CC BY
15
УДК 342.9 ББК 67.401.1
АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ВНУТРЕННИХ ВОЙСК МВД РОССИИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ
ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
ВЛАДИМИР БРОНИСЛАВОВИЧ ДМИТРИН,
генерал-лейтенант запаса, с 1997—1998 гг. начальник Академии управления МВД России Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются некоторые аспекты правового обеспечения взаимодействия органов и войск МВД России при проведении публичных мероприятий.
Ключевые слова: взаимодействие, правовое и организационное обеспечение, субъекты взаимодействия, публичные мероприятия, сфера правоохраны, пути совершенствования.
Annotation. The article focuses on some aspects of legal and organizational support of cooperation of territorial interior bodies and internal security troops on realization of major objectives of maintaining the public order and public security during large-scale mass events.
Keywords: cooperation, legal and organizational support, subjects of cooperation, large-scale mass events, law-enforcement, methods of improvement.
Становление гражданского общества является процессом длительным, сопровождающимся постоянным расширением прав и свобод его граждан в различных сферах — политической, экономической, социальной и других. Современная внутриполитическая обстановка характеризуется всевозрастающими глубокими переменами в системе социального управления, связанными с формированием и развитием основ гражданского общества, дальнейшим становлением Российского государства в качестве демократического правового государства. Для упрочнения стабильного развития проводятся административная, судебная, муниципальная реформы, реализуются национальные проекты и федеральные целевые программы, в том числе в сфере обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.
В 90-х гг прошлого столетия деятельность государства осуществлялась с учетом влияния на массовое сознание общества, целенаправленно уделялось повышенное внимание вопросам расширения прав граждан,
в том числе на проведение массовых мероприятий, закрепленных конституционным законодательством Российской Федерации1. Именно Конституция Российской Федерации устанавливает, что человек, его права и свободы есть высшая ценность, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства по вопросам, имеющим отношение к массовым мероприятиям2.
В современной России интерес к проблемам, связанным с осуществлением политических прав и свобод граждан, неуклонно растет. Такие процессы особенно ярко проявили себя после выборов в Государственную Думу Российской Федерации 4 декабря 2011 г., президентских выборов 4 марта 2012 г., событий 2014 г., связанных с присоединением Крыма и г. Севастополя к России. Достаточно велика гражданская активность, проявляемая в проведении митингов, шествий, собраний, иных массовых мероприятий и в отношении иных, часто не имеющих отношения к политическим вопросов. В последнее время значительно увеличилось количество общественных объединений и частных лиц, являющихся инициаторами и организаторами подобных мероприятий. Го-
сударство обеспечивает соблюдение и реализацию конституционного права граждан на свободу публичных собраний. Это достигается путем создания условий для проведения такого рода мероприятий, установлением правового алгоритма порядка организации и участия в них, осуществления охраны и защиты прав граждан в указанной сфере.
Вместе с тем, несмотря на очевидную актуальность тщательной проработки правовых норм в рассматриваемой сфере, до настоящего времени остались нерешенными многие вопросы обеспечения реализации прав граждан на проведение различного рода собраний, оснований их правомерного ограничения, а также административно-юрисдикционной защиты установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий.
Целью написания статьи является совершенствование некоторых аспектов правового и организационного обеспечения взаимодействия субъектами, осуществляющими правоохранительную деятельность в охране общественного порядка при проведении митингов, шествий и демонстраций.
Под правовым обеспечением взаимодействия подразделений органов внутренних дел с другими государственными органами, общественными организациями в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий, автор понимает выработку средств юридической регуляции и использования их в правоохранной деятельности для достижения фактических результатов в исследуемых условиях.
В современных условиях совершенствование управленческой деятельности является одним из приоритетных направлений системы МВД России3. К числу других сфер совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, относится организация их конструктивного взаимодействия с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями при проведении массовых мероприятий4.
Анализ практики управления структурными подразделениями МВД России свидетельствует, что вопросы организации, обеспечения и поддержания взаимодействия в исследуемой обстановке не имеют должной теоретической проработки5. Для их устранения представляется необходимым организо-
вать целенаправленную работу по совершенствованию правового механизма взаимодействия МВД, УТ МВД России по федеральным округам, ГУ (У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации и региональных органов государственной власти.
Очевидные успехи в создании системы управления совместными силами и средствами органов внутренних дел и внутренних войск МВД России свидетельствует, о том, что эффективность и показатели деятельности в настоящее время несоизмеримо ниже по сравнению с возложенными на них задачами и очень далеки от ожидаемых результатов6.
Общеизвестно, что любое явление или процесс не имеют никакого практического значения без реального рабочего механизма их реализации. Процесс обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы, не является исключением из этого правила7. Проведенный автором опрос респондентов в 72% случаев показал, что качество рассматриваемого взаимодействия нуждается в улучшении, а 18% респондентов признали его состояние неудовлетворительным8.
Для этого автором предложено оптимизировать организационно-правовой механизм взаимодействия МВД, УТ МВД России по федеральным округам, ГУ (У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации и региональных органов государственной власти. При этом основными целями совершенствования организационно-правового механизма взаимодействия могут быть: повышение эффективности правового регулирования отношений в данной области; формирование комплексной системы согласованных нормативных актов Российской Федерации, регулирующих рассматриваемые отношения. Наиболее эффективными способами его оптимизации автор считает: во-первых, совершенствование правовой основы такого взаимодействия, определяемой комплексом норм, предусматривающих цели, задачи, функции, принципы, формы и методы, основные направления, порядок осуществления такой деятельности; во-вторых, совершенствование актов толкования вышеназванных норм; в-третьих, совершенствование актов применения норм о взаимодействии и, наконец, совершенствование правоотношений, складывающихся в процессе осуществления обеспечения взаимодействия МВД, УТ МВД России по федеральным округам, ГУ (У) МВД России по иным
субъектам Российской Федерации и региональных
" о
органов государственной власти9.
По мнению автора, проведенный анализ массовых мероприятий позволяет выработать следующую систему органов управления, которую целесообразно создавать для согласованной деятельности по обеспечению взаимодействия с государственными органами, участвующими в их подготовке и проведении: а) центральные, т.е. правительственные комиссии, организационные комитеты; б) региональные, т.е., подобные же структуры, образуемые при местных органах власти; в) отраслевые, т.е. оперативные штабы, комиссии, дежурные службы.
Автор отмечет, что до настоящего времени деятельность названных субъектов еще не приобрела достаточно устойчивого характера, что в значительной мере обусловливается недостаточной урегулированностью вопросов их взаимодействия законодательством10.
Анализ деятельности межведомственных комиссий и комитетов позволяет выделить следующие основные направления в деятельности органов внутренних дел: подготовка проектов управленческих решений относительно организации массовых мероприятий; проведение по этим вопросам совещаний, заседаний; организация проверок технического состояния объектов предстоящих мероприятий; внесение соответствующих предложений в государственные органы; обеспечение контроля в рамках своих координационных задач и т.п.
Как показывает анализ документов, очевидным становится необходимость конкретизации подобных процедур либо в этом же документе, либо посредством издания соответствующего акта толкования, либо путем их закрепления в нормативных правовых актах регионального уровня.
До настоящего времени отсутствуют типовые процедуры согласования интересов соответствующих органов, не разработаны способы принятия ими согласованных решений, юридические формы этих решений, методы контроля за их исполнением.
Правомерно утверждать, что правовые акты регионального уровня представлены местными законами, отражающими те или иные стороны проблемы взаимодействия рассматриваемых органов государственной власти.
Немаловажно, что конфигурация правового пространства, т.е. совокупность законов и нормативных
правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного региона, сугубо индивидуальна и не совпадает с набором законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовое пространство другого субъекта Российской Федерации. Именно здесь заложены основные проблемы взаимодействия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации11.
Несомненно, что в данной ситуации все зависит от законотворчества каждого субъекта Российской Федерации. Но, к сожалению, изучение уставных документов субъектов Российской Федерации показало, что вопросу обеспечения взаимодействия МВД, УТ МВД России по федеральным округам, ГУ (У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации и региональных органов государственной власти либо придается формальное значение, либо фактически игнорируется12, т.е. на лицо отсутствие должного правового регулирования вопросов данного взаимодействия на региональном уровне.
В этой связи первостепенную задачу автор видит в дальнейшем совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации в данной сфере, и оно, по нашему мнению, может быть осуществлено с помощью следующих мер, а именно: ф закрепление в конституциях республик и уставах иных субъектов Российской Федерации в качестве обязанности осуществление взаимодействия с территориальными органами федеральных органов государственной власти для высшего должностного лица и соответствующих должностных лиц региональных органов государственной власти; их контрольных полномочий в сфере право-охраны; процедур согласования интересов и т.п., а также ответственности за ненадлежащее взаимодействие или его отсутствие; ф закрепление в постановлениях законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации основных вопросов совместного с территориальными органами федеральных органов государственной власти процесса правотворчества, в том числе порядка и методов его осуществления13. Правомерно утверждать, что самой обстоятельной мерой по конкретизации соответствующих норм федерального законодательства на региональном уровне будет заключение двухсторонних (воз-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
можно, трехсторонних, где в качестве третьей стороны могут выступать органы местного самоуправления) соглашений между данными органами14.
Подобные соглашения об обеспечении взаимодействия между МВД, УТ МВД России по федеральным округам, ГУ (У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации и региональных органов государственной власти должны полностью раскрывать основополагающие вопросы организации этого взаимодействия, быть недвусмысленными, четкими, конкретными и разграничивать компетенцию субъектов взаимодействия.
Представляется, что следующие меры позволят совершенствовать как федеральное, так и региональное законодательство по вопросам правоохраны; правовую базу органов внутренних дел Российской Федерации и самое главное — качественно улучшить обеспечение взаимодействия УТ МВД России по федеральным округам, ГУ (У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти региона: творческий, не формальный подход к планированию законодательной работы субъектами взаимодействия; совестная выработка законотворческой инициативы; совестная разработка проектов нормативных правовых актов, в том числе региональных программ правоохранительной направленности; законодательное закрепление процесса обеспечения взаимодействия УТ МВД России по федеральным округам, ГУ (У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации и исполнительных органов субъектов Российской Федерации с органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации на разных стадиях законодательного процесса; активизация деятельности руководителей органов государственной власти в повышении законодательной инициативы в процессе нормотворчества в сфере правоохраны посредством проведения совещаний; организация командировок и т.п.; работа над повышением уровня собственных правовых знаний.
Как свидетельствует анализ документов, особенно в последние годы, в России, общественная безопасность, в том числе при проведении массовых мероприятий, отнесена к основным приоритетам национальной безопасности Российской Федерации.
Подводя итог, хочется отметить, что современная общественно-политическая ситуация объективно
создала предпосылки для повышенного внимания законодателей, ученых и практических правоприменителей к вопросам установления и реализации административной ответственности в сфере проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования. На протяжении последних трех лет предпринимаются попытки к созданию таких норм об административной ответственности за нарушение установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий, которые позволили бы на практике поддержать сложный баланс между необходимостью обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, в том числе при применении государством важных политических решений и неотъемлемым правом каждого гражданина демократического общества на свободу собраний. Вместе с тем, проведенный анализ показал, что в рассматриваемой сфере еще достаточно много острых вопросов, которые необходимо решить в ближайшем будущем.
1 См.: Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ //СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
2 См.: Федеральный закон «О полиции», от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ. Ст. 3. М.: Издательство «Проспект», O-11, 2011, С. 4—5.
3 См.: О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России в 2014 г. М.: Директива МВД РФ от 12 ноября 2013 г.
4 См.: Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»: от 6 февраля 1997. № 27-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 711.
5 Абрамов А.Н. Проблема обеспечения безопасности в условиях кризисных ситуаций // Мир и безопасность. 2000. №. 1. С. 176.
6 См.: Обзор деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России при проведении митингов, демонстраций, шествий и пикетированиях за 2012 год. ДИОНИС (файл «Обзор ГУОООП МВД России за 2012 г.»), С. 12—14.
7 См.: Потапов Л.В. К вопросу о совершенствовании механизма взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ // Право и безопасность. 2005. № 3(16). С. 31.
8 См.: Обзор деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России при проведении митингов, демонстраций, шествий и пикетированиях за 2012 год. ДИОНИС (файл «Обзор ГУОООП МВД России за 2012 г.»), С. 19—21.
9 См.: Потапов Л.В. К вопросу о совершенствовании механизма взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ // Право и безопасность. 2005. № 3(16). С. 37.
10 См.: Караханов Н.В. Управление горрайорганами внутренних дел при проведении массовых мероприятий: Учеб. пособие М.: Академия управления МВД России, 1992. С. 69.
11 См.: Невирко Д.Д. Конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Красноярск, 2007. С. 26.
12 См.: Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1978, С. 59—62.
13 См.: Семенистый А.В. О правовых установлениях (актах), регламентирующих обеспечение правопорядка и законности в период проведения массовых спортивных мероприятий // Труды Академии управления МВД России. 2009. № 1 (9). С. 46.
14 См.: Невирко Д.Д. Конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Красноярск, 2007. С. 20.
