CC BY
162
Оригинальная статья / Originalarticle УДК 336:621.31
DOI: http://dx.doi.org/10.21285/2227-2917-2018-1 -93-108
АКТУАЛЬНОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ КОНТРАКТОВ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА СФЕРЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ
Цао Инхуа3, О.Г. Тимчукь, Л.Г. Никитюке
аЛяонинский университет,
114051, Китайская Народная Республика, провинция Ляонин, г. Шеньян, ЦяньшаньЧжун-роуд, 185. ^Иркутский национальный исследовательский технический университет, 664074, Российская Федерация, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
РЕЗЮМЕ. ЦЕЛЬ. В жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) существует множество проблем, которые требуют неотлагательного решения для осуществления преобразований в реформировании. Авторами проведено исследование применения контрактов жизненного цикла (КЖЦ) как одного из инструментов государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере жилищно-коммунального хозяйства. МЕТОДЫ. В ходе работы использованы методики анализа существующих подходов в управлении жилищно-коммунальным хозяйством и методы эффективного управления в условиях инновационного развития экономики. РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ. Дано авторское определение понятию «контракт жизненного цикла», представлены его ключевые характеристики. Разработан также новый механизм взаимодействия государства и бизнеса на основе государственно-частного партнерства и контракта жизненного цикла в сфере жилищно-коммунального хозяйства. ВЫВОДЫ. Использование общепринятых методик оценки эффективности реализации проектов ГЧП в отношении формы КЖЦ в сфере ЖКХ ведет к нивелированию значимости оценки социальной эффективности и анализа рисков, которые крайне важны при реализации данной формы. По результатам исследования авторы пришли к выводу, что проекты государственно-частного партнерства, основанные на контрактах жизненного цикла, могут стать реальным инструментом, способствующим стабилизации и улучшению ситуации для развития инновационно-инвестиционной деятельности жилищно-коммунального хозяйства РФ.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, контракты жизненного цикла, инвестиции, инновации, жилищно-коммунальное хозяйство, эффективность, механизм управления.
Информация о статье. Дата поступления 30 ноября 2017 г.; дата принятия к печати 20 декабря 2017 г.; дата онлайн-размещения 29 марта 2018 г.
Формат цитирования: Цао Инхуа, Тимчук О.Г, Никитюк Л.Г. Актуальность применения контрактов жизненного цикла сферы жилищно-коммунального хозяйства в России // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. 2018. Т. 8, № 1. С. 93-108. DOI: 10.21285/2227-2917-2018-193-108
TOPICALITY OF THE USE OF LIFE CYCLE CONTRACTS IN THE SPHERE OF HOUSING AND UTILITY SERVICES IN RUSSIA
Tsao Inkhua, O.G. Timchuk, L.G. Nikityuk
Liaoning University,
185, Qianshan Zhong Road, Shenyang City 114051, Anshan, Liaoning, China
аЦао Инхуа, кандидат экономических наук, профессор, e-mail: [email protected]
Tsao Inkhua, candidate of economical sciences, professor, e-mail: [email protected]
ьТимчук Оксана Григорьевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и цифровых
технологий, e-mail: [email protected]
Oksana G. Timchuk, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Economics and Digital Technologies, e-mail: [email protected]
Никитюк Любовь Григорьевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и цифровых технологий, e-mail: [email protected]
Lyubov G. Nikityuk, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Economics and Digital Technologies, e-mail: [email protected]
Irkutsk National Research Technical University,
83, Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russian Federation
ABSTRACT. PURPOSE. There are many problems in the housing and utility services sector that require urgent solution to implement changes in the reform. The authors performed the research to use life-cycle contracts (LCC) as one of the tools of public-private partnership (PPP) in the sphere of housing and utility services. METHODS. In the process of this work we used methods of analyses of the existing approaches in the management of housing and utility services and the methods of effective management in the conditions of innovative development of the economy. RESULTS AND THEIR DISCUSSIONS. The author gives definition of the term "life cycle contract", presents its main characteristics. We also developed a new mechanism of interaction between the government and business on the basis of public private partnership and a life cycle contract in the sphere of housing and utility services. CONCLUSIONS. The use of generally accepted methodologies to evaluate effectiveness of PPP projects in relation to the LCC form in the area of housing and utility services leads to leveling of the importance of social performance evaluation and risk analysis, which are extremely important in the implementation of this form. According to the results of the research, the authors concluded that public-private partnership projects based on lifecycle contracts can become a real tool that will help to stabilize and improve the situation for the development of innovative and investment activities of the housing and utility services of the Russian Federation.
Keywords: public-private partnership, lifecycle contracts, investments, innovations, housing and utility services, efficiency, management mechanism
Article info. Received November 30, 2017; accepted for publication December 20, 2017; available online March 29, 2018.
For citation: Tsao Inkhua, Timchuk O.G., Nikityuk L.G. Topicality of the use of life cycle contracts in the sphere of housing and utility services in Russia. Izvestiya vuzov. Investitsii. Stroitel'stvo. Nedvizhimost' [Proceedings of Universities. Investment. Construction. Real estate]. 2018, vol. 8, no. 1, pp. 93-108. (In Russian). DOI: 10.21285/2227-2917-2018-1-93-108
Введение
В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является наиболее проблемной сферой российской экономики, его состояние вызывает опасения ученых и экспертов. Все чаще происходят аварии и сбои обслуживающих систем, в связи с этим жилищно-коммунальный сектор является потенциальным источником социальных проблем, структурных и техногенных катастроф.
В период социально-экономических реформ Российской Федерации возрастает актуальность инвестиционной поддержки инновационных процессов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Возможность и качество решения существующих проблем напрямую зависит от степени обоснованности принимаемых мер органами государственной власти в области реализации экономической политики ЖКХ на региональном и муниципальном уровнях.
Несмотря на то, что за последние несколько лет программы разви-
тия, предусматривающие инвестирование значительных средств в ЖКХ, были приняты во многих регионах России, основные фонды отрасли крайне изношены. По данным Росста-та, за последние 10-15 лет в стране не осуществлялась модернизация производства, не созданы условия для активного притока инвестиций в инфраструктуру жилищно-коммунального хозяйства. Основными причинами этой ситуации, по мнению авторов, являются: отсутствие бюджетных средств для проведения модернизации производственных мощностей; институциональная неготовность собственника (государственных и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру для бизнеса (прежде всего в рамках ГЧП); высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии государственных гарантий.
В свете вышесказанного, для эффективного функционирования ЖКХ требуется не только увеличение
финансовых ресурсов, но и очень серьезная инновационная «терапия».
Модернизация производственной инфраструктуры ЖКХ: энергетических, коммунальных и других систем, построенных в советское время; реализация масштабных проектов, в том числе инновационных; - возможна только при взаимодействии государственного и частного бизнеса с привлечением внутреннего (российского) и иностранного капитала.
Согласно экспертным оценкам, оборот рынка ЖКХ в стране составляет порядка 4,2 трлн рублей в год, или около 5,7% ВВП РФ. Объем жилищного фонда - 3,3 млрд кв. м; коммунальная инфраструктура России одна из самых масштабных в мире: протяженность сетей водоснабжения - 571 тыс. км, водоотведения - 192 тыс. км, теплоснабжения - 174 тыс. км [7].
Изучение текущего состояния жилищно-коммунального хозяйства позволило авторам определить основные проблемы его развития. В их числе: высокая степень монополизации; несовершенство законодательно-правовой базы; отсутствие четко отлаженной системы финансирования отрасли; недостаточный уровень инвестиций; неэффективное использование поступающих финансовых ресурсов; отсутствие единой политики в области ЖКХ; низкое качество предоставления услуг; высокая степень коррупции в отрасли; недостаточный уровень активности внедрения инновационных технологий.
Сложившаяся ситуация сдерживает развитие ЖКХ, оказывает негативное влияние на социально-экономическую сферу, становится важным фактором углубления кризисных явлений в Российской Федерации. В совокупности решение вышеназванных проблем во многом зависит от глубины научного понимания сущности и особенностей развития отрасли, условий, механизма регулирования, степени участия государства и привлечения бизнеса, параметров эконо-
мической и социальной эффективности ЖКХ и его реформирования.
Методы
Совершенствование механизма управления жилищно-коммунальным хозяйством, содействие в привлечении инвестиций в инновации государственными органами относятся к ряду концептуальных задач, определяющих перспективы развития данного сегмента экономики РФ.
Основные направления развития ЖКХ в России:
1. Развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда. В настоящее время 81,3% жилья находится в частной собственности, что способствует более ответственному отношению к управлению жилищным фондом. Форму управления этим фондом уже выбрали собственники более чем 1,5 миллиона многоквартирных домов. Созданы и заработали: необходимая рыночная инфраструктура и учреждения для функционирования жилищно-коммунального хозяйства, в частности, Фонд поддержки реформы жилищно-коммунального хозяйства, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства и ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию».
2. Развитие системы управления имущественным комплексом коммунальной сферы с использованием концессионных соглашений и иных механизмов государственно-частного партнерства.
Доля имущества, переданного в управление, аренду, концессию и на иных правовых основаниях организациям коммунального комплекса частной формы собственности государственного (муниципального) имущества, в общем объеме государственного (муниципального) имущества коммунального хозяйства по итогам 2016 года в целом по Российской Федерации составила 12,8%.
3. Завершение перевода льгот и субсидий по оплате жилья и комму-
нальных услуг в денежную форму, составляющего основу реформы жилищно-коммунального хозяйства. Эта мера направлена на внедрение механизмов рыночной экономики в отрасли и повышение ответственности перед населением предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги.
4. Развитие системы ресурсо- и энергосбережения. Контроль над объемами фактически использованного ресурса обеспечивается путем организации общедомового и индивидуального приборного учета.
Комплексное совершенствование системы управления инновациями в сфере ЖКХ представляет собой процесс, направленный на повышение уровня удовлетворения потребностей жителей в жилищно-коммунальных услугах.
Группировка основных факторов, влияющих на этот процесс и оказывающих влияние на принятие управленческих решений при определении приоритетных отраслей и видов деятельности ЖКХ, обладающих инновационно-инвестиционной привлекательностью, приведена авторами на рисунке 1.
Основными субъектами управления и регулирования в сфере ЖКХ являются государственные и муниципальные органы власти, основными хозяйствующими субъектами -государственные, муниципальные, частные предприятия и организации.
При построении системы инновационного развития ЖКХ выделяются четыре основных уровня: федеральные, региональные, муниципальные (города, районы, сельские поселения) и уровень непосредственного восприятия жилищно-коммунальной услуги.
Методологической основой управления на государственном уровне является прогнозирование научно-технического и технологического процесса, всестороннее изучение эконо-
мической и социальной структуры общества, анализ мировых тенденций в развитии ЖКХ, планирование и создание системы критериев, технологий и учреждений, способствующих оптимальному развитию отрасли.
Региональный уровень формирования инновационного развития ЖКХ представляет собой внутригосударственную систему инновационных и инвестиционных отношений между региональными учреждениями отрасли.
Жилищно-коммунальные структуры регионального уровня предназначены для выполнения функций, установленных государственными и региональными особенностями (муниципальным заказом). На региональном уровне в рамках формирования системы инновационного развития выполняются следующие функции:
1. Конструирование инновационных и инвестиционных процессов ЖКХ как целенаправленные действия, учитывающие государственную политику развития ЖКХ;
2. Подготовка и реализация нормативных документов на региональном уровне [3].
Взаимодействие региональной системы инновационного развития ЖКХ со следующим территориальным уровнем, которое формирует конкретные жилищно-коммунальные объекты, осуществляется через специальные учреждения (отделы, комитеты, фонды, управляющие компании и т.д.).
Жилищно-коммунальное хозяйство имеет преимущественно территориальный (муниципальный) характер и представляет собой сложную систему, которая выполняет ряд функций, необходимых для поддержки средств к существованию муниципалитетов. Поэтому основное внимание в статье уделяется инновационно-инвестиционному развитию ЖКХ именно на уровне муниципалитетов.
ш s I
3
LU X
m
a)
i=;
CJ
s
T
О о)
H
¡n X
Л)
ID г;
m m
о о
<u с
T >
S
1-
s
с;
о
С
о T Ë
0
s
1
X p
5
S
0
1
о
X
л
0 1 л Ц л <_) ф У s в-
(0
т CL
О О t_ О s ф СЕ
Благоприятное воздействие Неблагоприятное воздействие:
Благоприятная климатическая зона; Запежи полезных ископаемых Неблагоприятная климатическая зона; стихийные бедствия; Отсутствие местных источников энергоносителей и значительная удаленность от них
- близость к центру страны; Близость к районным и областным центрам; - близость водоемов отдаленность от промышленного центра страны; отдаленность от водных источников
-стабильность законодательства; - высокий профессиональный уровень специалистов - нестабильность законодательства; -войны и революции: - слабая информационная связь с ип грпением
-снижение безработицы; -рост доходов населения -снижение долгов - инфляция; - рост безработицы; - снижение доходов населения;
- появление новой техники; - развитие градообразующей отрасли - аварии, -техногенные катастрофы: - низкий уровень развития градообразующей отрасли
- рост доходов населения; рост работоспособного населения; наличие развитой социальной помощи - снижение доходов населения; - рост заболеваемости; - естественная убыль населения
л
а.
0 £
1
ш
ш а,
Ё X
со
Развитие ЖКХ и повышение качества жизни местного населения:
-расширение ассортимента и повышение качества ЖКУ; -появление новых управляющих компаний на рынке ЖКУ; -снижение себестоимости оказания ЖКУ;
-внедрение прогрессивных технологий и техники;
- рост квалификации персонала управляющих компаний; -снижение жалоб со стороны населения;
- снижение тарифов ЖКУ;
- снижение потерь при оказании ЖКУ
Разрушение ЖКХ и снижение качества жизни местного населения:
-разрушение жилых домов и объектов инфраструктуры;
- перебои в тепло-, газо-, водоснабжении;
-рост тарифов на ЖКУ; -рост издержек управляющих компаний,
- рост потерь ресурсов при оказании ЖКУ;
-рост дебиторской и кредиторской задолженности жилищно-коммунальных предприятий; -рост жалоб со стороны населения; Рост срочных и непредвиденных ремонтных работ
Рис. 1. Факторы, влияющие на процесс определения приоритетных отраслей и видов деятельности ЖКХ, обладающих инвестиционной и инновационной
привлекательностью Fig. 1. Factors which affect the process of defining priority industries and types of housing and utility services that have investment and innovative attractiveness
Авторами выделены основные задачи местного самоуправления в развитии жилищно-коммунального хозяйства.
1. Создание условий для развития жилищного и жилищно-коммунального секторов экономики муниципального образования и повышение уровня жилищного обеспе-
чения населения путем увеличения объема жилищного строительства и развития финансово-кредитных организаций жилищного рынка;
2. Создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие с нормами качества, обеспечивающими комфортные условия жизни;
3. Обеспечение доступности жилья и жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с платежеспособным спросом граждан и нормами обеспечения жилыми помещениями.
Решение этих задач может быть обеспечено путем внедрения
комплекса нормативных, организационных и финансовых мер: необходимо создать условия для развития конкурентного бизнеса в сфере управления на муниципальном уровне; разработать механизм взаимодействия с органами местного самоуправления; сформировать финансовые институты с целью привлечения инвестиций, в том числе через систему государственно-частного партнерства (ГЧП). Основные методы, способствующие развитию инновационно-
инвестиционных процессов в сфере ЖКХ на уровне муниципалитетов, и их характеристики представлены авторами на рисунке 2.
Основные методы, способствующие развитию инновационных и инвестиционных процессов в сфере ЖКХ
Системный подход
Процессный метод
Процессы инновационного развития и инвестиционного обеспечения выстраиваются на основе построения структурированной иерархии мероприятий в сфере ЖКХ
В основу инновационного развития и инвестиционного обеспечения закладываются возможности инжиниринга основных бизнес-процессов в сфере ЖКХ. обеспечивая оптимизацию ресурсной базы данной отрасли
Ситуационн
ый метод
Стон M ости о й метод
Инновационное развитие и инвестиционное обеспечение выстраивается на основе отслеживания конъюнктуры, сложившейся на рынке жилищно-коммунальных услуг
В основу организации мероприятий инновационного развития и инвестиционного обеспечения закладываются процедуры моделирования рентабельности и эффективности использования капитала при развитии сферы ЖКХ
Ресурсно-потенциаль ный метод
Программно -цел-евой метод
Проектный метод
Процессы инновационного развития и инвестиционного обеспечения закладывается на основе отслеживания сбалансированности внутренних ресурсов и внешних возможностей и на этой основе выстраивается сложная структура горизонтальных и вертикальных взаимодействий субъектов ЖКХ
Осуществляется на основе разработки и реализации комплексных долгосрочных программ, направленных на инвестиционное обеспечение инновационных процессов, осуществляемых в сфере ЖКХ
Реализуется в сфере ЖКХ на основе проектов инновационного развития и их инвестиционного обеспечения
Рис. 2. Основные методы, способствующие развитию инновационных и инвестиционных процессов в сфере ЖКХ на уровне муниципального образования Fig. 2. Main methods that promote the development of innovative and investment processes in the sphere of housing and utility services at the level of the municipal entity
Существенным условием эффективного функционирования сектора ЖКХ, на наш взгляд, является ак-
тивное развитие инновационно-инвестиционной деятельности, способствующей повышению качества
жилищных и коммунальных услуг, которые предоставляют гражданам ощущение экономического благополучия и безопасности и являются одним из факторов, обусловливающих экономическое и социальное развитие общества (муниципальных образований). Создание эффективных институтов взаимодействия государственных и частных инвесторов в России - в контексте глобализации экономики - одно из важнейших условий формирования экономической политики.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это уникальный инструмент, который позволяет государственным органам и бизнесу выйти на новый уровень сотрудничества [1]. По мнению авторов, ГЧП будет способствовать решению проблем и развитию инновационно-инвестиционных процессов в сфере ЖКХ. Государство в лице региональных и муниципальных органов власти с его помощью сможет перейти от прямого бюджетного финансирования отрасли, которое станет в меньшей степени ограничено, к перспективной модели привлечения частных средств на условиях разделения рисков, таким образом повышая эффективность своей деятельности и снижая риски проектов. Главная задача государственно-частного партнерства на сегодняшний день состоит в том, чтобы делегировать местным и региональным властям полномочия по внедрению механизмов ГЧП. В России уже начинает возрастать интерес государственных и муниципальных властей, а также деловых кругов к возможным путям привлечения финансирования для конкретного проекта. В этом случае очень важно тщательно, грамотно и точно рассчитать свои силы, возможности инвестора и собственными усилиями прийти к единственно правильному и верному решению. Также существенно, чтобы спрос на долгосрочные финансово значимые и прибыльные проекты территориального,
городского или промышленного развития в значительной степени инициировался за счет деятельности именно государственных органов власти.
Результаты и их обсуждение
Изучив сложившуюся ситуацию, рассмотрев различные точки зрения на нее специалистов, представим авторское определение понятия «государственно-частное партнерство в сфере ЖКХ»: «Государственно-частное партнерство в сфере ЖКХ - это особый социально-ориентированный инструмент рыночной экономики, который способствует эффективному развитию жилищно-коммунального хозяйства. Концептуальная основа понятия заключается в сорегулировании общественного развития, основанного на обеспеченной нормами права системе взаимовыгодных отношений органов власти, бизнеса, общественности, направленных на достижение синергетического эффекта от согласования интересов, координации усилий и консолидации ресурсов партнеров (концедентов и концессионеров) для реализации общественно-значимых проектов в сфере ЖКХ».
В настоящее время государственно-частное партнерство (ГЧП) рассматривается как основа инновационной деятельности, как важнейший инструмент повышения эффективности национальной инновационной системы, которое способствует стимулированию инвестиций, оптимальному использованию технических, материальных, кадровых и финансовых ресурсов. Этот инструмент является, по сути, институциональным и организационным альянсом между государством и частным инвестором (бизнесом), созданным с целью реализации социально значимых проектов и программ в широком спектре отраслей, где ресурсы, преимущества и возможности каждого участника проекта дополняют друг друга.
Достигается он путем распределения рисков и ответственности между партерами на основе рационального баланса, в соответствии с финансовой поддержкой проекта каждой из сторон. Такой инструмент позволяет значительно ускорить прохождение всего цикла инноваций. Государственно-частное партнерство предоставляет возможность сосредоточить внимание государственных органов на своих наиболее характерных функциях и снизить риски за счет распределения их между частным партнером и властью. Кроме того, ГЧП на муниципальном уровне способствует: решению важных социально значимых задач; укреплению взаимодействия местного самоуправления с представителями бизнеса; разработке новых форм и механизмов управления; гармоничному развитию и устойчивости бизнеса; созданию условий для территориального развития муниципалитетов, расширению и повышению эффективности сфер деятельности муниципального
хозяйства; стимулированию притока частных инвестиций в бизнес-проекты [2]. Существующая зарубежная практика применения механизма государственно-частного партнерства показывает, что для успешной реализации крупных инновационно-инвестиционных проектов с участием ГЧП в первую очередь необходимо наличие специальной нормативно-
законодательной базы. Формирование законодательной базы, основанной на международном праве, может стать условием эффективного и стабильного развития ГЧП в инновационном секторе. ГЧП является правовым механизмом координации интересов и обеспечения равенства государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления. Схема взаимодействия органов управления субъектов РФ и органов местного самоуправления представлена на ри-
сунке
3.
Функции органов власти субъектов РФ
Функции органов власти местного самоуправления
Разработка и утверждение нормативной базы по ЖКХ; Организация
функционирования ЖКХ территорий;
Организация контроля
качества производимых услуг и рассмотрение обращений граждан; Формирование ценовой и тарифной политики на услуги ЖКХ;
Разработка местных
программ реформирования демонополизации и
энергоресурсосбережения в ЖКХ;
Создание механизмов
социальной защиты
населения при повышении оплаты жилья и другие вопросы
Юридические лица, производители
работ, по содержанию, эксплуатации жилых и инженерных систем
городов и населенных пунктов
Определение полномочий
Юридические лица — потребители жилищно-коммунальных услуг
Контролирующий орган власти (федеральные органы)
Разработка и утверждение нормативной базы по ЖКХ; Организация
функционирования ЖКХ территорий,
Организация контроля
качества производимых услуг и рассмотрение обращений граждан; Формирование ценовой и тарифной политики на услуги ЖКХ;
Разработка местных
программ реформирования демонополизации и
энергоресурсосбережения в ЖКХ;
Создание механизмов
социальной защиты
населения при повышении оплаты жилья и другие вопросы
Рис. 3. Взаимодействие органов управления субъектов РФ и органов местного
самоуправления
Fig. 3. Interaction of the managing bodies of the subjects of the Russian Federation and local
self-government bodies
Собственные полномочия местного самоуправления для решения вопросов местного значения в сфере ЖКХ устанавливаются ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Вместе с тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере ЖКХ служат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты, в том числе и кодифицированного характера (ЖК РФ), уставы муниципальных образований.
Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В то же время перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия нормативных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные полномочия в какой-либо сфере, поскольку это противоречит п. 1 ст. 18 данного Закона.
Наиболее важными причинами, сдерживающими приход инвесторов на потенциально привлекательный рынок ЖКХ, являются:
1. Отсутствие объективной и предсказуемой методологии формирования тарифов и, как следствие,
высокий потенциальный риск потери или увеличения срока окупаемости вложенных средств;
2. Отсутствие гарантий со стороны государства и органов местного самоуправления для полного выполнения бюджетных обязательств перед жилищно-коммунальным хозяйством;
3. Высокая дебиторская и кредиторская задолженность предприятий и организаций ЖКХ и, как следствие, их неустойчивое финансовое состояние.
Таким образом, меры по стимулированию инновационно-инвестиционных процессов в ЖКХ не будут приносить существенных результатов, пока данная отрасль не станет конкурентоспособна на рынке капитала. Основные усилия должны быть сконцентрированы на развитии доходной базы ЖКХ и снижении инвестиционных рисков.
Имеющийся зарубежный опыт использования ГЧП в ЖКХ демонстрирует перспективы такой бизнес-модели, которая способна улучшить проектные решения и повысить эффективность инвестирования в этот сектор экономики.
В статье рассматривается ряд вопросов, связанных с оценкой эффективности перехода на новые формы управления ЖКХ, с учетом опыта проведения аналогичных мероприятий в ряде зарубежных стран и в некоторых регионах России. Основные формы ГЧП представлены на рис. 4.
Рис. 4. Формы государственно-частного партнерства Fig. 4. Forms of public-private partnership
Развитие ГЧП в его различных формах является важной частью процесса укрепления социальной ориентации современной рыночной экономики, ее социализации. Следует отметить, что формы ГЧП зависят от того, в какой степени государство открыто для прямых инвестиций, а также от желания передать активы (например, землю, инфраструктуру) инвесторам или национальным компаниям.
В настоящей статье авторы особое внимание уделяют одной из форм ГЧП, на наш взгляд, наиболее эффективной, - контрактам жизненного цикла (КЖЦ).
Несмотря на то, что КЖЦ в России рассматривается как одна из традиционных форм, представляемый авторами сегодня проект КЖЦ все-таки существенно отличается от известных и применяемых в Российской Федерации форм ГЧП [4].
Во-первых, предметом контракта является не объект инфраструктуры, а предоставление сервиса на протяжении всего жизненного срока объекта.
Во-вторых, государство формулирует в контракте только требования к сервису, который он хочет получить. В то же время бизнес-партнер имеет полную свободу выбора методов решения технических проблем при разработке проектно-сметной документации, строительстве и эксплуатации объекта, беря на себя финансовую ответственность за возможные ошибки.
В-третьих, бизнес-партнер самостоятельно инвестирует собственные средства в строительство объекта или привлекает заемные средства, которые возвращает в течение нескольких лет по мере получения оплаты от государства.
Практика реализации крупных проектов ГЧП показывает, что доля заемных средств, привлеченных деловым партнером, может составлять до 80% стоимости проекта из-за его
дороговизны. За свой счет бизнес-партнер обычно покрывает 20-40% всех расходов [6].
В-четвертых, государство начинает оплачивать счета делового партнера только лишь за рабочий объект, равными частями, согласованные контрактом (например, один раз в квартал) на протяжении всего жизненного цикла объекта (20-40 лет), а платежи за обслуживание (эксплуатационные платежи) строго гарантированы. Размер оплаты определяется в договоре и зависит от уровня соответствия выставленных требованиям к объекту (например, в транспортной инфраструктуре требования могут включать в себя время в пути, количество задержек, коэффициент доступности магистрали, количество дорожно-транспортных происшествий и т.д.). Однако сумма платежей может быть уменьшена в случае обнаружения неисправностей или несоответствий качества.
КЖЦ является идеальным механизмом ГЧП в условиях бюджетного дефицита, когда власти не способны участвовать в проектах, предусматривающих бюджетные инвестиции. Без преувеличения можно сказать, что КЖЦ способствует развитию инновационно-инвестиционных процессов в различных секторах российской экономики, в частности в сфере ЖКХ.
Для сферы ЖКХ, как и для других отраслей российской экономики, контракты жизненного цикла (уже зарекомендовавшие себя в зарубежных странах) должны стать новой формой взаимодействия государственного и частного бизнеса. Этот формат взаимодействия, с одной стороны, не означает отказа от бюджетного финансирования (что потенциально интересно для частного партнера) и, с другой стороны, позволяет государству при инвестировании бюджетных средств рассчитывать на их эффективное применение при создании
объекта ЖКХ по установленным функциональным параметрам.
Контракт жизненного цикла может быть определен как форма контракта ГЧП, в соответствии с которым государственный партнер заключает на конкурсной основе с частным партнером соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на весь срок службы объекта и осуществляет оплату проекта в равных частях после ввода объекта в эксплуатацию, при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями [9].
Из приведенного выше определения вытекают следующие ключевые характеристики КЖЦ, отличающие данную разновидность контрактов от иных контрактных механизмов ГЧП, применяемых в России:
1. Данный контракт охватывает все три этапа жизни объекта - проектирование, строительство, эксплуатацию;
2. Частный партнер для КЖЦ самостоятельно принимает все проектные и технические решения, необходимые для реализации инновационного проекта, и несет все технические риски и риски проектных решений;
3. Оплата по проекту представляет собой ежегодную (или ежеквартальную) «плату за сервис» и зависит только от выполнения функциональных требовании по контракту
[13]. В случае их невыполнения специальная проектная компания подлежит штрафным санкциям, предусмотренным в контракте;
4. КЖЦ не включает в себя вопросы оперирования, то есть сбора платы за пользование объекта инфраструктуры. Платежи за услуги, предоставляемые государством, привязаны только к качеству объекта
[14];
5. Права собственности на жилищно-коммунальные услуги могут
возникать как у публичной, так и у частной стороны - в зависимости от специфики конкретного инновационного проекта;
6. Платежи за услуги от государственного партнера должны быть гарантированы на весь контрактный период.
Авторами разработана модель механизма взаимодействия государства и бизнеса на основе ГЧП и КЖЦ (см. рис. 5).
Представленный механизм включает основные элементы ГЧП, процесс заключения КЖЦ (в особую группу выделена экспертная группа, осуществляющая контроль качества производимых работ, соблюдения установленных стандартов и норм в рамках контракта, что в свою очередь будет способствовать минимизации рисков со стороны концедента).
Всего в РФ по итогам 2015 г. число ГЧП-проектов составляло 1,285 тыс.: из них к энергетической сфере относится 505 проектов (39,3% от общего числа проектов); коммунальной - 482 проекта (37,5%), социальной - 203 (15,8%), транспортной - 95 (7,4%).
По состоянию на начало 2017 г. в России прошли стадию принятия решения о реализации 2446 инфраструктурных проектов, предусматривающих привлечение частных инвестиций на принципах ГЧП. Из них 17 проектов федерального уровня, 238 -регионального и 2191 проект муниципального уровня. Общий объем рынка составляет 2,04 трлн руб., из которых 1,336 трлн руб. (65,4%) - финансовые обязательства частных партнеров; 2200 проектов из 2446 осуществляются на основе концессии. Общую динамику развития рынка ГЧП в России можно проследить на рис. 6 [8].
2015 и 2016 годы отмечаются специалистами как период кардинального роста количества ГЧП-проектов в России, что связано с законодательными изменениями по стимулированию ГЧП-сферы.
Рис. 5. Механизм взаимодействия государства и бизнеса на основе ГЧП и КЖЦ
в сфере ЖКХ
Fig. 5. Mechanism of interaction between the state and business on the basis of PPP and LCC in the sphere of housing and utility services
В 2015 г. количество проектов ГЧП составило 873, что на 787 больше, чем в 2013 году. Число реализуемых проектов в 2016 г. достигло 2183, что на 40% выше предыдущего года.
В 2017 г. объемы рынка ГЧП предыдущих лет были превышены. Но, несмотря на, казалось бы, радужную картину, отечественный рынок государственно-частного партнерства все еще далек от аналогов развитых стран, что связано с отдельными факторами [10].
Характерными трудностями, с которыми сталкиваются субъекты РФ, являются: длительные сроки реализации проектов и согласования с федеральными органами исполнительной власти вопросов, связанных с реализацией проектов; высокая стоимость предпроектной подготовки, а также отсутствие опыта и достаточной компетенции участников рынка ГЧП по подготовке проектов.
н 2500 а
3 2000 (й
& 1500
S îooo
500 0
1 1 i i i 2183
1 1
1 1 873
1 1
I 8б| |Ш
2013
2014
2015
2016
годы
Рис. 6. Динамика роста количества ГЧП-проектов в России за период 2013-2016 гг. Fig. 6. Dynamics of growth in the number of PPP projects in Russia for the period of 2013-2016
Для большинства инновационных предприятий ЖКХ характерна ограниченность ликвидных средств для обновления и расширения оказываемых услуг, что порождает трудности с их реализацией [12]. Осложняется ситуация отсутствием денежных средств у инвесторов, дороговизной кредитных ресурсов, а также низкой доходностью предлагаемых проектов. При таких условиях для инвесторов сейчас наиболее привлекательными становятся самоокупаемые проекты. Распределение количества ГЧП в разрезе сфер инфраструктуры и объема инвестиций представлены на рисунке 7. На диаграммах видно, что затраты государства при бюджетном финансировании значительно превышают затраты при использовании механизма КЖЦ. Это происходит не только потому, что в проектах, реализуемых на основе КЖЦ, часть финансирования принимает на себя бизнес-партнер, но и потому, что бизнес-партнер гарантирует строительство объекта в срок и в соответствии с заявленными контрактом требованиями, иначе он понесет финансовые убытки вследствие нарушения условий контракта. Так, опыт западных
стран показывает, что форма КЖЦ способствует существенному сокращению периода строительства и снижает его себестоимость до 40% [5]. Для реализации проектов на основе КЖЦ нужны крупные и стабильные компании, способные выполнять весь цикл работ, определенный контрактом, от обоснования инвестиций до технической эксплуатации объекта, обладающие профессиональными кадрами. Именно пункт о соответствии ключевым характеристикам объекта, определенным в контракте, будет влиять на окупаемость инвестиций и прибыли бизнес-партнера. Рассмотрим преимущества и недостатки, возникающие в процессе применения инструментов ГЧП, как для государства, так и для бизнеса (рис. 8). Заинтересованность как российских, так и зарубежных инвесторов в проектах ГЧП, основанных на КЖЦ в сфере ЖКХ, объясняется потенциальными возможностями инвесторов вкладывать финансовые средства на длительный срок в конкретные объекты и получать от таких вложений гарантированный, стабильный доход на протяжении ряда лет.
1% 1% 11% Делегате 11 по сферам j 84% а социальная El транспортная Li коммунально-энергетическая В ннформационно-коммуникационная В нныесферы
46,9 6 204
В социальная
4U2 И транспортная
j Распределение IJ в коммунально-энергетическая
■1 по объем)7 Ж
винформацмонно-коммуникацмонндя
^^^^ 845,7 В нныесферы
Рис. 7. Распределение количества ГЧП в разрезе сфер инфраструктуры и объема
инвестиций
Fig. 7. Distribution of the number of PPPs in the sphere section of infrastructure and investment
Преимущества и недостатки ГЧП для бизнеса и государства
Для государства
Для бизнеса
недостатки преимущества преимущества недостатки
> г г
-использование бюджетных средств частными инвесторами не по назначению.
сбаланс ированное распределение финансовой нагрузки и рисков при реализации дорогостоящих и долгосрочных проектов; соответствие работ/услуг потребностям потребителей; снижение управленческой нагрузки на
государственный аппарат; -повышение эффективности при сохранении качества работ/услуг.
получение доступа к «закрытым» отраслям; • естественно-монопольный характер деятельности с большими финансовыми потоками и хорошо прогнозируемым сбытом; возможность установления тарифов; значительные потенциалы снижения затрат и повышения эффективности в коммунальной сфере как источник дохода.
несовершенство законодательства (право собственности, исполнение государством договорных обязательств);
- непредсказуемая политика тарифного регулирования;
- низкая культура договорных отношений и платежей потребителей; несовершенство организации разработки проектов и проведения конкурсов.
Рис. 8. Преимущества и недостатки ГЧП для бизнеса и государства Fig. 8. Advantages and disadvantages of PPPs for business and government
Контракты жизненного цикла позволяют частному капиталу участвовать во взаимовыгодных проектах с государством, снижая бремя последнего по несению расходов, однако этот инструмент практически не востребован на российском рынке инноваций, что связано с неразвитостью правового регулирования [11].
Что касается вопроса о том, является ли КЖЦ отдельным типом контракта, отмечаем, что, ввиду его комплексности и регулирования предмета на стыке различных правовых сфер, - он представляет собой смешанный договор. О том, что заключение контракта жизненного цикла возможно, свидетельствует гражданско-правовой принцип свободы договора, согласно которому стороны свободны выбирать условия договора и заключать любые договоры, как предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, так и прямо не обусловленные законодательством (но не противоречащие ему).
Исходя из вышесказанного, мы можем заключить, что принципиальных ограничений на реализацию КЖЦ в российском законодательстве нет. Для осуществления КЖЦ с участием публичного элемента необходима соответствующая конкурентная процедура. По мнению профессионального экспертного сообщества, для реализации КЖЦ может использоваться схема концессии. Соответственно, необходимо в первую очередь внести поправки в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и бюджетное законодательство Российской Федерации.
КЖЦ может быть заключен в отношении объектов инфраструктуры, расположенных не только в федеральной, но и региональной и муниципальной собственности.
Для реализации КЖЦ на региональном и муниципальном уровнях необходимо предоставлять платежи по этим контрактам при составлении местных (региональных, муниципальных) бюджетов. Между тем следует
отметить, что КЖЦ заключаются на продолжительный период времени, в связи с чем региональные или муниципальные власти должны создавать регистры расходных обязательств. Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает в этих случаях включение обязательств, выходящих за пределы трехлетнего периода, в специальный реестр расходных обязательств (ст. 85-87).
Таким образом, необходимо совершенствовать нормативно-
законодательную базу, т.к. она не в полной мере отвечает условиям для реализации инновационно-
инновационных проектов сферы ЖКХ с участием ГЧП.
Выводы
Жилищно-коммунальное хозяйство - одна из проблемных сфер в России, в связи с отсутствием бюджетного финансирования на модернизацию данного сектора экономики. Важной концептуальной задачей для решения назревших проблем является совершенствование механизма управления ЖКХ при взаимодействии государства и частного партнерства
(ГЧП), а также развитие инвестиционно-инновационной деятельности.
По мнению авторов, наиболее эффективной формой для развития инновационно-инвестиционной деятельности в сфере ЖКХ является КЖЦ. Перечислим основные преимущества использования данной формы:
1. Целевое использование денежных средств со стороны государства;
2. Минимизация проектных рисков как со стороны государства, так и частного бизнеса;
3. Гарантия сдачи проекта в сроки, установленные в договоре;
4. Выполнение социальных обязательств перед обществом со стороны государства;
5. Возможность снижения ценовой и тарифной политики.
Данный механизм управления является эффективным средством стимулирования расширения и обновления основных фондов и инвестиционно-инновационной деятельности жилищно-коммунального хозяйства.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство. М.: Юрайт, 2015. 344 с.
2. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. [и др.]. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2010. 287 с.
3. Литвинова В.В. Инвестиционная привлекательность и инвестиционный климат региона: монография. М.: Финансовый университет, 2013. 116 с.
4. Владимирова Е. Жизнь для контракта // Коммерсант. 2012. № 231.
5. Логачев И. Дорожный просвет // Бизнес-журнал. 2013. №12.
6. Сазыкина С.А. Развитие государственно-частного партнерства на основе контракта жизненного цикла: автореферат дис. ... канд. эконом. наук: 08.00.05 / Сазыкина Софья Александровна. Москва: 2017. 22 с.
7. Министерство экономического развития [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/main (02.09.2017).
8. Федеральная служба государственной статистики РФ [Электронный ресурс]. URL:
http://www.g ks. ru/wps/wcm/co n nect/rosstat/rosst atsite/main/ (02.09.2017).
9. Центр развития государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. URL: http://pppcenter.ru/ (02.09.2017).
10. Experience: projectfiles. Amsterdam: BAMPPP, 2015. Available at: http://www.bamppp.com/experience?search_api _views_fulltext=&page=1(accessed on 02 September 2017).
11. J.-E. de Bettignies and T. W. Ross. "The economics of public-private partnerships". Canadian Public Policy, 2004, vol. 30, no. 2, pp. 135-154.
12. COM Public-private partnerships in Horizon 2020: a powerful tool to deliver on innovation and growth in Europe. European Com-mision, Brussels.
13. A.V. Prokopyeva, A.S. Nechaev. Key features of risks of company innovative ac-
tivities. Middle East Journal of Scientific Research, 2013, vol. 17 (2), pp. 233-236.
14. K.S. Jomo, A. Chowdhury, K. Sharma, D. Platz. Public-Private Partnerships
and the 2030 Agenda for Sustainable Development: Fit for purpose, http:www.un.org>esa/desa/papers/2016 /wp148_2016.pdf
REFERENCES
1. Borshchevsky G.A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo [Public-private partnership]. Moscow, Yurayt Publ., 2015, 344 p. (In Russian).
2. Varnavsky V.G., Klimenko A.V., Korolev V.A. [et al.]. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: teoriya i praktika [Public-private partnership: theory and practice]. Moscow, Izd. house of the State University - Higher School of Economics Publ., 2010, 287 p. (In Russian).
3. Litvinova V.V. Investitsionnaya priv-lekatel'nost' i investitsionnyi klimat regiona [Investment attractiveness and investment climate of the region]. Moscow, Financial University Publ., 2013, 116 p. (In Russian).
4. Vladimirova E. Zhizn' dlya kontrakta [Life for the contract]. Kommersant [Kommer-sant]. 2012, no. 231. (In Russian).
5. Logachev I. Dorozhnyi prosvet [Road clearance]. Biznes-zhurnal [Business Journal]. 2013, no. 12. (In Russian).
6. Sazykina S.A. Razvitie gosu-darstvenno-chastnogo partnerstva na osnove kontrakta zhiznennogo tsikla: avtoreferat dis. ... kand. ekonom. nauk: 08.00.05 / Sazykina Sof'ya Aleksandrovna [Development of public-private partnership on the basis of the life cycle contract: the abstract of the dis. ... candidate of economical sciences: 08.00.05 / Sazykina Sofya Alexandrovna]. Moscow, 2017, 22 p. (In Russian).
7. Ministerstvo ekonomicheskogo raz-vitiya [Ministry of Economic Development]. Available at: http://www.economy.gov.ru/minec/main (accessed on 02 September 2017). (In Russian).
8. Federal'naya sluzhba gosudarstven-noi statistiki RF [Federal Service of State Statistics of the Russian Federation]. Available at: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosst atsite/main/ (accessed on 02 September 2017). (In Russian).
9. Tsentr razvitiya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [Public-Private Partnership Development Center]. Available at: http://pppcenter.ru/ (accessed on 02 September 2017). (In Russian).
10. Experience: project files. Amsterdam: BAM PPP, 2015. Available at: http://www.bamppp.com/experience?search_api _views_fulltext=&page=1(accessed on 02 September 2017).
11. J.-E. de Bettignies and T. W. Ross. "The economics of public-private partnerships", Canadian Public Policy, 2004, vol. 30, no. 2, pp. 135-154.
12. COM Public-private partnerships in Horizon 2020: a powerful tool to deliver on innovation and growth in Europe. European Com-mision, Brussels.
13. A.V. Prokopyeva, A.S. Nechaev. Key features of risks of company innovative activities. Middle East Journal of Scientific Research, 2013, vol. 17 (2), pp. 233-236.
14. K.S. Jomo, A. Chowdhury, K. Sharma, D. Platz. Public-Private Partnerships and the 2030 Agenda for Sustainable Development: Fit for purpose, http:www.un.org>esa/desa/papers/2016/ wp148_2016.pdf
Критерии авторства
Цао Инхуа, Тимчук О.Г, Никитюк Л.Г. имеют равные авторские права. Тимчук О.Г несет ответственность за плагиат.
Конфликт интересов
Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution
Tsao Inkhua, Timchuk O.G, Nikityuk L.G. have equal author's rights. Timchuk O.G bears the responsibility for plagiarism.
Conflict of interests
The authors declare no conflict of interests regarding the publication of this article.
