CC BY
14УДК 342
М.Б. Мурашкин
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРАНСПОРТНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ
В ГОРОДСКИХ ПОСЕЛЕНИЯХ
Данная статья посвящена анализу складывающейся на сегодняшний день ситуации в области регулирования транспортного обслуживания населения в городских поселениях. В данной статье указывается важность правильного правового регулирования и координации транспортного обслуживания населения, выделены актуальные проблемы, попытки решения которых зачастую уже предпринимались, но все же не получили необходимого результата. В статье также говорится об архаичности основных правовых источников, в сфере транспортного обслуживания населения в городских поселениях, законопроектах, которые не были доработаны и иных проблемах правового регулирования, создающих сложности восприятия административно-правового регулирования транспортной системы в Российской Федерации.
Ключевые слова: транспорт, обслуживание, население, административное, право, регулирование, законодательство.
Одним из наиболее важных факторов динамичного социально-политического и экономического развития государства является устойчивая, надежная инфраструктура. На любой стадии развития государства важно, чтобы транспортная сеть работала исправно. Приложение достаточного внимания законодателей и исполнительных органов европейских стран вопросам обеспечения транспортных нужд населения во многом предопределило стремительный вектор развития промышленности и экономики всего европейского общества. Так и сейчас - в наши дни, надежная и эффективная работа городского пассажирского транспорта для России является важнейшим показателем социально-политической и экономической стабильности в связи с чем, к числу важнейших отраслей жизнеобеспечения городов относится пассажирский транспорт, от функционирования которого зависит функционирование других отраслей хозяйственного комплекса. Экономический кризис 2008 года существенно повлиял на работу городского пассажирского транспорта и транспортной отрасли в целом, следствием этого стали отток инвестиций, уменьшение государственного финансирования отрасли, снижение объемов и качества пассажирских перевозок, существенное сокращение подвижного состава. Все это привело к тому, что развитие транспортного обслуживания нужд населения существенно отстало от потребностей населения в передвижениях и грузоперевозках, особенно остро эта ситуация складывается в населенных пунктах географически удаленных от районных центров и находящихся в труднодоступных местах. Сложившаяся ситуация в сфере обеспечения транспортных нужд населения вызывает социально-экономические проблемы и негативно сказывается на работе других отраслей экономики городских поселений.
Принимая во внимание тот факт, что городской пассажирский транспорт является неотъемлемой частью транспортной инфраструктуры городских агломераций, следует отметить, что применение только рыночных механизмов регулирования системы городского пассажирского транспорта в современных условиях невозможно. В связи с этим рынок услуг городского пассажирского транспорта является постоянным объектом правового регулирования со стороны органов власти. Но в тоже время функционирование и развитие городского транспортного комплекса в условиях экономических преобразований определило появление противоречий между
© Мурашкин М Б., 2014.
характером взаимоотношений субъектов рынка транспортного обслуживания и правовой основой этих взаимоотношений. Главная причина указанного противоречия заключается в том, что действовавшие вплоть до 2009 г. нормативные правовые акты, регламентирующие условия выполнения городских пассажирских перевозок, базировались на системе транспортного законодательства, сложившейся еще в безрыночный - советский период.
За все время формирования и развития комплекса городского пассажирского транспорта специальное транспортное законодательство как система взаимосвязанных правовых норм, базирующихся на единой правовой основе и принципах, по некоторым причинам не сложилась. Основные федеральные нормативные правовые акты по вопросам регулирования и обеспечения транспортного обслуживания населения были введены в действие еще в советские годы, и, как следствие, в них не были отражены правовые аспекты и возможности организации пассажирских перевозок индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица. Более того, в этих нормативных правовых актах было зафиксировано, что их действие распространяется на «автотранспортные предприятия и организации Министерства автомобильного транспорта РСФСР».
Проанализировав систему нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующих деятельность в сфере организации и обеспечения транспортного обслуживания населения, можно условно выделить в ней 3 группы, это нормативно-правовые акты, устанавливающие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в части обеспечения населения услугами пассажирского транспорта; нормативно-правовые акты, регулирующие функционирование пассажирского транспорта общего пользования и его развитие; нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок предоставления транспортных услуг отдельным категориям населения.
Конституция Российской Федерации [1], Федеральный закон от 06.10.1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [2]», и Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разрешают вопрос разграничения полномочий между органами власти различных уровней [3]. Исходя из конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и не вхождения его органов в систему органов государственной власти, можно утверждать, что действующим федеральным законодательством строго закреплены предметы компетенции указанных органов в сфере транспортного обслуживания населения, что создает правовое поле для исполнения ими своих обязанностей в данной сфере и исключает возможность вмешательства в деятельность, не относящуюся к их компетенции [4].
Что касается второй выделенной группы нормативных правовых актов, здесь можно отметить, что в настоящее время в России отсутствует федеральный закон, регулирующий функционирование пассажирского транспорта и его развитие [5].
В части организации пассажирских перевозок основным документом остается Постановление от 14 февраля 2009 г. N 112 «Об утверждении правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» [6].
Действовавший ранее приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 года № 200 «Об утверждении Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте», принятый в конце 1981 года, и закрепивший указанные Правила, безнадежно устарел и не отражал рыночных реалий, а потому и не мог эффективно действовать в современных условиях [7].
Существенной недоработкой представляется отсутствие единого федерального закона по вопросам транспортного обеспечения населения, который мог бы стать правовой основой. При чем известно, что ранее такой законопроект был разработан и принят в первом чтении, но не прошел не обходимого уровня подготовки и доработки [8]. В данном случае речь идет о законопроекте № 423427-4 "Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации", принятый Государственной Думой в первом чтении 4 июля 2007 г. Данный законопроект имел своей основной за-
дачей установление правовых основ для формирования единого рынка услуг автомобильного и городского пассажирского транспорта в Российской Федерации при регулировании отношений, связанных с организацией транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения [9]. Но, возложенная на него задача не была применима к реализации из-за ряда недоработок [10]. По своей сути законопроект носил рамочный характер, применял понятия, толкования которых не предоставлялись. Помимо вышеуказанного, законопроектом предусматривалось, что договор об организации регулярных перевозок должен заключаться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов, однако его нормы, в частности положения части 2 статьи 9, статей 10 и 11, не согласовывались с действовавшим на тот момент Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" [11]. По заключению Президента Российской Федерации закон требовал устранения имеющихся правовых и организационных неясностей, нуждался в доработке и мог быть поддержан с учетом замечаний, однако, доработки законопроекта так и не последовало [12].
На сегодняшний день законодательными органами каждого субъекта федерации уделено внимание вопросам организации транспортного обслуживания населения на территории субъекта. Такой документ провозглашает поставленные цели в области транспортного обеспечения населения, дает расшифровку понятийного аппарата используемого в таком законе, поскольку не стоит забывать о важности и специфичности регулируемых вопросов [13]. Большую трудность в рассмотрении вопросов транспортного обеспечения населения представляет то, что разрешение вопросов транспортного обслуживания населения субъекта федерации и далее города, муниципальных образований - это не единый документ а документы различного рода, как и приказы постановления, не редко поименованные с указанием различных вопросов [14], однако имеющие прямую связь в решении вопросов транспортного обслуживания населения. Законом Тюменской Области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на 2014 год и на плановый период 2015-го и 2016 годов», который был принят областной Думой 24 октября 2013 года, были закреплены государственные полномочия в области транспортного обслуживания, которое были переданы органам местной власти [15]. Так, органы местного самоуправления муниципальных образований, были наделены государственными полномочиями по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в межмуниципальном сообщении, связывающем городские поселения, которые являются административными центрами муниципальных районов, с населенными пунктами данного муниципального района. Помимо этого, Органы местного самоуправления муниципальных образований были наделены государственным полномочием по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском (внутрипоселковом) сообщении и в пригородном сообщении до садоводческих товариществ. Данный закон свидетельствует о гибкости управления организацией транспортного обслуживания населения, возможности делегирования полномочий государственных органов муниципальным властям с обеспечением субвенций. В то же время, прецеденты передачи или изменения полномочий субъектов власти на местах, создают разночтения и противоречия, нередко даже вводя в заблуждение сотрудников специализированных департаментов, во время не ознакомленных с нормативно-правовыми актами, вносящими изменения в существующую систему регулирования транспортного обслуживания. Помимо наличия большого объема источников права, регулирующих транспортное обеспечение нужд населения в городских поселениях, существуют и практические не менее существенные проблемы, которые выходят на уровень транспортного комплекса в целом - отношения субъектов власти и перевозчиков, тарифные политики, маршрутизация транспорта, с учетом меняющихся нужд городских поселений. Отдельную сложность представляет конкурсный метод выбора перевозчика, когда, победить в конкурсе на территории субъекта может не лучший, а «нужный» перевозчик, что может также нести угрозу как для городской транспортной сети и инфраструктуры, так и для потребителя. В связи с этим целесообразно считать необходимым
Реализацию современных конкурсных механизмов регулирования допуска, технологий организации и контроля деятельности операторов всех форм собственности на городской мар-
шрутной сети, а также механизм пресечения несанкционированных перевозок в правовом регулировании пассажирских перевозок. В процессе реализации указанных положений, представляется возможно рассмотреть целесообразность создания рыночно ориентированной безопасной системы пассажирских перевозок городским транспортом общего пользования. Также необходимо усилить контроль и повысить ответственность перевозчиков за соблюдение Правил дорожного движения и Правил перевозки пассажиров. Ужесточить требования применяемые к конструкции транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров. Кроме того, необходимо повышать уровень профессиональной подготовки работникам органов всех ветвей власти, которые являются уполномоченными в сфере транспортного обслуживания. Их профессионализм должен проявляться в глубоком знании законодательства, регулирующего отношения в данной сфере. Хочется верить, что на всех уровнях власти будет продолжаться положительная тенденция по усовершенствованию существующей системы транспортного обслуживания населения.
При административно-правовом регулировании отдельных аспектов транспортного обеспечения жителей городских поселений нормотворцам не стоит забывать о важности реальной стороны тех правоотношений, которые регулируются принимаемым или изменяемым нормативно-правовым актом. Транспортное средство, априори, источник повышенной опасности, пути сообщения, или же - дороги, скопления источников повышенной опасности, и уже исходя из этого важно гарантировать минимизацию возможностей возникновения нештатных и чрезвычайных ситуаций, в том числе, в рамках законодательства, направленного на обеспечение безопасности в сфере транспорта и дорожного движения.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12 1993)
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 29.12.2006) (принят ГД ФС РФ 22.09.1999)
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)
4. Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (принят ГД ФС РФ 13.07.2001)
5. Федеральный закон от 10.12.2005 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (принят ГД ФС РФ 15.11.1995)
6. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10 1994)
7. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.1995)
8. "Устав автомобильного транспорта РСФСР" (утв. Постановлением Совмина РСФСР от 08.01.1969 N 12)
9. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2000 по делу N 53-Г00-12; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.09.2003 по делу N 58-Г03-30) // Транспортное право. - 2005. - № 1
10. Приказ от 2005 г., № 45 Министерства транспорта Российской Федерации "Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года"
11. Приказ Минтранса России от 22.06.1998 N 75 "Об утверждении квалификационных требований к специалистам юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров и грузов автомобильным транспортом"
12. Приказ Минтранса РФ от 08.02.2011 N 42 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства"
13. Закон Московской области от 27.12.2005 N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области"
14. Положение об организации транспортного обслуживания населения на территории города Тюмени от 21.04.2006 N 846-рк.
15. Закон Тюменской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» от 24 октября 2013 года (в ред. Закона Тюменской области от 28.02.2014 N 4).
МУРАШКИН Михаил Борисович - магистрант юридического факультета, Тюменский государственный университет.
