, Государственной Думы и Совета Федераций о внесении раздела о финансовом контроле в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Это самый большой и существенный пробел, на мой взгляд. Его устранение упорядочило бы весь процесс финансового контроля в стране.
— Сергей Вадимович, соответствует ли иа данном этапе Счетная палата России современным требованиям, предъявляемым к высшим органам государственного финансового контроля с международной точки зрения? Соответствует ли система государственного контроля в целом Лимской декларации?
— По основным критериям, исходя из Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», Лимской декларации, Счетная палата в своей деятельности руководствуется принципами законности, независимости, объективности, гласности. Вы знаете, постоянно в рейтинге это один из самых открытых институтов власти. Сегодняшняя конференция тому свидетельство.
Счетная палата осуществляет оперативный, предварительный и последующий контроль, проводит анализ бюджета, сотрудничает с правоохранительными органами. Наша работа по эффективности стратегического аудита в какой-то степени опередила даже многие высшие органы Европы. Все это позволяет говорить о том, что мы соответствуем международному уровню.
Счетная палата признана одной из дееспособных лучших европейских структур среди членов Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ). И как следствие — сам я три года был Президентом ЕВРОСАИ. Сегодня Счетная палата России, Национальное контрольно-ревизионное управление Великобритании являются членами Управляющего совета Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Всего в организацию входят свыше 190 стран мира. Более того, я возглавляю одну из ключевых рабочих групп по выработке критериев развития. Это система экономически обоснованных, понятных обществу показателей прогресса, которые разрабатывает ИНТОСАИ совместно с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Три момента есть, по которым мы отстаем.
Первое. Нигде законодательно так и не прописано, что мы являемся высшим органом финан-
сового контроля, хотя все Счетные палаты мира являются таковыми по Лимской декларации.
Второе. На наш взгляд, Счетная палата должна финансироваться независимо от Министерства финансов России, только через парламент.
Итретъе. Это, конечно, дублирование, которое сегодня существует в сфере контроля за расходованием бюджетных средств. Я имею в виду КРУ Минфина. В Европе только две страны, которые сохранили КРУ Минфина — это Украина и Россия. Больше нигде неттакой организации...
Ректор МГУакадемикВ. А. Садовничий:
— Хочу поделиться своими впечатлениями. Мне кажется, следует просто поучиться, как за такое короткое время (в некоторых странах — это сотни лет) фактически с нуля создать такую систему контроля. В этом, безусловно, огромная заслуга Сергея Вадимовича. Он очень широко смотрит на культуру, образование, имеет широкий интеллектуальный подход, и при проведении проверок в том числе.
— Виктор Антонович Садовничий не понаслышке знаком с нашей работой, так как испытал и пережил многочисленные проверки многочисленных проверяющих.
— Как часто проводятся проверки в рамках бюджетного законодательства? Какие статистические данные вы могли бы озвучить?
В соответствии с бюджетным законодательством главные распорядители бюджетных средств проверяются ежегодно. Все министерства и ведомства — имеются в виду и Управление делами Президента Российской Федерации, и Аппарат Правительства, и Администрация Президента России, и разведка, и контрразведка, и ГРУ, и суды. Если говорить о цифрах, то ежегодно мы проверяем порядка 600 объектов в 60—70 субъектах Российской Федерации, несмотря на то, что у нас офис только в Москве. Большое количество инспекторов находится в командировках на проверках. И основные расходы в Счетной палате связаны как раз с командировками.
Что касается других цифр, то в прошлом году Счетная палата выявила финансовые нарушения на сумму 94,6 млрд руб., из них 6,3 млрд — это неэффективное использование бюджетных средств. Хотелось бы, чтобы в Бюджетном кодексе была прописана ответственность чиновников не только за нецелевое использование бюджетных средств, но и за неэффективное. Нецелевое использование бюджетных средств — 2 млрд руб. Мы вернули в бюджет 1 млрд руб., приостановлен ряд сделок, наказаны чиновники. Поэтому
я считаю, что мы окупаем те средства, которые тратятся на Счетную палату.
— Скажите, пожалуйста, какие меры осуществляет Счетная палата по борьбе с коррупцией? Насколько, на Ваш взгляд, эффективна введенная недавно мера, обязывающая высокопоставленных чиновников представлять отчет о своих доходах за год?
— Все, что касается финансовых правонарушений и злоупотреблений, — это тоже коррупция: где-то напрямую, где-то косвенно. По нашим материалам ежегодно возбуждается достаточно большое количество уголовных дел. В основном эти дела связаны не только с тем, что чиновник нарушил правила Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и с тем, что были допущены злоупотребления.
Мы очень активно работаем с ФСБ, МВД, Генеральной прокуратурой и Следственным комитетом. С ними у нас подписаны соответствующие соглашения. Мы ввели в практику проведение совместных оперативно-следственных мероприятий, когда в оперативную группу входят сотрудники Счетной палаты, представители спецслужб, МВД. Такая практика, как у нас, существует только в США. С целью осуществления борьбы с коррупцией внутри Счетной палаты еще до принятия закона о противодействии коррупции мы создали специальное подразделение, куда прикомандированы сотрудники ФСБ. На некоторые проверки я направляю специальную группу, которая контролирует ход и качество проведения проверок, а также действия инспекторов во время контрольных мероприятий.
Я, как Председатель Счетной палаты и сопредседатель Ассоциации юристов России, являюсь членом Совета по борьбе с коррупцией при Президенте Российской Федерации, поэтому в принятии сегодняшних мер, связанных с представлением чиновниками отчетов о своих доходах, непосредственно принимал участие.
Когда читаешь декларации некоторых чиновников, выясняется, что у них нет ничего задушой и зарплата мизерная. Как же они живут, бедолаги? Сегодня специальные службы будут проверять соответствие деклараций реальной жизни чиновника. Это легко сделать: посмотри на машину, на жену, на любовницу, на дом, где отдыхает, на чем летает. И те, кто обманул, должны немедленно подать в отставку.
— Как Вы оцениваете антикризисный план Правительства Российской Федерации? Какова деятельность Счетной палаты в этом направлении?
— Счетная палата в лице Экспертно-консульта-тивного Совета при Председателе Счетной палаты косвенно принимала участие в подготовке этого плана. На основании наших проверок были подготовлены две записки в адрес Президента страны Дмитрия Медведева и премьер-министра Владимира Путина. Ряд наших предложений был учтен.
Антикризисный план Правительства России направлен на сохранение финансово-бюджетной системы, спасение ряда предприятий, решение социальных проблем. С точки зрения действенности этих мер план сам по себе хорош. Вопрос состоит в том, чтобы он точно и четко реализовывался. Мы проверили ряд банков, в том числе Центральный банк, Альфа-Банк. Причем мы впервые проверяем коммерческие банки, потому что их поддерживает государство.
Я рад, что по нашей инициативе был расширен перечень объектов, которым необходима поддержка государства, в частности Кировский завод в Санкт-Петербурге. Он сначала, к сожалению, не попал в этот перечень. Кировский, Путиловский завод — это бренд Советского Союза, царской и современной России. В гражданскую, в Отечественную войну, после развала Союза завод выжил. Что же мы его сейчас похороним? Грош нам цена была бы после этого.
— Часто ли вы в процессе проверок пересекаетесь с контролирующими подразделениями Минфина России? Каким образом происходит разграничение полномочий в таких случаях?
— Хочу отметить наше эффективное взаимодействие с Казначейством. Я считаю, что это одна из самых сильных, мощно и эффективно работающих структур не только в Минфине, но и в Правительстве в целом. Мы, например, сегодня можем в режиме он-лайн видеть, куда и как доходит каждая копейка в течение 2—3 часов.
Я надеюсь, что когда-нибудь будет создана одна структура, осуществляющая внешний финансовый контроль наряду с Казначейством, осуществляющим внутренний контроль. У нас, несомненно, были проблемы, когда мы ходили с проверками по одним и тем же объектам. Однако на данный момент договоренность с Минфином есть. Сергей Шахрай сейчас занимается урегулированием данного вопроса. Мы проводим проверки восьми регионов, где 60 % бюджета состоит из трансфертов. В соответствии с Бюджетным кодексом мы обязаны полностью проверить все от и до, а это требует огромных финансовых и физических затрат. Мы договорились с Росфиннадзором о том, что четыре
9(21) - 2009
От первого лица
субъекта Российской Федерации проверяют они, а четыре субъекта — мы.
— Федеральный закон № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» у многих вызывает ряд вопросов. Известно, что недавно вами было предложено несколько изменений данного закона. Какого рода эти изменения и какими причинами было вызвано их появление?
— Сама по себе идея закона хорошая. Все должно быть прозрачно, все — через тендер, через конкурс, и чем дешевле, тем лучше, казалось бы. Мы не должны допускать к тендерам жуликов, завышающих суммы средств, которые идут на строительство, будь то подготовка к Олимпиаде или АТЭС-2012. Однако получается так, что, например, фирма-однодневка приходит на конкурсную комиссию и говорит: «Я за два рубля построю...». Выигрывает, получает заказ, а когда начинаем проверять, она ничего не может сделать, сроки срываются...
Сегодня образовались огромные заторы, большая часть средств из-за несовершенства этого закона поступает только после всех тендеров, конкурсов, процедур. Поэтому мы предложили внести в этот закон ряд поправок, и Министерство экономического развития и Федеральная антимонопольная служба с нами согласились. Хотел бы их озвучить: «В целях предотвращения возможного злоупотребления при определении начальной и максимальной цены госконтракта предлагается внести изменения в Закон, предусматривающие необходимость разработки Правительством России порядка определения начальной цены госконтракта на все виды работ и услуг для процедуры размещения заказов».
Кроме того, предлагается внести в закон изменение, дополнив его нормой о наделении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовое регулирование в сфере размещения заказов, обязанностью утверждать типовые формы конкурсной документации. По сути дела — документы об аукционе, а также типовые формы проектов, госконтрактов, которые заключаются по результатам процедур размещения заказов.
Также предлагается внести изменение в закон, установив для заявки на участие в конкурсе закрытый перечень предложений об условиях исполнения госконтракта, а также ввести идентичные термины для формы отображения тех условий в заявке для участия в конкурсе и аукционе, оговорив вид их представлений письменно и материально.
В целях обеспечения большей прозрачности процедуры размещения заказов в форме аукциона и запроса котировок предлагается внести изменение в закон, установив не только для конкурса, но и для аукциона запросы котировок, подачу участниками размещения заказов заявок в запечатанных конвертах, с обязательной процедурой вскрытия конвертов на заседании соответствующей комиссии, чтобы не было никакого давления.
И последнее: необходимо внести в закон изменение, обязав госзаказчика осуществлять видео- и аудиозапись на процедурах рассмотрения заявок на участие в конкурсе, оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, а также на процедурах рассмотрения заявок на участие в аукционе, рассмотрения оценки котировочных заявок. Я думаю, что наши предложения должны быть учтены, тем более что премьер-министр их поддержал. Надеемся, что в этом году, предположительно осенью, эти поправки будут внесены в закон.
— Какие наиболее типичные нарушения в сфере финансового контроля выявляются при проверках за 2009 год?
— Основным видом как и в прошлом, так и в текущем году является нецелевое использование бюджетных средств. Приведу конкретные примеры. В отношении «Росавтодора» выявлены факты нецелевого использования, которые выделялись на строительство дорог на сумму 100 млн руб. В большинстве случаев речь идет не о злоупотреблениях, а о неправильных бухгалтерских проводках. Именно поэтому мы согласны с последним изменением бюджетного законодательства в части отмены блокировки финансовых средств бюджета получателя при нецелевом использовании средств.
О злоупотреблениях в данном случае говорить сложно, деньги расходуются не по той статье, вроде бы и на дорогу, но не на прямое строительство какой-то магистрали, а на закупку техники, которая необходима для дороги, и т.п. Поэтому деньги блокировать в данном случае нецелесообразно.
Неэффективное использование бюджетных средств — это вторая проблема, и, по-моему, самая главная. Вот пример: строительство аэропорта в городе Геленджик. Государство выполнило взятые на себя обязательства, выделило почти 6 млрд руб., построило взлетно-посадочную полосу аэропорта со всей инфраструктурой. Однако аэропорт не может быть использован, так как частный инвестор не выполнил своих обязательств, не выделил средства на сооружение аэровокзального комплекса.
Если строится полоса, логично было бы строить одновременно аэропорт. Сейчас полосу построили полностью, она стоит, портится, за ней никто не ухаживает. Получается, что шесть миллиардов закопали. И таких примеров, к сожалению, можно привести очень много.
Кроме того, как я уже отмечал, при проверке реализации крупных инвестпроектов с участием государства мы сталкиваемся с ситуацией, когда подрядчики завышают стоимость строительных работ. Завышение стоимости — это лакомый кусок, поэтому такие вещи мы должны жестко пресекать.
Надо отметить, что откровенно коррупционный характер имеет такой вид нарушений, как фиктивное банкротство стратегически значимых предприятий, в быту это называется рейдерством. Мы даже в Счетной палате создали специальную инспекцию. Приведу пример. В свое время хотели обанкротить единственный в мире, уникальный Янтарный комбинат в Калининграде.
Другое типичное нарушение — злоупотребление в сфере использования госсобственности: госорганизации сдают в аренду коммерческим структурам излишки занимаемой собственности по заниженным ценам.
И последний вид нарушений — нарушения при осуществлении госзакупок в виду несовершенства Федерального закона № 94.
— Хотелось бы уточнить процедуру, которую вы предлагаете ввести по вертикали финансового контроля. Как она будет строиться?
— Она постепенно вырисовывается — у нас есть Счетная палата России, контрольно-счетные органы
(КСО) во всех субъектах Федерации. Если в 2000 г. они существовали только в 28 субъектах Федерации, то сейчас КСО появились во всех субъектах, с разным статусом, но три четверти из них имеют юридическое лицо и действуют на основании своего закона. Региональные счетные палаты объединены в Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации, где я являюсь председателем. Мы оказываем методическую помощь, проводим совместные проверки, обучаем кадры.
В более чем 2 800 муниципальных образованиях также существуют КСО. Мы не ставим задачу создавать КСО в каждом муниципалитете. Поэтому сегодня в 22 субъектах Федерации созданы так называемые объединения. Их возглавляет региональная Счетная палата, которая осуществляет контроль за расходованием муниципальных средств. Надо отметить, что 40 % бюджетных средств — в муниципалитетах, при этом там больше всего проблем: жилье, дороги, пенсии. Это то, чем по нашему поручению занимаются региональные КСО. Все они объединены в нашу ассоциацию. Таким образом, мы создали добровольную и эффективно работающую, на мой взгляд, вертикаль.
— Существуют ли стандарты контрольной деятельности в России? Еде с ними можно ознакомиться?
— На сегодняшний день система стандартов существует, и она соответствует стандартам аудита ИНТОСАИ. Ознакомиться со стандартами можно на нашем сайте.
— Спасибо, Сергей Вадимович, за подробные и интересные ответы. И больших успехов в Вашей нелегкой деятельности!
