CC BY
346
Актуальные проблемы государственного экологического надзора в России Topical problems of state environmental supervision in Russia
Соболева Е.Д.
Студент 3 курса Юридический факультет ФГБОУ ВО Санкт-Петербургский университет ГПСМЧС России
г. Санкт-Петербург, Московский пр., 149 e-mail: soboleva-ekaterina94@mail.ru
Soboleva E.D.
Student 3 term
Faculty of law
FSBEI of HE St. Petersburg University of the State Fire Service of the Ministry of Emergencies ofRussia
St. Petersburg, Moskovsky pr., 149 e-mail: soboleva-ekaterina94@mail.ru
Аннотация.
Одним из важных направлений деятельности любого государства на сегодняшний день является обеспечение экологической безопасности. В данной статье автор анализирует законодательство в сфере государственного экологического надзора, освещает его несовершенства, а также предлагает свои видения решения выявленных проблемных аспектов законодательства, связанных, в том числе, со смешением экологического надзора и контроля, с разграничением полномочий при надзоре, с определением объектов экологического надзора и тд.
Annotation.
One of the important activities of any state today is to ensure environmental safety. In this article, the author analyzes the legislation in the field of state environmental supervision, highlights its imperfections, and also offers his visions of the solution of the identified problematic aspects of legislation related, inter alia, with a mixture of environmental supervision and control, with differentiation of powers during supervision, with the definition of environmental objects supervision and so on.
Ключевые слова: государственное экологическое управление, экологический контроль, государственный экологический надзор, разграничение полномочий, экологическое законодательство, объекты негативного воздействия, объект надзора.
Key words: state environmental management, environmental control, state environmental supervision, delimitation of powers, environmental legislation, objects of negative impact, object of supervision.
Охрана экологии с каждым годом становится все более востребованной и необходимой для обсуждения темой. Это вызвано прежде всего тем, что необратимые последствия загрязнения окружающей среды уже начали отражаться на благосостоянии флоры и фауны земли. Безусловно, экологическое законодательство ежегодно реформируется в целях повышения его эффективности. Однако ни для кого не секрет, что самым эффективным способом соблюдения законодательства является контроль и надзор за его исполнением.
Государственный экологический надзор (далее - надзор) представляет собой деятельность уполномоченных органов власти, которая направлена на достижение трех целей: предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных экологическим законодательством. Существуют различные формы экологического надзора, одной из основных является, организация и проведение проверок соблюдения экологических требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Направлений, по которым на сегодняшний день осуществляется государственный экологический надзор, существует большое множество, например, некоторые из них: земельный надзор, надзор в области охраны озера Байкал, лесной надзор и тд. [1]
Законодательство, регулирующее экологический надзор включает в себя федеральные законы, например, Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Постановления Правительства, а также акты субъектов и т.д. : все они направлены на регулирование общественных отношений, связанных с экологией, экологический надзор, определение его объектов и многие другие вопросы. Помимо этого законодатель предусмотрел также и меры административного пресечения: например, прекращение или приостановление эксплуатации объектов, меры административной ответственности: например, штраф, предупреждение, административно-процессуальные меры: возмещение вреда и тд.
Стоит также отметить, что экологическое законодательство динамично, оно постоянно претерпевает изменений. Безусловно, факт того, что законодательство в сфере надзора за экологией имеет новшества, положительно сказывается на состоянии преступности в сфере экологии, так по официальной статистике Министерства внутренних дел в январе - июне 2019 года зарегистрировано 11,4 тысяч экологических преступлений, что на 1,7% меньше, чем за аналогичный период прошлого года. [2] Однако, несмотря на это, правовое регулирование государственного экологического надзора имеет ряд несовершенств, реформирование которых позволит сделать действующее законодательство еще более эффективным. Фактором, подтверждающим наличие трудностей, при исполнении экологического законодательства, является то, что 21 февраля 2019 года Министерство природных ресурсов [3] и экологии Российской Федерации написало письмо, которое касается разъяснений в области государственного экологического надзора.
Одним из первоочередных вопросов, который поднимается в теории, а также нашел отражении и в законодательстве - это разграничение экологического контроля и надзора. При исследовании научных работ, автором был замечен тот факт, что многие ученые в научных работах подменяют понятие экологического надзора экологическим контролем. Такая коллизия может возникать в результате того, что в статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» содержится перечень понятий, которые используются в данном законе, среди них есть понятие «экологический контроль», но отсутствует понятие экологического надзора. Понятие надзора закреплено только в статье 65 этого же закона. Соответственно, отсутствие разграничение понятий контроля и надзора в статье 1 закона, может являться одной из причин смешения данных понятий в научной и практической среде. Поэтому автор считает целесообразным перенести раскрытие понятия «экологический надзор» из части 1 статьи 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в статью 1 этого же закона.
Кроме того, постоянное реформирование экологического законодательства также требует внесение изменений в основополагающие начала закона, а именно в систему принципов надзора, дополнив их таким принципом как принцип разумности периодичности и оперативности проведения мероприятий по государственному экологическому надзору. Данный принцип направлен на соблюдение баланса между правами и законными интересами организаций и физических лиц, а отношении которых идет контроль, а также между правами общества на благоприятную окружающую среду (сочетание частных и публичных интересов).
Следующей, не менее важной проблемой в регулировании экологического надзора, по мнению многих ученых, является определение объектов регулирования, а как результат разграничение регионального и федерального надзоров.[4] В 2015 году законом был определено легальное понятие объекта, который оказывает негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии со статьей 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» им является объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков. Закон также выделяет четыре категории объектов, в зависимости от уровня негативного воздействия на окружающую среду:
I категория — объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий;
II категория — объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду;
III категория — объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду;
IV категория — объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду.
Указанное деление влияет не только на квалификацию объектов, но и на дифференциацию правового
регулирования тех или иных объектов. Так, например, в отношении объектов IV категории плановые надзорные проверки не проводятся. Критерии отнесения объектов к той или иной категории утверждены Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015. [5]
Как автор указывал ранее, данная классификация влияет также и на разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти в области экологического надзора. Конфликтная ситуация возникает в том случае, когда один субъект предпринимательской деятельности использует несколько объектов, которые подпадают под разный контроль, что соответственно, может вызывать двойные проверки. [6]
Данный вопрос был разрешен законодателем, указав, что при наличии нескольких объектов, если хотя бы один из них подлежит федеральному надзору, то все объекты данного субъекта будут подлежать федеральному надзору. Безусловно, это исключает факт двойных проверок в отношении одного субъекта предпринимательской деятельности. Но экологический надзор, исходя из положений законодательства, осуществляется в отношении объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Поэтому возникает коллизия: с одной стороны идет проверка объекта, ввиду того, что он влияет на экологию, с другой стороны, происходит проверка юридического лица, который владеет данным объектом, ввиду того, что сам по себе объект, без юридического лица, не может причинять ущерб экологии. Возможно при таком подходе целесообразно разделять надзор на федеральный и региональный не в зависимости от объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, а в зависимости от юридического лица, которое владеет данным объектом.
При этом при разграничении федерального и регионального надзора необходимо также учитывать то, что надзор должен осуществляться на том уровне публичной власти, на котором делать это будет наиболее эффективно, основываться на том, что федеральные органы власти должны осуществлять государственный экологический контроль только в той части, в которой это не целесообразно делать на уровне субъектов. Л.С. Гамидуллаева также отмечает, что сложностью правового регулирования в данном контексте является тот факт, что Законом не разграничивается напрямую, какой из видов надзора относится к региональному и федеральному. В то же время в рамках других федеральных законов, регулирующих природоохранные отношения, определяется только пять видов регионального государственного экологического надзора. [7]
Интересна практика Европейского Парламента, которая заключается в комплексном подходе к вопросам организации и осуществления государственного экологического контроля, закрепленная в Директиве Европейского Парламента и Совета Европейского Союза №2008/1/ЕС от 15 января 2008 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (далее - Директива). [8] Директива предусматривает, что как можно больше разных органов должны комплексно осуществлять экологический контроль. В том случае, если законодатель определит деление регионального и федерального надзора в зависимости от юридического лица, а вне зависимости от объекта, то можно рассмотреть комплексный подход к надзору, когда надзор будут осуществляться на региональном уровне, например, каждые два года, но, при этом, раз в четыре года или при
определенных условиях, наступает федеральный надзор. Тем самым, искореняется и возможность влияния на надзор коррупциогенного фактора.
Помимо всего вышеуказанного, некоторые авторы считают необходимым также для повышения эффективности экологического надзора разработать целостную научно-исследовательскую и учебную базу формирования системы кадрового обеспечения, подготовки, аттестации и повышения квалификации кадров органов государственного экологического контроля. [9] Нельзя не согласиться с данной позицией, ввиду того, что на сегодняшний день, с появлением магистратуры, студенты начали выбирать более узкую научную направленность, позволяющую изучить определенную практическую область, в которой магистр в дальнейшем будет работать. Поэтому возможность и необходимость формирования кадров экологического надзора есть.
Также стоит отметить, что решение проблемы экологии может быть достигнуто не только при использовании государственного института надзора и механизма принуждения, многие правовые проблемы, могут быть разрешены путем повышения правовой грамотности и развития активной гражданской позиции людей. Именно бдительность граждан на проблемы позволит надзорные органы реагировать быстрее и эффективней. Поэтому законодателю необходимо предусмотреть обязанность на всех уровнях власти проводить обязательное превентивное информирование граждан о необходимости охраны окружающей среды, а также предусмотреть способы прямого взаимодействия граждан и надзорных органов власти по вопросам экологии.
Таким образом, только спектр всех вышеперечисленных действий позволит комплексно подойти к повышению эффективности деятельности государства в сфере экологического надзора. Все предложения по совершенствованию законодательства основаны на теоретической базе проведенного исследования и являются авторским видением способов, направленных на улучшение правового регулирования государственного экологического надзора.
Список используемой литературы:
1. Об охране окружающей среды: федер.закон Рос. Федерации от 28.12.2010 №390-Ф3: принят Гос. Думой Федер.Собр. Рос. Федерации 20 дек. 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 декабря 2001 г.// Рос. Газ. - 2002. - 21 января.
2. Официальный сайт МВД: статистика [Электронный ресурс]. URL: https://мвд.рф/reports/item/14696015 (дата обращения: 21.11.2019)
3. Письмо Минприроды России от 21.02.2019 №12-50/01508- ОГ «О государственном экологическом надзоре» [ Электронный ресурс]: Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс»
4. Епифанов И. К., Мальцева Н. Н. О совершенствовании управления природопользованием при разграничении функций и реализации полномочий государственного экологического контроля органами исполнительной власти // Российская юстиция. 2011. № 7. С. 51—55.
5. Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий: утв. пост. Правит. от 28 сент. 2015 г. №1029 // Собр. Зак. РФ. - 2015. - 05 октября.
6. Анисимова К. Л., Садовская Т. Д. Государственный экологический контроль как гарантия экологической безопасности // Императивы безопасного и устойчивого развития межсистемного комплекса «общество-человек-природа» / под науч. ред. В. В. Зыкова. Тюмень, 2010. С. 269—277
7. Гамидуллаева Л.С. Повышение эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровне // Ленинградский юридический журнал. -2015. - № 4. - С. 163-175.
8. Директиве Европейского Парламента и Совета Европейского Союза №2008/1/ЕС от 15 января 2008 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений [Электронный ресурс]. URL: http://energo-cis.ru/wyswyg/file/Zakon/EU/ЕС%20Директива%202008.pdf (дата обращения: 21.11.2019)
9. Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Проблемы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля (надзора) // Законодательство и экономика. 2007. № 7.
