CC BY
16
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2015
Р.И. ШИРЯЕВА
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
АКТИВИЗАЦИЯ МОТИВАЦИОННЫХ ФУНКЦИЙ ЗЕМЕЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ1
В статье исследуются институциональные возможности формирования в процессе организации отношений собственности мотиваций к рациональному землепользованию у субъектов земельных отношений на разных уровнях управления. Отмечено особое значение таких механизмов реализации природы земельной собственности, как определенные ограничения прав собственности и законодательное оформление ответственности субъектов земельной собственности всех уровней за соблюдение принципов управления земельной собственностью, адекватных ее природе.
Ключевые слова: собственность, земельные отношения, землепользователи, общественные интересы, управление, субъекты земельной собственности, рациональное землепользование, сельскохозяйственные земли, экономические интересы, социальные интересы.
1БЬ: д15, Ш4.
Статус собственности как системообразующего института государственного регулирования экономических отношений предоставляет государству существенные институциональные возможности регулирующего воздействия на все аспекты их развития, в том числе и на характер мотиваций экономических агентов. Теоретическое основание для данного вывода - генетическая, органическая связь отношений собственности с интересами экономических агентов (в том числе с интересами государства), объективно обусловленная зависимостью степени реализации интересов от сохранности и эффективности использования их собственности. Воздействуя на интересы субъектов экономических отношений в процессе законодательного оформления отношений собственности, спецификации прав собственности, государство получает реальную возможность формирования позитивных мотиваций. Применительно к земельной собственности речь идет о формировании у субъектов земельных отношений мотиваций к рациональному землепользованию, далеко не исчерпывающемуся (в силу
1 Работа выполнена при поддержке РГНФ. Проект №14-02-00150.
специфики земли как объекта собственности) достижением только его экономической эффективности.
Собственность - чрезвычайно сложная многоуровневая система экономических отношений, экономических связей. Поэтому качество управления этой сферой, в том числе и обеспечение его ориентации на формирование позитивных мотиваций экономических агентов, во многом зависит от степени проработки его методологических аспектов, методологических основ, позволяющих выявить приоритеты целеполагания процесса управления, адекватные специфике характера и природы собственности.
Соответственно, в процессе организации отношений собственности в землепользовании особое внимание должно быть уделено разработке методологических принципов, учитывающих специфику природы земельной собственности, вооружающих процесс управления землепользования методологическими ориентирами, имеющими критериальное значение для оценки качества управления.
Земельные отношения отличают значительная доля в их структуре отношений социального характера, органическая связь земельной собственности с общественными интересами, о чем свидетельствует высокая, практически критическая зависимость состояния окружающей среды, всех видов хозяйственной деятельности и условий жизни населения от обеспечения высокого качества земельных ресурсов, эффективности и культуры их использования. Это придает императивный характер необходимости дополнения рыночных механизмов экономической реализации земельной собственности механизмами реализации ее общественного характера, обеспечивающими ориентацию интересов субъектов землепользования на реализацию социальных целей и общественных интересов. А поскольку их достижение невыгодно субъектам хозяйствования, так как требует дополнительных затрат, постольку игнорирование необходимости разработки механизмов реализации социальных функций земельной собственности в процессе разработки системы управления земельными отношениями деформирует, искажает их мотивации, снижая качество землепользования.
Формирование позитивных мотиваций землепользователей в данном контексте осложняется необходимостью разрешения противоречия, заключающегося в определенном конфликте между социальной и экономической составляющими эффективности использования земли, нередко характеризующихся противоположной динамикой. Данное обстоятельство определяет один из ключевых приоритетов целепола-гания процесса землепользования, заключающийся в необходимости исключения для землепользователей возможности причинять ущерб общественным интересам и интересам других экономических агентов.
Иначе говоря, с целью предотвращения конфликта экономических и социальных целей. Нельзя не согласиться с утверждением, что специфика регулирования землепользования состоит в «.. .обеспечении адекватного вклада земельных активов в экономический рост при сохранении и воспроизводстве экологического потенциала» [1].
Отмеченная специфика конфигурации отношений земельной собственности, свидетельствующая о существенной зависимости базовых основ развития общества от качества организации земельных отношений, в том числе от качества организации отношений земельной собственности, выдвигает перед государством в качестве основного методологического ориентира при формировании системы управления земельными отношениями необходимость проведения политики их социализации, поскольку реализация социальных целей не происходит автоматически и, как правило, в краткосрочном плане невыгодна субъектам частной собственности.
Мировой опыт управления земельными отношениями свидетельствует о признании государствами социальных функций земельной собственности и введении в связи с этим различного рода ограничений прав собственности на землю и, следовательно, возможностей максимизации прибыли. В процессе развития капитализма широкое распространение получила практика ограничения прав землепользователей в связи с необходимостью обеспечения национальной безопасности, охраны окружающей среды, развития здравоохранения, судоходства, строительства, прокладки дорог, градостроительства и благоустройства населенных пунктов и т.д. Ограниченное право собственности юридически идентифицируется как возможность распоряжаться землей лишь в меру непротиворечия действий собственника публичным интересам и интересам других собственников. Ограничение прав собственности в данном случае используется в качестве механизма, формирующего мотивации к рациональному землепользованию, в равной степени ориентированному на реализацию экономических и социальных целей.
Основную трудность формирования позитивных мотиваций в землепользовании представляет ярко выраженная многомерность земельной собственности, обусловливающая необходимость нахождения в процессе ее законодательного оформления алгоритма оптимального сочетания ограничений полномочий собственников земли в общественных интересах со столь же обязательным стимулированием экономической эффективности использования земли всеми субъектами землепользования. Ограничения ориентированы в основном на обеспечение социальной эффективности, экономическое стимулирование - на обеспечение эффективности экономической. Нейтрализация последствий данного объективного противоречия будет зависеть
от того, насколько процесс институционализации отношений собственности ориентирован на формирование стимулов к рациональному землепользованию, учитывающему необходимость реализации и экономического, и социального интереса.
Наряду с формированием мотиваций к рациональному землепользованию непосредственно у лиц, использующих землю, не менее важное значение имеет формирование аналогичных мотиваций у представителей законодательной власти, устанавливающих на законодательном уровне правовые нормы, регулирующие процесс ее использования, и представителей органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по распоряжению земельной собственностью. Дело в том, что структура субъектов земельной собственности не исчерпывается только собственниками земли и различного рода землепользователями. Ее субъектами являются также представители органов законодательной и исполнительной власти, выполняющие функции государственного регулирования земельных отношений. Их интересы не всегда совпадают с интересами рационального землепользования. Поэтому исключение возможности злоупотреблений земельной собственностью со стороны органов власти, наделенных полномочиями по регулированию процесса ее использования, - важнейшая задача практической организации отношений земельной собственности.
Практика управления земельными отношениями свидетельствует о том, что нередко в процессе законодательного оформления отношений собственности и в процессе управления ее использованием необходимость достижения экономических, и тем более социальных, целей землепользования отодвигается на задний план, а его действительным приоритетом становится не столько обеспечение ориентации интересов собственников и непосредственных пользователей на достижение экономических целей использования земли и реализацию социальных функций земельной собственности, сколько закрепление за бюрократическим аппаратом органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по распоряжению земельной собственностью, избыточных нерегламентированных прав собственности, позволяющих им по своему усмотрению принимать решения по распоряжению ее использованием.
Наглядным свидетельством тому является неупорядоченность процесса перевода земель из одной категории в другую, позволяющая использовать его исключительно в интересах максимизации прибыли, в групповых, корыстных интересах в ущерб интересам общественным, в том числе в ущерб национальной безопасности, неотъемлемой составляющей которой является безопасность продовольственная, постоянно находящаяся в зоне риска либо из-за пер-
манентного перевода земель под сельскохозяйственными угодьями в другие категории земель, коммерческое использование которых позволяет извлекать большую прибыль, либо из-за вовлечения сельскохозяйственных земель в спекулятивный оборот. В результате имеет место перманентное сокращение сельскохозяйственных земель. Между тем соотношение демографической ситуации (рост населения) в условиях ограниченности земельных ресурсов придает обеспечению продовольственной безопасности статус одного из ключевых приоритетов экономической политики, что соответственно обостряет проблему сохранения масштабов сельскохозяйственных угодий.
Федеральный закон «Об обороте сельскохозяйственных земель» №101-ФЗ, принятый в 2012 г., не смог остановить процесс их сокращения, и об этом пишут многие эксперты [2]. Площадь земель под сельскохозяйственными угодьями сократилась с 222409,2 тыс. га в 1990 г. до 220204,0 тыс. га в 2013 г.2 Закон не устанавливает четкого порядка и жестких правил перевода сельскохозяйственных земель в другие категории, а также ответственности бюрократического аппарата за их соблюдение. В нем практически отсутствуют эффективные институты, ограничивающие изъятие сельскохозяйственных земель из сферы сельского хозяйства. О формальном характере ограничений свидетельствует, в частности, то, что несмотря на предусматриваемый законом запрет на изменение целевого назначения земельных участков без согласия органов власти, происходит перманентное перепрофилирование их назначения. При переводе земель сельскохозяйственного назначения используются различные механизмы как легального так и нелегального вида для того, чтобы продать земли предпринимателям. Не способствует выполнению требований об ограничениях и то обстоятельство, что закон не предусматривает конкретных мер ответственности чиновников за их несоблюдение. Федеральный закон «О переводе земли или земельных участков из одной категории в другую» также не содержит достаточно жестких ограничений использования сельскохозяйственных земель. Такие законодательные пробелы автоматически закрепляют за чиновниками нерегламентированные полномочия по распоряжению земельной собственностью в своих интересах, легализуют ее изъятие из сельского хозяйства, способствуют расширению масштабов коррупции. Таким образом, существуют значительные провалы в реализации основных принципов, заложенных в законодательных актах по земельным отношениям [3]. Как следствие, увеличивается количество выявляемых нарушений. В 2013 г. по сравнению с
2 См.: Министерство сельского хозяйства РФ: Доклад о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель Российской Федерации в 2013г. С. 37.
2012 г. увеличилось на 20% нецелевое использование земель и на 10% увеличилось количество неиспользуемых земель3.
Проблема защиты сельскохозяйственных земель от перепрофилирования не разрешена до сих пор. Не способствует ее разрешению, на наш взгляд, и замена деления земель на категории территориальным зонированием, предлагаемая законопроектом, принятым в первом чтении в декабре 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные акты РФ в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». Проект отменяет существующее деление земель на категории и вводит зонирование территорий. Вместо семи категорий земель предлагается 14 видов территориальных зон. Проект предоставляет местным властям преимущественное право устанавливать и изменять границы зон (в том числе особо ценных сельскохозяйственных земель и лесного фонда) и определять для них разрешенные виды деятельности. При этом порядок создания и изменения зон изложен нечетко и невнятно. Отсутствуют четкие критерии его оценки, что необоснованно расширяет неконтролирумые полномочия органов власти и создает институциональные возможности для злоупотреблений с их стороны. Разработку и совершенствование сельскохозяйственного регламента предполагается завершить только к 01.01.2017 г. Кроме того, вопреки логике, в данном проекте сельскохозяйственные земли не включены в состав особо охраняемых земель, что также снижает степень их защиты.
Во избежание искажений мотиваций субъектов управления земельными отношениями и для обеспечения их более четкой ориентации на создание предпосылок для рационального землепользования необходимо не допускать отрыва процесса законодательного оформления отношений собственности, сертификации прав собственности от фундаментальных основ процесса управления. Такого рода отрыв лишает законодателей, формирующих институциональную среду функционирования земельной собственности, методологических ориентиров, отсутствие которых, в свою очередь, создает возможность принятия ими законов с коррупциогенными нормами и пробелами, легализующими различного рода злоупотребления в сфере земельных отношений. При этом следует отметить, что от качества законодательного оформления структуры прав собственности зависит не только формирование позитивных мотиваций землепользования, но и (что не менее важно) обеспечение ее надежной защиты от различного рода злоупотреблений.
Фундаментальные принципы управления земельной собственностью, учитывающие ее сущность и специфику, обеспечивающие их
3 Там же. С. 125.
Вестник ИЭ РАН. №6. 2015 С. 26-33
полноценную реализацию, должны быть четко сформулированы на стадии разработки концепции системы управления земельными отно-шениями4. Их соблюдение должно быть вменено в обязанность органам законодательной власти, формирующим правовое пространство функционирования земельной собственности, и органам исполнительной власти, наделенным полномочиями по распоряжению земельной собственностью. В частности, критерием качества законодательных актов должно стать их соответствие этим принципам. Гарантии соблюдения этих принципов органами исполнительной власти, наделенными полномочиями по распоряжению земельной собственностью, могут быть обеспечены оформлением на законодательном уровне конкретных форм и степени ответственности представителей бюрократического аппарата, принимающих решения, за их соблюдение. Законодательное оформление неотвратимой ответственности представителей органов власти за реализацию ключевых принципов управления землей в сочетании с введением необходимых ограничений прав собственности непосредственных землепользователей в интересах реализации общественных интересов - наиболее надежный способ формирования мотиваций к рациональному землепользованию у субъектов земельных отношений, обеспечивающий определенную комплексность в подходе к решению данной проблемы на всех уровнях управления.
Таким образом, активизация мотивационных функций земельной собственности зависит от достижения (в процессе разработки системы управления земельной собственностью, в процессе законодательного оформления структуры прав собственности) синтеза методологических основ и принципов управления с практическими механизмами, обеспечивающими их реализацию. Искомый синтез достигается закреплением на законодательном уровне не только структуры прав собственности субъектов земельных отношений, но и институтов, корректирующих ее в интересах рационального землепользования, ключевыми из которых являются определенные ограничения прав собственности и установление неотвратимой, ощутимой ответственности субъектов землепользования за их соблюдение. Законодательное оформление скорректированных таким образом прав собственности нейтрализует отсутствие у субъектов земельных отношений естественных мотиваций к реализации общественных интересов и социальных целей, обеспечивая определенную гармонию в структуре целеполага-ния использования земельной собственности.
4 Одна из основных функций земельного законодательства - это защита интересов общества и государства при одновременном экономически выгодном использовании земельных ресурсов.
Вестник ИЭ РАН. №6. 2015 С.26-33
Литература
1. Медведева О.Е. Проблемы устойчивости землепользования в России. М.: Центр экономической политики России, 2009.
2. Шагайда Н. Оборот сельскохозяйственных земель в Росси: трансформация институтов и практика. М.: Институт Гайдара, 2010.
3. Козлова С.В. Институты развития земельно-имущественных отношений в современной России // Вопросы экономики и права. 2012. № 11.
R.I. SHIRYAEVA
PhD in economics, leading research fellow of the Institute of economics of the Russian
Academy of sciences, Moscow, Russia
ACTIVIZATION OF MOTIVATIONAL FUNCTIONS OF THE LANDED PROPERTY The paper is dedicated to an investigation of institutional opportunities of formation in the course of the organization of the property relations of motivations to rational land use at subjects of the land relations at the different levels of management. The author notes special value of such mechanisms of realization of the landed property nature as certain restrictions of the property rights and legislative registration of responsibility of subjects of the landed property of all levels for observance of the principles of management of the landed property adequate to its nature.
Keywords: property, land relations, land users, public interests, management, subjects of the landed property, rational land use, farmlands, economic interests, social interests. JEL: Q15, R14.
