CC BY
130DOI: 10.24412/2076-1503-2022-4-124-129 NIION: 2018-0076-4/22-594 MOSURED: 77/27-023-2022-4-793
ШЕПЕЛЕВА Дина Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент Департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, г. Москва, e-mail: dvshepeleva@fa.ru
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Аннотация. Некоторые аспекты бюджетных правоотношений имеют дискуссион-ность и нуждаются в научном анализе. Это вопросы квалификации участников бюджетных правоотношений, вопросы реализации принципов бюджетной системы, судебной защиты участников бюджетного процесса, вопросы подсудности и подведомственности споров о бюджетных правоотношениях, соотношении частных и публичных интересов в бюджетном праве. Судебная защита нарушенных прав является одним из эффективных способов разрешения споров между различными субъектами. Участники бюджетных отношений активно используют данный способ разрешения конфликтов, споров, в том числе обращаясь в рамках конституционного судопроизводства в Конституционный Суд Российской Федерации, если в рамках искового производства соответствующие требования участников бюджетных отношений не нашли своей поддержки и разрешения. На современном этапе, как представляется, споры между участниками бюджетных отношений преимущественно возникают в сфере межбюджетных отношений, а также между государственными органами и лицами, являющимися получателями бюджетных средств или получателями средств бюджета. При этом споры с участием физических лиц и граждан с учетом выработанной позиции Верховного Суда Российской Федерации к бюджетным спорам не относятся, поскольку такие лица не являются участниками бюджетных отношений [1, с. 158]. Данная позиция в науке остается дискуссионной и подлежит исследованию.
Ключевые слова/ бюджетное право, бюджетные правоотношения, судебная защита, Конституционный суд РФ, споры, бюджетные споры, процесс, арбитражный процесс.
SHEPELEVA Dina Viktorovna,
PhD in Law, Associate Professor of the Department of International and Public Law of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow
ACTUAL PROBLEMS OF BUDGETARY LEGAL RELATIONS
Annotation. Some aspects of budgetary legal relations are controversial and need scientific analysis. These are issues of qualification of participants in budgetary legal relations, issues of implementation of the principles of the budget system, judicial protection of participants in the budget process, issues of jurisdiction and jurisdiction of disputes on budgetary legal relations. Judicial protection of violated rights is one of the effective ways to resolve disputes between various entities. Participants in budgetary relations actively use this method of resolving conflicts, disputes, including applying to the Constitutional Court of the Russian Federation within the framework of constitutional proceedings, if the relevant claims of participants in budgetary relations have not found their support and resolution within the framework of the claim proceedings. At the present stage, it seems that disputes between participants in budgetary relations mainly arise in the field of inter-budgetary relations, as well as between state bodies and persons who are recipients of budgetary funds. At the same time, disputes involving individuals, citizens, taking into account the developed position of the Supreme Court of the Russian Federation, do not relate to budget disputes, since such persons are not participants in budget relations. This position in science remains controversial and is subject to research.
Key words: budget law, budget legal relations, judicial protection, Constitutional Court of the Russian Federation, disputes, budget disputes, process, arbitration process.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
Введение
Актуальность статьи связана с ролью публичных интересов, необходимостью рассмотрения подведомственности споров в бюджетных правоотношениях, важностью соотношения и баланса частных и публичных интересов в бюджетном праве, изучением классификации участников бюджетных правоотношений.
Степень научной разработанности темы. Проблемы бюджетных правоотношений исследовались в трудах А.В. Малько, Н.И. Мату-зова, Е.Ю. Грачевой, О.В. Болтиновой, Ю.А. Кро-хиной, Г.Ф. Ручкиной, Е.В. Афониной, А. Ф. Баку-лина, А.В. Камаевой, А.В. Конюховой, О.О. Журавлевой, Н.А. Шевелевой, проблематика публичных интересов поднимается в трудах Ф.Н. Багаутди-нова, А.В. Кряжкова, А.А. Павлушиной, Ю.А. Тихомирова, К.Ю. Тотьева.
Цель статьи - исследование актуальных проблем бюджетных правоотношений и вопросов формирования судебной практики.
Задача статьи - определить наиболее приоритетные позиции государства и судов по вопросам бюджетных правоотношений.
Описание метода исследования. Методологической основой исследования составил комплекс современных общенаучных, общелогических и частнонаучных методов познания: диалектический, исторический, формально-логический, системный, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический методы.
Споры в бюджетной сфере
Позиция в отношении понятия любого правоотношения в правовой науке уже устоялась и является традиционной, так Матузов Н.И., Малько А.В. правоотношение определяют, как урегулированное нормами права и находящееся под охраной государства общественное отношения, участники которого выступают в качестве носителей взаимно обусловленных прав и обязанностей [2, с. 386-388].
Особенностями бюджетных правоотношений является их цикличность, плановость, урегу-лированность нормами бюджетного права, обязательность участия органа государственной (местной) власти, действующего от имени публично -правового образования или от своего имени. А структура бюджетного правоотношения идентична структуре правоотношения и включает в себя все традиционные элементы: субъект, объект, содержание [3 с. 43].
Дискуссионным в науке остается вопрос относительно субъектов бюджетных правоотношений, хотя у судов тоже выработалась своя позиция. Так, в науке бюджетного права имеется дискуссионный вопрос об отнесении к числу субъ-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
ектов бюджетных правоотношений юридических и физических лиц, это связано с подходом к категории «субъект» бюджетного правоотношения и понимания его некоторыми учеными в узком смысле исключительно как участника бюджетного процесса согласно статье 152 БК РФ. Так, Ю.А. Крохина, Г.Б. Поляк рассматривают круг субъектов бюджетных правоотношений в широком смысле, относя к ним не только публично - правовые образования, но и физических лиц [4, с. 158159], граждан [5, с. 13].
Стоит отметить, что споры в бюджетной сфере между органами публичной власти рассматриваются как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах. В судах общей юрисдикции такие дела рассматриваются по правилам, аналогичным для искового производства, а в арбитражных судах по правилам главы 24 АПК РФ (оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействий) государственных органов).
Процессуальная правоспособность по таким спорам признается за соответствующим публично-правовым образованием (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) в лице компетентного уполномоченного органа (например, Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации). При этом само по себе наличие у государственного органа статуса юридического лица не имеет значения при разрешении соответствующих споров, возникших из административных и иных публичных правоотношений [6, с. 62].
В части подведомственности споров необходимо отметить следующее. Арбитражные суды с учетом статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривают споры с определенным субъектным составов и характером правоотношении", которые должны быть связаны с предпринимательской и иной экономической деятельностью.
Поэтому, например, вопрос о предоставление средств одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (то есть требование о предоставлении межбюджетных отношений) по существу не будет являться экономическим спором, поскольку касается процесса межбюджетного регулирования, установленного главой 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а потому будет рассматриваться не в рамках системы арбитражных судов, а в рамках системы судов общей юрисдикции.
Если же спор будет касаться, например, отношений, основанных на гражданско-правовом договоре, например на соглашении (договоре) о выделении субсидии государственному унитар-
ному предприятию, то такой спор будет подведомственен арбитражному суду, поскольку будет вытекать по существу из экономического спора между субъектами соответствующих правоотношений с учетом определенных фактических обстоятельств правоотношения.
Роль Конституционного суда в бюджетных правоотношениях
Представляется, что с целью установления роли Конституционного суда Российской Федерации в бюджетном праве необходимо более детально проанализировать некоторые его постановления. Конституционным судом вынесен ряд постановлений, в сфере бюджетных правоотношений (от 15.12.2006 № 10-п, от 18.07.2008 № 10-п, от 18.07.2018 № 33-п., от 3.07.2019 № 26-п от 15.07.2021 № 37-п) и т.д., особое внимание обратим на тот факт, что заявителями по проверке и неконституционности ряда статей бюджетного кодекса РФ были именно публично - правовые образования в лице субъектов РФ или местного самоуправления. Проведенный нализ вышеуказанных постановлений показывает, что в данных постановлениях суд четко разграничивает роли федерального, регионального и местного бюджета, что весьма закономерно и связано с построением бюджетной системы РФ и исходит при формулировании выводов из необходимости одновременного соблюдения двух принципов бюджетного права - самостоятельности бюджетов и сбалансированности бюджетов. Также можно утверждать, что рассматриваемые в спорах правоотношения касаются как публично - правовой стороны - бюджетные правоотношения строятся на основе публичного фонда денежных средств, так и частно - правового аспекта - взаимодействие публично - правовых субъектов друг с другом или с получателями средств бюджета происходит на основе различных документов, среди которых имеются и бюджетные сметы, и различные договоры (соглашения), что говорит о тесном взаимодействии норм бюджетного и гражданского права.
При признании спорных отношений конституционными, суд не исключает в них нарушения гражданского правовых обязательств, которые требуют рассмотрения в иной судебной юрисдикции, в этой связи возникает некоторая проблематика подсудности обязательственных споров, вытекающих из публично - правовых отношений.
Основная задача судопроизводства в бюджетных правоотношениях направлена на защиту бюджета, его законное и целевое использование, разрешая споры в бюджетных правоотношениях, суд реализует ряд функций: выявляет и устраняет правовую неопределенность [7, с. 68], дает кон-
ституционно-правовое толкование бюджетного законодательства, устраняет дисбаланс норм бюджетного законодательства, и инициирует его последующую доработку, обеспечивает баланс прав и интересов всех участников бюджетных правоотношений и при этом ведет тщательную систематизацию своих актов [8, с. 139].
Конституционный суд Российской Федерации в рамках своей компетенции служит органом обеспечивающим охрану конституционного строя и его интересов, поскольку бюджет и бюджетное законодательство являются неотъемлемым элементом суверенитета государства, то конституционный суд позволяет сохранить баланс финансовых и правовых интересов участников конституционно-правовых и бюджетных правоотношений, способствовать адекватному применению норм действующего бюджетного законодательства исходя из его публичного - правового назначения.
Принцип наиболее полного финансирования
публично-правовых обязательств и позиции по нему Конституционного суда РФ
Стоит также отметить, что органы государственной власти и органы местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов должны руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающего из Бюджетного кодекса РФ. При этом и к законам субъектов Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, и к актам органов местного самоуправления о местных бюджетах в равной мере относится правовая позиция, изложенная Конституционным Судом Российской Федерации применительно к Федеральным законам о федеральном бюджете в Постановлении от 23 апреля 2004 года № 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете. Рассмотрим суть позиции. Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов; как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
Исходя из указанного Определения КС РФ, обязательность некоторых вступивших в законную силу судебных актов, вынесенных против публично-правовых образований, не является ни абсолютной, ни безусловной. Здесь также можно усмотреть сбалансированность принципа законности в виде обязательности судебных актов и принципа справедливости в виде защиты получателей бюджетных средств как особой категории в виду высокой значимости бюджетных правоотношений публичных интересов. «В правоприменительной практике публичный интерес понимается по-разному. В одних случаях, судебные органы привязывают его к интересам общественным, связывая с социальным характером государственной деятельности, а в других - с «государственным интересом» [9].
Позиции Конституционного суда по вопросам
взыскания задолженностей в бюджет
публично - правового образования
Стоит остановиться также на следующем аспекте исследуемой проблематики. Так, проблема конституционной допустимости установления бюджетным законодательством особенностей исполнения денежных обязательств перед Российской Федерацией заключается в создании необходимых условий для публичного образования при взыскании задолженности публично -правовому образованию, что подчеркивает особую высокую значимость и ценность публичных фондов денежных средств.
Из взаимосвязи ст. ст. 1, 7, 19, 55 Конституции РФ следует, что Российская Федерация является демократическим правовым государством, правовое регулирование гражданского оборота которого должно основываться на принципах равенства всех перед законом с соблюдением при этом баланса публичных и частных интересов, а также с соблюдением существующих принципов бюджетной системы РФ.
Проблематика заключается в том, что исполнение бюджетных как разновидности финансово - правовых обязательств, регулируется граждан-ско - правовым законодательством, так общий порядок исполнения обязательств закреплен в Главе 22 Гражданского Кодекса РФ, общие положения о сделках содержатся в Главе 9 Гражданского Кодекса РФ и основывается на принципе равенства субъектов гражданского оборота. Перечисленные нормы закрепили общих порядок исполнения обязательств субъектами гражданского оборота, которыми, в том числе являются публично-правовые образования. Однако, в ст. 93.4 Бюджетного Кодекса РФ закреплены особенности исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
данные особенности носят характер императивности, что и свойственно бюджетным правоотношениям, однако, в свою очередь противоречит данному принципу равенства субъектов гражданского оборота.
Исходя из ст. 309 Гражданского Кодекса РФ, отдельными законами допускаются исключения из общих положений порядка исполнения обязательств, в связи с чем не должен возникать дисбаланс публичных и частных интересов. В 2011 году Высший Арбитражный Суд РФ в рамках разрешения спора обращался в Конституционный Суд РФ требованием о признании несоответствующим Конституции РФ п. 4 ст. 93.4 Бюджетного Кодекса РФ, который увеличивает сроки исковой давности по обязательствам перед Российской Федерацией по сравнению с общим гражданско - правовым сроком исковой давности 3 года.
Постановлением Конституционного суда РФ от 20.07.2011 №20-П, п. 4 ст. 93.4 Бюджетного Кодекса РФ был признан не противоречащим Конституции РФ. Такая позиция суда обоснована и связана с тем, что данная норма включена в Бюджетный Кодекс РФ, исходя из высокой ценности и приоритетности публичного предназначения средств бюджета, необходимых для обеспечения публичных интересов. Здесь важно понимать, что необходимо отличать интересы общества -публичные интересы и интересы личности и других социальных групп - частный интерес и суд исходит из обоснованного понимания самого механизма закрепления интересов, а категория «публичный интерес» используется в праве в качестве субъекта защиты [10, с. 6-13].
В связи с этим, деятельность Конституционного Суда РФ по вопросам бюджетных правоотношений способствует созданию необходимых условий для развития финансовой системы [11, с. 77] и соблюдению норм бюджетного права ввиду особой приоритетности публичных фондов денежных средств, построению правового государства [12, с. 47].
Заключение
Выводы. Судебный способ защиты нарушенных прав в бюджетной сфере по-прежнему остается основным используемым способом защиты нарушенных прав участников бюджетных отношений, нередко участники прибегают также к обращению в Конституционный Суд Российской Федерации, исчерпав возможности в судах общей юрисдикции.
Среди рассмотренных Конституционным Судом споров преобладают споры, инициатором по которым выступали публично - правовые образования в виде субъектов Российской Федерации, выступали органы местного самоуправления —
проблемы муниципальных образований в данной сфере относятся, как правило, к тому, как следует финансировать те или иные расходы, которые отнесены на уровень муниципалитета, хотя вытекают из положений федерального законодательства или являются для них дополнительными, то есть не не отнесены к местным вопросам.
В рамках своей компетенции Конституционный Суд при рассмотрении указанной категории дел выступает органом, обеспечивающим охрану конституционного строя и его интересов, поскольку бюджет является неотъемлемым элементом суверенитета государства и обеспечивает общественные публичные интересы. В науке имеются точки зрения, что решения Конституционного суда следует рассматривать как источник финансового права [13, с. 66].
Бюджетное законодательство в части более точного разграничения бюджетных полномочий между участниками бюджетных отношений подлежит доработке и конкретизации. Это позволит уменьшить количество возникающих споров в бюджетной сфере и будет способствовать реализации стабильности в публичных правоотношениях.
Важно отметить, что баланс соотношения принципов бюджетного права [14, с. 7-14] крайне остро стоит для судов, так как суды исходят из одновременного требования принципа сбалансированности бюджетов и принципа самостоятельности расходных обязательств.
Повышение роли публичных интересов в правовом регулировании бюджетных отношении", что мы видим исходя из анализа судебной практики, объективно обусловлено современным этапом развития Российского государства, что равно относится к правотворческой и правореализаци-онной деятельности. Законодателю необходимо уделять этому процессу более детальное внимание.
Список литературы:
[1] Шевелева Н. А. Конституционно-правовая защита участников бюджетных отношений в Российской Федерации // Вестник СПбГУ. Серия 14. Право. 2018. №2. С. 158.
[2] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрист, 2004. С. 386388.
[3] Ручкина Г.Ф. Бюджетное право: учебник. - М.: Прометей, 2020. С. 43.
[4] Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 158-159.
[5] Поляк Г.Б. Бюджетное право. М., 2007.
С. 13.
[6] Бакулин А. Ф., Камаева А. В. Публично-правовое образование как субъект спора,
вытекающего из гражданских правоотношений // Марийский юридический вестник. 2016. №1 (16). С. 62.
[7] Конюхова Т.В., Журавлева О.О. Акты Конституционного Суда РФ и развитие финансового законодательства и права // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 68.
[8] Власенко Н. А., Гринева А. В. Судебные правовые позиции (основы теории). М., 2009. С. 139.
[9] Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Тула: Автограф, 2001. С. 7.
[10] Шепелев Д.В. Публичный интерес как правовая категория // Актуальные проблемы государства и права. 2017. Т 1. № 2. С. 6 - 13.
[11] Конюхова Т. В., Журавлёва О. О. Акты Конституционного суда РФ и развитие финансового законодательства и права // Журнал Российского права М., 2011. С. 77.
[12] Чулков В. В. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности норм законов в сфере предпринимательской деятельности и ее влияние не совершенствование правового регулирования // Вестник Челябинского государственного университета, 2007. С. 47.
[13] Еремин С. К. Судебный прецедент в финансовом праве // Право и экономика. 2010. № 3. С. 66.
[14] Шепелева Д.В. Белянская О.В. Особенности выражения и реализации принципов бюджетного контроля // Legal bulletin. 2019. Т 4. № 2. С. 7-14.
Spisok literatury:
[1] SHeveleva N. A. Konstitucionno-pravovaya zashchita uchastnikov byudzhetnyh otnoshenij v Rossijskoj Federacii // Vestnik SPbGU. Seriya 14. Pravo. 2018. №2. S. 158.
[2] Matuzov N.I., Mal'ko A.V. Teoriya gosu-darstva i prava: Uchebnik. M.: YUrist, 2004. S. 386388.
[3] Ruchkina G.F. Byudzhetnoe pravo: uchebnik. - M.: Prometej, 2020. S. 43.
[4] Krohina YU.A. Byudzhetnoe pravo i rossijskij federalizm. M., 2001. S. 158-159.
[5] Polyak G.B. Byudzhetnoe pravo. M., 2007.
S. 13.
[6] Bakulin A. F., Kamaeva A. V. Publichno-pra-vovoe obrazovanie kak sub"ekt spora, vytekayush-chego iz grazhdanskih pravootnoshenij // Marijskij yuridicheskij vestnik. 2016. №1 (16). S. 62.
[7] Konyuhova T.V., ZHuravleva O.O. Akty Kon-stitucionnogo Suda RF i razvitie finansovogo zakono-datel'stva i prava // ZHurnal rossijskogo prava. 2011. № 11. S. 68.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
[8] Vlasenko N. A., Grineva A. V. Sudebnye pra-vovye pozicii (osnovy teorii). M., 2009. S. 139.
[9] SHershenevich G.F. Kurs grazhdanskogo prava. Tula: Avtograf, 2001. S. 7.
[10] SHepelev D.V. Publichnyj interes kak pra-vovaya kategoriya // Aktual'nye problemy gosu-darstva i prava. 2017. T 1. № 2. S. 6 - 13.
[11] Konyuhova T. V., ZHuravIyova O. O. Akty Konstitucionnogo suda RF i razvitie finansovogo zakonodatel'stva i prava // ZHurnal Rossijskogo prava M., 2011. S. 77.
[12] CHulkov V. V. Sudebnaya praktika Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii po proverke
konstitucionnosti norm zakonov v sfere predprini-matel'skoj deyatel'nosti i ee vliyanie ne sovershen-stvovanie pravovogo regulirovaniya // Vestnik CHelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta, 2007. S. 47.
[13] Eremin S. K. Sudebnyj precedent v finansovom prave // Pravo i ekonomika. 2010. № 3. S. 66.
[14] SHepeleva D.V. Belyanskaya O.V. Oso-bennosti vyrazheniya i realizacii principov byudzhet-nogo kontrolya // Legal bulletin. 2019. T 4. № 2. S. 7-14.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
