CC BY
131
© Я.Я. Кайль, 2009
УДК 351 ББК 65.261.42
АКТУАЛИЗАЦИЯ ПРОБЛЕМЫ СТАНДАРТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ЦЕЛЯХ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ
Я.Я. Кайль
В статье обоснована актуализация проблемы стандартизации государственно-муниципальных услуг в целях обеспечения устойчивого развития территории. Представлен опыт оказания публичных услуг в субъектах Российской Федерации. Выявлена степень разработанности проблемы стандартизации государственно-муниципальных услуг в Российской Федерации. Определены пути решения проблемы стандартизации государственно-муниципальных услуг.
Ключевые слова: стандартизация государственно-муниципальных услуг, общество сервисного хозяйства, публичная услуга, государственная услуга, муниципальная услуга, социальная услуга, отрасли сферы государственных услуг, меж-бюджетные трансферты, механизм государ-ственно-управляющего воздействия.
В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ.
Более шести лет в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.
Стабильность государственно-общественной системы, сбалансированность отношений в системе «власть - управление - общество - человек» - все это составляющие единой глобальной проблемы - целостности, устойчивого развития России, обретения ею
своей, достойной великой державы, ниши в общецивилизационном процессе мирового развития [2].
Обеспечить приемлемый уровень управляемости общественных отношений и процессов, упорядочить все многообразие социальных и организационных форм общественного бытия государственное и муниципальное управление может только при условии, если само достигнет качества системности, организованной целостности составляющих его частей и компонентов.
Прочная взаимосвязь институционального, нормативного, коммуникативного, культурного, кадрового компонентов является, на наш взгляд, системообразующим фактором в государственном и муниципальном управлении, несущей конструкции механизма государственно-управляю-щего воздействия.
На основе институционального подхода к изучению, «диагностированию» и обоснованию способов оптимизации государственного и муниципального управления в формате единой целостной системы, анализируются [1] уровни публичной власти и управления, проблемы институционализации федеральной и региональной власти и местного самоуправления в современной России, распределения между ними компетенции, функ-
ций и ответственности, возможности модификации институциональной подсистемы. В целом обосновывается [8] модель качественного состояния и взаимодействия государственного и муниципального управления на основе реализации начатых политико-правовых и административных реформ, вступившего в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В результате реализации начального этапа административной реформы в России созданы необходимые условия для комплексной модернизации системы управления. Учитывая сказанное, а также то, что реформа системы управления является одним из важных условий социально-экономического развития страны, распоряжением Правительства РФ от 25.10 2005 г. № 1789-р были одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. и план мероприятий по ее проведению. В них определены цели, задачи, сроки и этапы реформы.
Эффективная реализация Концепции и достижение заявленных в ней результатов в столь небольшие сроки предполагает необходимость идентификации и использования имеющегося успешного общероссийского и регионального опыта перестройки деятельности органов власти.
Одним из важнейших направлений административной реформы в Российской Федерации является повышение качества взаимодействия государства, в лице его исполнительных органов и должностных лиц, с гражданами и организациями. Реализации этих целей, на наш взгляд, будут способствовать стандартизация и регламентация процесса оказания государственных услуг, повышение качества предоставляемых государственных услуг и обслуживания граждан и соблюдение высоких этических стандартов при оказании государственных услуг.
В стране назрела необходимость описания и обобщения лучшего опыта, актуализация которого, применительно к целям административной реформы, может способствовать более эффективному проведению стартовых мероприятий административной реформы, а также обеспечить непротиворечивость
и взаимоусиление разных процессов изменений в системе государственного и муниципального управления, которые реализуются в настоящий момент.
Стандартизация является одним из признаков любого современного государства и инструментом, применяемым одновременно в экономике, внутренней и внешней политике, науке.
Сфера услуг, являясь приоритетной в постиндустриальном обществе, обусловливает его определение как «общество сервисного хозяйства» [12] или «цивилизацию услуг» [там же]. Представляя собой конгломерат отраслей и видов деятельности в наиболее агрегированном виде, включает в себя сферу платных и сферу государственно-муниципальных услуг. В качестве основного разграничителя в данном случае выступает платность услуг для конечного потребителя. Сфера государственных услуг является, таким образом, важнейшей составной частью сферы услуг, в определенной мере представляет собой альтернативу сфере платных услуг.
Однако, вплоть до настоящего времени, сфера государственных услуг все еще не находит адекватного интереса исследователей сервисной экономики. Наибольший интерес для них представляет, как правило, сфера платных услуг, поскольку ее изучению посвящено множество диссертаций, монографий, других разработок фундаментального и прикладного характера. Что же касается сферы государственных услуг, то здесь интересы, как правило, не выходят за пределы социальной сферы, например, образования, здравоохранения и т. д.
Между тем отрасли сферы государственных услуг ныне существенно трансформированы в связи с переходом к рыночной экономике. При этом характерны общие закономерности в развитии и институциональные особенности, единые проблемы и схожий организационно-экономический механизм. Кроме того, в современных условиях комплекс государственных услуг во многом определяет экономическое и социальное благополучие регионов и страны в целом.
Поэтому изучение сферы государственно-муниципальных услуг - важная соци-
альная и актуальная в научно-практическом плане задача.
В связи с чем все острее ощущается необходимость разработки теоретико-методологических подходов и практического инструментария социальной стандартизации.
Фундаментальные научные работы по сфере государственных услуг до настоящего времени практически отсутствуют. В числе разработок отечественных экономистов имеются лишь публикации отраслевого плана. В наибольшей степени в них освещены такие отрасли сферы государственных услуг, как образование и здравоохранение, в наименьшей степени - культура и искусство, физическая культура и спорт.
Вопросами стандартизации государственно-муниципальных услуг в рамках проводимой административной реформы в России занимается Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации [7].
Отдельные аспекты стандартизации в интересующем нас контексте рассматривались Институтом проблем государственного и муниципального управления ГУ - ВШЭ [6].
Одной из немногих работ в области стандартизации являются работы С.Г. Ма-ковецкой [5]. В ее работе дан обзор лучшей практики деятельности органов исполнительной власти по разработке стандартов государственных и муниципальных услуг, а также оценка выявленных подходов на применимость при реализации административной реформы.
Анализ затронул опыт 24 регионов и 8 муниципальных образований. Региональный опыт стандартизации услуг органов исполнительной власти позволяет говорить о нерешенности в настоящий момент вопроса о соотнесении процессов стандартизации и регламентации государственных органов.
Фактически регионы еще не приступали к выполнению мероприятий по разработке административных регламентов. В очень ограниченном числе случаев, например в программе Самарской области, присутствует указание на формирование административных регламентов как механизма изменений в деятельности органов исполнительной власти.
Вместе с тем нормативно-правовая база Российской Федерации в части отдельных аспектов административной реформы обусловливает связь административных регламентов и стандартов государственных услуг, как, например, в Постановлении Правительства от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». В частности, процесс регламентации деятельности органов исполнительной власти включает в себя:
а) требования к порядку оказания государственной услуги как часть административного регламента;
б) обязательность независимой экспертизы и публичного обсуждения административных регламентов;
в) проведение опросов получателей государственных услуг как часть технологической цепочки разработки стандартов.
Подготовка нормативно-правовой и методической базы для разработки внедрения стандартов государственных услуг ставит задачу учета и анализа существующих российских практик стандартизации и регламентации деятельности органов власти, описания внедренных систем и методов упорядочения и конкретизации обязательств органов исполнительной власти перед обществом, выявления внедренных процедур контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти.
Жизнеспособность сферы государственно-муниципальных услуг в основе своей определяется бюджетными источниками финансирования. Опыт последних лет показывает, что в области использования бюджетных средств возникает много проблем. Неэффективное использование бюджетных источников финансирования в сочетании с хроническим недофинансированием многих отраслей сферы государственных услуг опасно не только в смысле социальной напряженности, но и ставит под сомнение экономическую, физическую, экологическую безопасность населения, домохозяйств, регионов и страны в целом.
Во избежание этих проблем необходима стандартизация планирования целевых меж-бюджетных трансфертов [4].
Определенные шаги на пути к стандартизации предоставления межбюджетных трансфертов уже сделаны - это стремление федерального центра унифицировать предоставление дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальным образованиям, субвенций на образовательный процесс.
Финансовые нормативы бюджетной обеспеченности в целом и государственные минимальные социальные стандарты в частности фактически и юридически введены в российскую практику. Парадокс заключается в том, что федеральное законодательство в этой области до настоящего времени отсутствует.
Согласно Конституции России, социальные минимумы должны быть определены и иметь четкую правовую основу. Это главное условие для нормального существования современного общества. Под социальным минимумом подразумевается не то, что приобретается на средства из личного дохода, а то, что гарантируется и предоставляется государством.
Определение социальных минимумов и их стоимостная оценка - задачи, возложенные Бюджетным кодексом РФ, а также Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» на государственные и муниципальные органы.
Следствием процесса реформирования экономики и социальной сферы является недостаток реальных финансовых ресурсов в государстве и регионах, который не позволяет в полной мере реализовывать конституционные гарантии социальной защиты граждан, обеспечивать достойную жизнь и свободное развитие человека.
Вместе с тем реализация этих и других вопросов заключается, прежде всего, в эффективном правовом регулировании системы государственной социальной стандартизации качества жизни населения с определением ответственности за их соблюдение различными органами власти: федеральными, региональными и муниципальными.
В настоящее время в Российской Федерации правовым вопросам социальной стандартизации уделяется должное внимание.
Основой законодательной базы в области социальной стандартизации стало принятие Законов Российской Федерации «О прожиточном минимуме в РФ», «О минимальном размере оплаты труда», «Об основах социального обслуживания населения в РФ». Это позволило установить такие важные социальные стандарты, как уровень нищеты, бедности, уровень минимальной заработной платы, уровень компенсационных выплат для отдельных категорий населения и т. д.
По нашему мнению, основополагающее значение для формирования государственной социальной стандартизации будет иметь Федеральный закон «О государственных минимальных социальных стандартах в РФ», над проектом которого продолжает работать Правительство РФ. Принятие указанного Закона позволит стандартизировать жизненные условия и жизнедеятельность человека по минимально необходимому уровню в рамках социальной системы, трансформировать в сферу права комплекс социальной политики.
Затягивание принятия федерального закона, то есть отсутствие соответствующих единых правовых и методических основ, заставило субъекты РФ самостоятельно формировать социальные нормы и финансовые нормативы. В том или ином виде социально-экономическая стандартизация применяется в Волгоградской, Самарской и Тульской областях, Республиках Карелия, Татарстан и Чувашия, в Ямало-Ненецком автономном округе и др. [3].
При этом социальную стандартизацию, как справедливо считает О.М. Пыркова, следует рассматривать «как один из сервисных видов деятельности по отношению к экономике и социальной сфере общества» [9]. Однако, по многим направлениям, определение законодательных нормативов затруднено, а социальный стандарт рассматривается как научно обоснованный целевой ориентир, который выражает наиболее возможную рациональную величину развития общественных процессов.
Игнорирование в России социального аспекта реформирования экономики привело к снижению качества жизни населения, которое проявляется в падении реальных доходов, расширении масштабов бедности и нищеты, росте неравенства в доходах, безработице,
общем снижении жизненных стандартов; недостаточное финансирование здравоохранения, образования, культуры - отраслей, определяющих формирование человеческого капитала, - предопределяет и в будущем стагнацию экономического роста и социального развития общества [10].
В этой связи актуальной является необходимость законодательной ориентации социально-экономических преобразований на повышение качества жизни каждого человека в целях определения степени социального благополучия и выбора стратегических целей социального развития субъектов Российской Федерации, которые наиболее полно отвечают современным требованиям.
Главная цель социальной стандартизации -формирование и применение системы социальных стандартов для совершенствования управления социальной сферой, повышения эффективности регулирования качества и уровня жизни населения [11].
Формирование номенклатуры стандартов качества жизни опирается на два основания:
1) они развернуты в соответствии с рекомендациями ООН и ученых Российской Федерации в той же плоскости, что и система показателей качества жизни;
2) в качестве базы к построению перечня выступает заданный стратегическим выбором набор целей социального развития региона.
С позиций необходимости корректировки социальных стандартов была проанализирована социально-экономическая ситуация в Новгородской области.
Несмотря на рост реальных денежных доходов и заработной платы за последние годы, население области беднеет. Бедность выросла в новую центральную проблему -денежные доходы почти одной трети населения области ниже величины прожиточного минимума.
Сохранение отрицательных тенденций требует формирования и применения системы стандартов качества жизни для разработки стратегии социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу.
Отсутствие единого методического и организационного обеспечения процесса разработки и внедрения стандартизации и регламентации государственно-муниципальных ус-
луг не позволяет оценить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей; упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности, обеспечить прозрачность региональных и муниципальных финансов и завершить процесс системного реформирования межбюджетных отношений между органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Выработка системы стандартов предоставления межбюджетных трансфертов позволит повысить результативность межбюджет-ного регулирования, отказаться от неэффективных инструментов бюджетной политики.
Разрабатываемые в регионах подходы к стандартизации бюджетных услуг содержат требования к деятельности, финансируемой средствами бюджета. Эти подходы могут быть рассмотрены как шаг к формулированию критериев качества оказанных публичных услуг.
Для решения проблем стандартизации государственно-муниципальных услуг в целях устойчивого развития территории, на наш взгляд, необходимо:
-комплексное развитие правовой базы системы стандартизации государственно-муниципальных услуг для федерального, регионального и муниципального уровней власти;
- разработка практических инструментов процесса стандартизации (описание государственных и муниципальных функций как услуги);
- при разработке и принятии стандартов оказания бюджетных услуг выделение критериев их оценки;
- постоянное проведение мониторинга полезности, оценки качественного выполнения государственно-муниципальных услуг для их потребителей органами государственной и муниципальной власти;
- систематическое осуществление формирования и корректировки перечня оказываемых бюджетных услуг.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Безруков, А. В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы / А. В. Безруков // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 16. - С. 24-28.
2. Глазунова, Н. И. Система государственного и муниципального управления : учебник / Н. И. Глазунова. - М. : ТК Велби : Проспект, 2008. - 640 с.
3. Головщинский, К. И. Стандартизация государственных услуг в контексте административной реформы : Презентация на семинаре «Реализация концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 гг », 1516 дек. 2005 г. - Слайд 2, 4, 8-10 / К. И. Головщинский ; Ин-т проблем гос. и муницип. упр. ГУ - ВШЭ. - Режим доступа: http://new.hse.ru/sites/irgs/second/ отпГегепсе_1аск_о11'арх.
4. Завьялов, Д. Ю. Стандартизация планирования целевых межбюджетных трансфертов / Д. Ю. Завьялов // Финансы. - 2009. - № 3 - С. 14-17.
5. Маковецкая, С. Г. Обобщение лучшей практики, разработка и внедрение методик проведения стартовых мероприятий административной реформы. Методика разработки и внедрения стандартов государственных услуг. 2006 / С. Г. Маковецкая. -Режим доступа: tomsk.gov.ru/ru/rule/reform/metodic /method_working.rtf.
6. Методические рекомендации по созданию реестров государственных услуг и разработке стандартов государственных услуг. - М. : ГУ - ВШЭ, 2004. - 56 с.
7. Нарышкин, С. Е. Административная реформа в России : науч.-практ. пособие / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева. - М. : Юрид. фирма «Контракт» : ИНФРА-М, 2006. - 182 с.
8. Пешин, Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели : [монография] / Н. Л. Пешин. - М. : Статут, 2007. - 272 с.
9. Пыркова, О. М. Разработка системы государственных социальных стандартов - важнейшее условие эффективного решения социально-экономических проблем в регионе / О. М. Пыркова, Т. А. Койнова // Социально-трудовая сфера: Динамика, качество человеческого потенциала, проблема управления : материалы Всерос. науч.-практ. конф., 26-27 мая 1998 г. - Самара, 1998. -С. 111-113.
10. Ренкас, Н. Н. Актуальные вопросы осуществления социальной политики Российской Федерации в сфере управления качеством жизни населения: теоретический и практический аспекты / Н. Н. Ренкас // Юридический мир. - 2007. - № 4. -С. 47-49.
11. Ренкас, Н. Н. Социальные стандарты - инструмент управления качеством жизни населения региона / Н. Н. Ренкас // Социальное и пенсионное право. - 2006. - № 4 - С. 21-23.
12. Тупченко, В. А. Развитие социально-экономической стандартизации в сфере государственных услуг (на примере услуг населению) : дис. ... д-ра экон. наук / В. А. Тупченко. - М., 2004. - 274 с.
ACTUALIZATION OF THE NATIONAL-MUNICIPAL SERVICES STANDARDIZATION PROBLEM AIMED AT STEADY DEVELOPMENT
OF THE TERRITORIES
Ya. Ya. Kail
The article substantiates the actualization of the national-municipal services standardization problem to provide the steady development of the territories. The experience of rendering public services in the Russian Federation subjects is vividly presented. The article reveals the level of the national-municipal services standardization problem development. Some solution ways for the national-municipal services standardization problem have been defined.
Key words: national-municipal services standardization, society of service-based economy, public service, national service, municipal service, social service, branches of national services sphere, inter-budget transfers, state control mechanism.
