Актуальные положения механизмов принятия решений в ЕС Текст научной статьи по специальности «Право»

Ибрагимов Жамаладен Ибрагимович,

ведущий научный сотрудник отдела международного законодательства

и сравнительного правоведения Института законодательства РК, кандидат исторических наук, доцент

Даирова Жанар Серикбаевна,

старший научный сотрудник отдела международного законодательства и сравнительного правоведения Института законодательства РК

АКТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ МЕХАНИЗМОВ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ В ЕС

Один из важных аспектов деятельности любой международной организации являются вопросы, связанные с порядком принятия решений. А решения в международных организациях, как правило, принимаются ее органами.

Европейский Союз (далее - ЕС), являясь одной из наиболее авторитетных и прогрессивных организации, имеет наиболее эффективные и оригинальные механизмы принятия решений. ЕС - это действительно большое институциональное достижение для всего европейского континента, которое является реальной площадкой для диалога многих европейских стран, компаний и в целом народностей, что является несомненным успехом.

Наверное, нет другой международной организации, которая сформировала бы на нормативном уровне такого рода скоординированные процедурные механизмы принятия решений, которые бы учитывали все многообразие европейского объединения - это и страны передовые и слаборазвитые, народы, неправительственные организации, бизнес с различными и порой противоположными интересами. Этой организации удалось сформировать общую площадку для поиска компромисса, выработке консенсуса по острейшим злободневным вопросам и формированию равноправного диалога.

В этом контексте ЕС действительно большое достижение ведь СНГ, которая

появилась в аналогичном периоде, не смогла показать не только эффективность, а в целом жизнеспособность при том, что в этом сообществе было меньше государств-участников. В дальнейшем появлялись и другие интеграционные объединения (ЕврАзЭС) на постсоветском пространстве, которые продемонстрировали низкую эффективность.

Как уже отмечено выше именно механизмы принятия решения, которые содержат как консультативные, так и согласительные элементы, позволяют быть ЕС действительно эффективной международной организацией уже на протяжении нескольких десятилетий.

В начале может показаться, что механизмы принятия решений в рамках ЕС достаточно громоздки и просто формализованы. На практике объем полномочий по принятию решений эффективно распределен в рамках 3 институтов называемые «законодательный треугольник» - Совет, Парламент и Комиссия. При этом здесь особенно важным стоит отметить, что за последние годы компетенция и в целом объем полномочий Европейского парламента все больше возрастает. Хотя первоначально его роль носила лишь консультативную роль в принятии нормативных или законодательных решений.

- Европейский Парламент, являющийся законодательным органом ЕС, представляет интересы граждан государств-участников ЕС;

- Европейский Совет, формирует политическую повестку развития ЕС и состоит

№4 (40) 2015 ж. Цазакртан Республикасы Зацнама институтыныц жаршысы

из руководителем государств или правительств;

- Европейская Комиссия является органом исполнительной власти ЕС.

Для того, чтобы понять все многообразие и комплексность механизмов принятия решений важно различать следующие типы законодательных актов:

Законодательный акт - это определенный нормативный правовой акт, который применяется во всех государствах-участниках ЕС. Оно не обязательно является частью федерального законодательства.

- Директива - специальный нормативный акт, который обязывает государства к реализации определенных целей и задач. Директивы могут быть стать частью федерального законодательства.

- Решение как самостоятельный акт имеет более частный характер, который может быть адресован государствам-участникам, организациям или частным лицам.

- Рекомендация и заключения носят преимущественно рекомендательный характер и не всегда могут иметь определенную юридическую силу.

Одним из важных документов рабочих заседаний является повестка дня, которая готовиться соответствующими службами, определяется председательствующим в Совете. Она формируется, как правило, из двух категории вопросов:

- категория А охватывает вопросы, которые были полностью согласованы в предварительном порядке и не нуждаются в проведении дополнительных дискуссий и обсуждений. Заранее достигнутый консенсус исключает голосование по этим вопросам, а одобрение соответствующих решений фиксируется в протоколе Совета, который скрепляется подписью председателя и генерального секретаря;

- категория В включает вопросы, по которым предварительно не было достигнуто необходимого согласия. Если речь идет о вопросах, требующих единогласного решения, и консенсус не был достигнут в ходе предварительных переговоров, эти вопросы в повестку дня не включаются. Вопросы, для решения которых требуется квалифицированное большинство голосов, могут включаться в повестку дня даже при отсутствии консенсуса. В целом преобладающей тенденцией все чаще становится принятие решений в Совете квалифицированным большинством голосов.

В значительной мере это нашло отражение в Ниццском договоре. Причем нередко это распространяется на весьма важные сферы, такие как формирование и назначение Комиссии.

Теперь же важным является понять, как процедурно осуществляется право принятия определенного решения относительно определенного нормативного акта.

Что касается законодательных актов ЕС, то они преимущественно принимаются в соответствии со стандартизированной законодательной процедурой. В рамках данной процедуры между Европарламентом и Евросоветом имеются определенные разграничения относительно законодательных полномочий. Первоначальная стадия начинается в Комиссии, где во время рассмотрения определенного вопроса о принятии предложения или заключения к исполнению Комиссия выдвигает определенное предложение выдвинутое, правительством, неправительственной организацией или бизнес-сообществом. В результате консолидированные позиции сопровождаются предложением, которое вырабатывается по инициативе Комиссии, Европейского Совета, Парламента или граждан ЕС. В дальнейшем данное предложение представляется на общее рассмотрение Совету или Парламенту.

На специальном заседании Совета или Парламента вышеуказанное предложение зачитывается и обсуждается. В случае если согласие по данному предложению не будет достигнуто в первом и втором чтении, предложение направляется в Согласительный комитет. Данный комитет состоит из равного количества представителей Евросовета и Европарламента. На заседаниях согласительного комитета в том числе могут принимать участие, а также обсуждать делегаты из Европейской Комиссии.

Только после того как по обсуждаемому акту будет достигнут консенсус, принятый в результате обсуждения текст направляется в Европарламент и Евросовет на третье чтение. По окончании данного чтения обсуждаемое предложение или инициатива утверждается в виде законодательного акта.

Существует определенное различие в принципах выработки решений и процедуре голосования. Так, если в Европарламенте голосование проходит по принципу простого большинства, то в Евросовете представители государств реализуют свое право по принципу квалифицированного большинства. Стоит

2

отметить, каждое государство Евросоюза обладает определённым количеством голосов в зависимости от размера территории и населения. Здесь особо стоит отметить наличие определенного политического веса у стран-участниц ЕС: Германия, Франция, Италия, Великобритания - по 10 голосов, Испания - 8, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия - по 5, Австрия, Швеция - по 4, Ирландия, Дания, Финляндия - по 3, Люксембург - 2. Итого - 87 голосов. Проекты законов могут быть приняты в случае если будет собрано квалифицированное большинство - 62 голоса «за».

В соответствии с Ниццским вариантом Договора о Европейском Союзе (2005 г.) при принятии решений голоса стран-участников в Евросовете имеют следующие весовые группы: Германия, Франция, Италия и Великобритания получат по 29 голосов, Испания - 27, Нидерланды - 13, Бельгия, Греция, Португалия - по 12, Австрия, Швеция - по 10, Дания, Ирландия, Финляндия - по 7, Люксембург - 4. Итого - 237 голосов. В этом случае проекты решений имеют полную юридическую силу, если будет собрано 169 голоса «за».

Ниццский договор предусматривает принцип двойного большинства при подготовке и принятий решений, предоставляющий широкие полномочия, в частности контроль над процессом принятия решений, таким странам как Франция, ФРГ, Великобритания и Италия.

В механизме принятия решений возможно проведение и других альтернативных процедур. Так, в частности, рассмотрение определенных вопросов в зависимости от предмета или отрасли требуют специальных законодательных процедур. В частности, процедура консультации Еврокомиссии, в рамках которой Совет обязан вести обсуждения с Парламентом предложения и дискуссионные позиции Еврокомиссии. При этом следование рекомендациям Европарламента не является обязательным.

Применение специальных законодательных процедур имеет ограниченный характер и распространяется на ряд предметных областей, которые включают льготы для внутреннего рынка и защита конкуренции. И в этом процессуальном вопросе Европарламент имеет достаточно ограниченные право предложения изменений, которые относятся к вопросу одобрения определенного международного договора.

В институциональном аспекте во время принятия того или иного решения в ЕС помимо Еврокомиссии, Евросовета или Европарламента

функционируют и другие консультативные органы. Данные структуры вовлечены в процесс принятия решений преимущественно, когда необходима их консультация, в случае если проект закона содержит их полномочия.

К числу вышеуказанных консультативных органов относятся:

- Европейский экономический и социальный комитет, который представляет интересы различных неправительственных и общественных групп;

- Комитет регионов, ответственный за представление интересов региональных и местных исполнительных органов;

- Европейский центральный банк, отвечающий за вопросы относительно финансовых и экономических аспектов деятельности государств-членов ЕС.

Практически к рекомендательным решениям данных консультационных структур не всегда прислушиваются. Но они представляют собой необходимый элемент демократического надзора за законодательством ЕС.

Весьма интересным для ЕАЭС может быть механизм участия граждан, который довольно успешно применяется на европейском пространстве. В частности, при помощи «Европейской гражданской инициативы» граждане стран-участниц ЕС могут обратиться в адрес Еврокомиссии с законодательными предложениями по определенным проблемным вопросам. За мониторинг и надзор гражданских инициатив ответственен Европарламент. Данные инициативы могут оказать существенное влияние на деятельность органов и институтов ЕС.

В ряде предметных вопросах Евросовет и Европарламент обладают исключительными компетенциями. К этим областям относятся:

- таможенная политика;

- правила конкуренции;

- валютная политика в еврозоне;

- ограничение добычи рыбы;

- торговая политика.

В ряде других областях полномочия разделены между Союзом и странами-членами. Так, если проект закона разрабатывается и затем принимается в рамках ЕС, то эти законы пользуются юридическим приоритетом. В случае если законопроект не принимается на уровне ЕС, то страна проводить необходимые правовые процедуры на национальном уровне. Такой процессуальный механизм распространяется на следующие предметные области:

№4 (40) 2015 ж Цазакртан Республикасы Зацнама институтыныц жаршысы

- внутренний рынок;

- сельское хозяйство;

- экология;

- защита прав потребителей;

- транспорт.

Что касается остальных отраслевых сфер, то решения принимаются страной самостоятельно. Как правило, это обстоятельство связано с тем, что определенная сфера деятельности не включена в соответствующий международный договор. И в этом случае Еврокомиссия не правомочна разрабатывать и выдвигать на обсуждение соответствующие законопроекты.

При этом Евросоюз вправе оказать содействие инициативе страны. Фактически круг данных вопросов ограниченный характер и распространяется на следующие сферы:

- космическое пространство;

- образование;

- культура;

- туризм.

В отношении такой сферы как помощь другим государствам и научные разработки Евросоюз может вести самостоятельную деятельность. В частности, программные планы в области гуманитарного содействия, которые служат основой для осуществления межгосударственного партнерства в разрешении проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера.

Стоит отметить, что в порядке принятия решений на уровне Европейского союза важное место отводится Амстердамскому договору, который частично отражает вышеуказанные механизмы, но при этом четко выделяет ключевые процедуры порядка принятия решений.

Важное место отводится процедуре согласия парламента, т.е. одобрения или наложения вето на решение (в том числе законодательное) Евросовета. Данная процедура принимается относительно решений о приеме новых государств-кандидатов в Европейский Союз, определения целей задач и компетенции Европейского центрального банка, а также при подписании международных договоров.

В то же время могут быть обстоятельства, в особенности вопросов ценообразования на аграрную продукцию, когда решение Совета не нуждается в согласии Европарламента. В этом случае важную роль отводится процедуре консультации, в которой юридическая позиция Европарламента ослаблена, поскольку его решения и акты носят рекомендательный характер и которые Евросовет вправе не

учитывать.

Как правило, преобладающая часть решений и актов Евросовета определяется в соответствии с принципом квалифицированного большинства. Такой порядок принятия решений называется процедурой совместного решения Совета и Парламента.

Фактически применение данной процедуры сводится к тому, что при проведении двух парламентских чтении по определенному проекту законодательного акта законодательный орган имеет право отвергнуть то или иное решение, принятое в Евросовете.

Для того, чтобы принять законодательные предложения Европарламента Совет голосует по принципу квалифицированного большинства. В случае нехватки необходимого числа голосов в Совете предложения Европарламента не принимаются.

Немаловажным и в то же время редко применяемым механизмом порядка принятия решений является процедура сотрудничества Совета с Парламентом. Данная процедура имеет ограниченный характер и касается вопросов функционирования валютного и экономического сотрудничества. Данная процедура имеет схожести процессуальном отношении с процедурой совместного решения, которая также предполагает проведение двух парламентских чтений по проекту закона. В данном контексте вето Европарламента как правило обходится в случае единогласного решения Евросовета.

В целом можно сделать ряд выводов, которые раскрывают практическую реальность Европейского союза:

1) процедура принятия решения формирует общую заинтересованность в деятельности и принятии решений в рамках ЕС даже для небольших, малых государств. Так, в частности, небольшое государство Люксембург, который должен был бы иметь 0,4 голоса при принятии решений в Совете ЕС, учитывая фактический вклад в потенциал Европейского союза, в действительности имеет 4 голоса. Именно такой подход позволяет сохранять общую заинтересованность в процедуре принятия решений для малых стран.

2) тем не менее развитые в экономическом, финансовом и торговом отношениях государства сохраняют за собой большее количество голосов, что позволяет им принимать ключевые и определяющие решения в рамках ЕС. В свою очередь небольшие государства считают такое право вполне адекватным, поскольку осознают

экономические реалии, ведь для этих стран было бы гораздо меньше смысла участвовать в ЕС если бы малые государства вели диалог с ними на «равных».

3) слабые в экономическом и политическом отношении государства сохраняют уверенность в рамках ЕС, поскольку вопросы государственного суверенитета или другие аспекты деятельности, которые потенциально могут ограничить суверенитет государства, требует единогласного решения. То есть непредсказуемый политический маневр со стороны отдельных государств практически исключен. Что касается важных вопросов принятия решений, но менее значимые принимаются квалифицированным большинством, «рутинные» - простым большинством.

Таким образом, можно сделать вывод о том, насколько важную роль играет механизм подготовки и принятия решений в построении эффективной институциональной системы Европейского союза. Более того можно утверждать, что именно этот аспект содержательной деятельности любой организации является важнейшим условием успешности и эффективности интеграционных процессов.

В целом заметно многообразие и комплексность механизмов принятия решений в рамках Европейского союза. Стоит отметить, что образование Европейского союза заняло по историческим меркам более длительный отрезок времени, что не могло не повлиять на обилие нормативной базы Европейского Союза. Здесь в первую очередь сказывается гораздо большее число государств-участников ЕС в сравнении с Евразийским экономическим союзом.

Опыт Европейского Союза свидетельствует о том, что потенциальное расширение государств-участников ЕАЭС потребует внедрения дополнительных механизмов принятия решения, которые будут учитывать интересы всех членов ЕАЭС. Так, принятие новых членов повлечет определенные изменения в методе определения квалифицированного большинства. Как следствие для того, чтобы снизить потенциальную конфликтность необходимо будет создать определенные согласительные или консультативные рабочие комитеты. Данное предложение способствует снижению конфликтных интересов стран-участников. Поэтому считаем необходимым перенять опыт деятельности Согласительного комитета ЕС.

Достаточно интересным представляет собой такая структура как Комитет регионов Европейского Союза, который ответственен за представление интересов региональных и местных исполнительных органов. Принимая во внимание географию деятельности ЕАЭС, представление интересов регионов будет играть важную роль. Это связано с тем, что торгово-экономические отношения являются стержнем ЕАЭС и взаимодействие приграничных территорий станет определяющим в согласовании интересов государств-членов ЕАЭС.

Также является достаточно полезной для ЕАЭС процедура подготовки повестки дня в Европейском Союзе. В частности, разделение вопросов на две специальные категории позволяет повысить оперативность проведения заседаний, а также процедуру подготовки и принятия решений.

Список литературы

1. Европейский Союз - просто и понятно факты и связи. проф. д-р Екарт Д. Штратеншульте. Представительство Фонда Конрада Аденауэра в Украине, 2011.

2. Кашкин С. Ю. Основы права Европейского Союза. - М., 2011.

3. Голосование в Совете ЕС. Ф. Миллер. Alphascript Publishing. 2010.

4. http://eulaw.ru/treaties/tfeu

5. Europa.Eu/Eu-Law/Decision-Making/Procedures/Index_En.Htm;

6. Europarl.europa.eu/aboutparliament/en/20150201PVL00004/Legislative-powers.

7. Www.europarl.europa.eu/

8. Институциональная структура и механизм принятия решений в Европейском Союзе. Киев, 2004 г.

6

№4 (40) 2015 ж Цазакртан Республикасы Зацнама институтыныц жаршысы

Мацала шешгм цабылдау mapmi6iMeu байланысты халыцаралыц уйымдар цызметшц неггзгг мэселелерте арналган. Сонымен цатар мацалада еуропалыщ бiрлестiктердiц шешiм щабылдауыныц рэамдт тетттерМц толыщ зерттелмегендiгi атап втiледi. Авторлар зерттеушшердщ назарын Еуропалыщ Одацтагы шешiм цабылдау тетжтерШц взектi ережелерт жетiлдiруге аударады.

Ty^h свздер: мемлекет, цуцыц, зац, парламент, Еуропалыщ Одащ, шешiм, тетщ рэЫм, тэсш, саясат.

Статья посвящена основным аспектам деятельности международных организаций, связанным с порядком принятия решений. Также в статье отмечается недостаточная изученность скоординированных процедурных механизмов принятия решений, которые бы учитывали все многообразие европейского объединения. Авторы обращает внимание исследователей на совершенствование актуальных положении механизмов принятия решений в Европейском Союзе.

Ключевые слова: государство, право, закон, парламент, Европейский союз, решения, механизм, процедура, подход, политика.

Article is devoted to important aspects of activity international the organizations connected with a decision-making order. Also in article insufficient study of the coordinated procedural mechanisms of decision-making which would consider all variety of the European association is noted. Authors pays attention of researchers to improvement actual position of mechanisms of decision-making in the European Union

Keywords: state, right, law, parliament, European Union, decisions, mechanism, procedure, approach, policy.

Жамаладен Ибрагим^лы Ибрагимов,

КР Зацнама институты хальщаральщ зацнама жэне салыстырмалы ^^ьщтану бeлiмшiц жетекшi гылыми ^ызметкер^ т.г.к., доцент

Жанар Сержбайкызы Дайырова,

КР Зацнама институты халыщаралыщ зацнама жэне салыстырмалы ^¥^ыщтану бeлiмiнiц ага гылыми ^ызметкерi

Еуропалык; Одак;таFы шешiмдер кабылдау тетжтершщ езект ережелерi

Ибрагимов Жамаладен Ибрагимович,

ведущий научный сотрудник отдела международного законодательства и сравнительного правоведения ИЗ РК, к.и.н., доцент

Даирова Жанар Серикбаевна,

старший научный сотрудник отдела международного законодательства и сравнительного правоведения Института законодательства РК

Актуальные положения механизмов принятия решений в ЕС

Ibragimov Zhamaladen,

leading research fellow of the Department of International legislation and Comparative Law of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, c.h.s., associate professor

Даирова Жанар Серикбаевна,

senior research fellow of the Department of International legislation and Comparative Law of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan

Actual provisions of mechanisms of decision-making in the EU