CC BY
639
АГРЕССИЯ: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
С.В. Бухмин
Bukhmin S.V. A aggression: international legal aspects. The article analyses some of the most important international treaties and the UN General Assembly’s resolutions dealing with the concept of aggression.
Любой вооруженный конфликт, независимо от природы его происхождения, неразрывно связан в международном праве с понятием агрессии. Различное правовое толкование этого термина без учета специфики современных международных отношений, отсутствие императивной нормы права, раскрывающей суть и специфику данного явления, часто приводят к различного рода коллизиям. Ни международно-правовой договор, ни международно-правовой обычай не дают правоприменителю возможности оперировать этим понятием в отношении сторон, участвующих в вооруженном противостоянии, что, в свою очередь, является препятствием на пути применения режима санкций против стороны конфликта, нарушившей международно-правовой запрет прибегать к войне в качестве средства достижения своих целей (За исключением принудительных коллективных действий согласно главе VII Устава ООН и права на законную и коллективную самооборону - статья 51 Устава ООН).
Рассмотрим наиболее значимые международные договоры и резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, которые затрагивают понятие агрессии. Подобный анализ необходим, прежде всего, для дальнейшей кодификации уже существующих норм международного права с целью выработки международным сообществом официального документа, который впоследствии станет правовой базой для четкой квалификации действий находящихся в конфликте сторон.
В Гаагских конвенциях 1899 и 1907 годов о мирном разрешении международных споров текстуально закреплено желание государств предупредить, по возможности, обращение к силе в своих отношениях. Дальнейшее развитие политики ограничения, а затем и запрещение «агрессивных войн» нашло свое отражение, в частности, в Пакте Бриана-Келлога 1928 года, в Уставе ООН,
Уставах Международных военных трибуналов в качестве преступлений против мира. Так, статья 6 Устава Нюрнбергского трибунала гласит, что «планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны или войны в нарушение международных договоров, соглашений или заверений, или участие в общем плане или заговоре, направленных к осуществлению любого из вышеизложенных действий» являются преступлениями, влекущими за собой индивидуальную ответственность [1].
Пакт Бриана-Келлога не содержит определения агрессии. Документ, выражая волю участвующих в нем сторон, ограничивает право государств прибегать к войне. Участники Пакта торжественно заявляют от имени своих народов, что они «осуждают обращение к войне для урегулирования международных споров и отказываются от таковой в своих взаимных отношениях в качестве орудия национальной политики. Стороны признают, что урегулирование или разрешение всех могущих возникнуть между ними споров или конфликтов, какого бы характера или какого бы происхождения они не были, должно всегда изыскиваться только в мирных средствах» [2]. Договор, хотя и не содержит исследуемую дефиницию, включает для нашего случая существенный момент -воспрещение любой агрессии.
Более определенно границы агрессии были сформулированы в Конвенции об определении агрессии, принятой в 1933 году1.
1 Проект конвенции об определении нападающей стороны был внесен советской делегацией на конференции по разоружению в декабре 1932 года и принят специальной подкомиссией конференции по разоружению 24 мая 1933 года. С 3 по 5 июля 1933 года Конвенцию об определении агрессии подписали тремя отдельными актами СССР, Эстонская Республика, Латвийская Республика, Польская Республика, Румыния, Турецкая Республика, Персия (Иран) и Афганистан. В 1934 году к Конвенции присоединилась Финляндия. СССР ратифицировал Конвенцию 17 августа 1933 года.
Данный документ непосредственно опирается на вышерассмотренный Пакт Бриана-Келлога, указывая, что государства, участвующие в данной конвенции, считают, что «Пакт Бриана-Келлога, участниками которого они являются, воспрещает всякую агрессию», полагают «необходимым, в интересах всеобщей безопасности, определить возможно более точным образом понятие агрессии, дабы предупредить всякий повод к ее оправданию», и считают «полезным, в интересах всеобщего мира, внести в действие между их странами точные правила, определяющие агрессию, впредь до того, как эти последние станут общепризнанными» [3].
Согласно статье 1 Конвенции, государства, участвующие в договоре, обязались руководствоваться в своих взаимоотношениях «определением агрессии, как оно было разъяснено в докладе Комитета по вопросам о безопасности от 24 мая 1933 года (доклад Политиса) на Конференции по сокращению и ограничению вооружений, докладе, сделанном в результате предложения, внесенного советской делегацией».
В соответствии со статьей 2 Конвенции государство будет признано нападающим в конфликте, то есть будет признано агрессором, если первое совершит одно из следующих действий:
«1. Объявление войны другому государству;
2. Вторжение своих вооруженных сил, хотя бы без объявления войны, на территорию другого государства;
3. Нападение своими сухопутными, морскими или воздушными силами, хотя бы без объявления войны, на территорию, на суда или на воздушные суда другого государства;
4. Морскую блокаду берегов или портов другого государства;
5. Поддержку, оказанную вооруженным бандам, которые, будучи образованными на его территории, вторгнутся на территорию другого государства, или отказ, несмотря на требование государства, подвергшегося вторжению, принять, на своей собственной территории, все зависящие от него меры для лишения названных банд всякой помощи или покровительства».
Конвенция сыграла важную роль не только для своего времени, формально закрепив намерения государств-участников
дать определение агрессии, отразив существенные взаимосвязи и определив формы ее выражения, но и заложила теоретические основы для дальнейшего исследования данного явления с правовой точки зрения.
Тем не менее, Конвенция об определении агрессии имеет, на наш взгляд, ряд недостатков. Наиболее значимый из них состоит в непосредственном указании на сферу ее применения, что явилось отражением эволюции международного права на соответствующем этапе его истории. Так, в частности, в статье 2 указывается, что правила, определяющие агрессию, применяются только в период международных конфликтов, без ущерба для соглашений, действующих между сторонами, участвующими в конфликте. В настоящее время при динамичном вытеснении из международной жизни вооруженных конфликтов международного характера немеждународными вооруженными конфликтами данное положение теряет свою актуальность, так как не учитывает современные тенденции развития специфических общественных отношений в период вооруженной борьбы. Кроме того, данная Конвенция не получила своего широкого распространения, и число присоединившихся к ней стран незначительно, поэтому пожелание участников Конвенции об общепризнанности содержащихся в ней норм остается правовой фикцией, а не реальностью.
Принятие Устава Организации Объединенных Наций также не решило эту проблему. Упоминание агрессии встречается при формулировке цели ООН в статье 1 Устава: «Поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира» и установлении роли Совета Безопасности ООН в определении существования «любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии», который делает «рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 и 42 для поддержания или вос-
становления международного мира и безопасности» [4]. Здесь следует обратить особое внимание на то обстоятельство, что абсолютная роль в квалификации действий государств как актов агрессии принадлежит именно Совету Безопасности ООН, а следовательно, решающее значение будет иметь выбор нормы права, которой будет руководствоваться Совет в своем решении.
Следующим шагом в поиске выхода из сложившейся ситуации стало принятие 14 декабря 1974 года на 29-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюции 3314 [5]. Она стала результатом продолжительной работы специально созданной комиссии по вопросу об определении агрессии в составе тридцати пяти государств - членов ООН1, разработавшей ее проект и рекомендовавшей для принятия Генеральной Ассамблеей ООН. При проведении правового анализа изложенных в ней положений в сравнении с Конвенцией об определении агрессии 1933 года, становится очевиден тот факт, что толкование понятия значительно расширилось и приобрело более стройную структуру. Статья 1 резолюции 3314 (XXIX) определяет агрессию как «применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом Организации Объединенных Наций». Тесная взаимосвязь с Уставом ООН и непосредственное оперирование международно-правовыми институтами в дефиниции: государственный суверенитет, территориальная неприкосновенность государства, отражает ее более прогрессивный дух по сравнению с предыдущими попытками дать общепризнанное определение агрессии. В статье 3 резолюции 3314 (XXIX) приводится перечень действий, которые независимо от
1 Специальный комитет по вопросу об определении агрессии создан в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2330 (XXII) от 18 декабря 1967 года. В его состав входили следующие государства: Австралия, Алжир, Болгария, Гаити, Гана, Гвиана, Индонезия, Иордания, Иран, Испания, Италия, Канада, Кипр, Колумбия, Конго (Демократическая Республика), Мадагаскар, Мексика, Норвегия, Объединенная Арабская Республика, Румыния, Сирия, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, США, СССР, Судан, Сьерра-Леоне, Турция, Уганда, Уругвай, Финляндия, Франция, Чехословакия, Эквадор, Югославия, Япония.
объявления войны будут квалифицироваться как акты агрессии:
«а) вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства или любая военная оккупация, какой бы временный характер она не носила, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, или любая аннексия с применением силы территории другого государства или части ее;
b) бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства или применение любого оружия государством против территории другого государства;
c) блокада портов или берегов государства вооруженными силами другого государства;
с!) нападение вооруженными силами государства на сухопутные, морские или воздушные силы или морские и воздушные флоты другого государства;
е) применение вооруженных сил одного государства, находящихся на территории другого государства по соглашению с принимающим государством, в нарушение условий, предусмотренных в соглашении, или любое продолжение их пребывания на такой территории по прекращении действия соглашения;
1} действие государства, позволяющего, чтобы его территория, которую оно предоставило в распоряжение другого государства, использовалась этим другим государством для совершения акта агрессии против третьего государства;
g) засылка государством или от имени государства вооруженных банд, групп и регулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против другого государства, носящие столь серьезный характер, что это равносильно перечисленным выше актам, или его значительное участие в них».
Перечисленные в статье 3 резолюции 3314 (XXIX) действия государств в доктрине международного права подразделяются на прямую (пункты а, Ь с, с1, е) и косвенную (пункт §) агрессии. Причем, следует подчеркнуть, что Международный суд ООН в решении 1986 года по делу Никарагуа против США дает расширительное толкование понятия косвенной агрессии, распространяя его на оказание помощи вооруженным бандам,
повстанцам, в форме предоставления оружия, материальной или иной помощи. В данном случае при квалификации производимых сторонами действий необходимо подходить с позиции их масштабности. При этом Суд отметил, что такое толкование, отражающее положение пункта с1 резолюции 3314 (XXIX), может рассматриваться как норма международного обычного права [6].
Сопоставляя вышеизложенное, заметим, что четыре пункта статьи 3 резолюции 3314 (XXIX) полностью или частично тождественны положениям, приведенным в статье 2 Конвенции об определении агрессии 1933 года, и лишь четыре из них - пункты Ь, е, £ а (в отношении военной оккупации и аннексии с применением силы) отличаются новизной. Однако это характеризует не столько их преемственность, сколько качественные изменения в системе международного права, происшедшие во второй половине XX века.
Правовая квалификация резолюции 3314 (XXIX) в настоящее время неоднозначна. Несмотря на многие позитивные моменты, которые свойственны данному документу, учитывая также, что она является практически единственным международно-правовым средством, применяемым сегодня на практике в ситуации определения агрессора, существует целый ряд проблем, не учитываемых данной резолюцией. Нельзя не согласиться с Франсуа Бюньоном в том, что резолюция «умалчивает о свойственных нашей эпохе скрытых формах агрессии - подрывной деятельности, террористических актах, об иностранном вмешательстве в случае гражданской войны, оккупации с согласия марионеточного правительства...» [7]. Подобные вопросы приобрели в последнее время большую актуальность. Не учитывать их в свете террористических актов 11 сентября 2001 года в Нью-Йорке и Вашингтоне свидетельствовало бы об игнорировании современных тенденций развития международных отношений. Кроме того, заслуживает особого внимания субъективный момент в определении причины применения вооруженной силы, за исключением ситуации, изложенной в статье 7 приложения к резолюции 3314 (XXIX) касательно национально-освободительных войн. «Ничто в настоящем определении... не может каким-либо образом наносить ущерба вытекающему из Устава праву
на самоопределение, свободу и независимость народов, которые насильственно лишены этого права, ...в частности народов, находящихся под господством колониальных и расистских режимов или под другими формами иностранного господства, а также праву этих народов бороться с этой целью». Определение, по своей сути, должно носить объективный характер, которое не зависит от решения какого-либо субъекта международного права, и строиться на подлежащих проверке обстоятельствах.
Субъективизм при принятии решения Советом Безопасности ООН является скорее негативным моментом в рамках существующей системы организации органов ООН, чем её преимуществом. И дело здесь не только в том, что перечень актов агрессии согласно статье 2 резолюции 3314 (XXIX) не является исчерпывающим, и Совет Безопасности может определить, что другие акты представляют собой агрессию согласно положениям Устава, но и достаточно неэффективным механизмом принятия решения внутри самого Совета Безопасности ООН. Так, для констатации акта агрессии необходимо наличие единогласия пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН. Как известно, согласование единой позиции именно при процедуре голосования в Совете Безопасности было и остается одной из сложных задач [8]. В этом отношении итальянский юрист Э.Х. де Аре-чага утверждал: «признав за пятью постоянными членами Совета Безопасности право «вето», система безопасности Устава ООН с самого начала допустила существенное ограничение сферы своего действия, так как любая попытка применить санкции по отношению к любому постоянному члену Совета Безопасности заранее сознательно отвергается» [9]. Логично предположить, что схожая ситуация сложится каждый раз, когда виновным в агрессии оказывался бы кто-либо из союзников постоянных членов Совета, либо если международная обстановка будет благоприятствовать принятию такого решения хотя бы одним государством, входящим в состав его пяти постоянных членов (расстановка сил в регионе, геополитические интересы и так далее). Таким образом, лишь исключительные обстоятельства при настоящем уровне организации международной системы станут основой для принятия решения.
Не вдаваясь в подробности, заметим, что проблема реформирования Совета Безопасности ООН назрела давно. В нашем случае, для преодоления возникшей трудности можно предложить следующие направления реформирования права «вето»:
- преобразование индивидуального права «вето» в коллективное;
- создание механизмов преодоления права «вето», в частности через Генеральную Ассамблею ООН;
неприменение права «вето» (принятия решения по непроцедурному вопросу) при воздержании и неучастии постоянных членов в голосовании (подробнее см. [10]).
Существует мнение, что при квалификации агрессии необходимо непосредственно апеллировать к общественному мнению [1 1]. В этом случае достаточно сложно говорить о каком-либо международном стандарте, определяющем агрессию, так как никто не сможет гарантировать, что государства в одностороннем порядке не будут определять агрессию исходя из их собственных интересов.
Однако это не решает основной проблемы - необходимость наделения какого-либо компетентного органа абсолютным правом квалифицировать действия сторон в каждом конкретном случае как акт агрессии. Совет Безопасности ООН как на основании статьи 39 Устава ООН, так и статей 2, 4 резолюции 3314 (XXIX) обладает правом определения существования любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии. Тем не менее, «поскольку нет юридических критериев, связывающих Совет Безопасности, решения его остаются политическими актами, и не ясно, каким образом они могли бы привести к юридическим последствиям, помимо тех положений, которые предусмотрены Уставом или положениями других соглашений» [7, с. 220]. Действительно, определение агрессии, изложенное в резолюции 3314 (XXIX), не налагает на Совет Безопасности никаких обязательств и относится к рекомендациям1, которые Совет может использовать в своей деятельности, что и подтверждается Преамбулой резолюции: «Генеральная Ассамблея... обращает внимание Совета Безопасности на определение агрессии, из-
1 Положения, содержащиеся в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, относятся к так называемому «мягкому праву» и носят рекомендательный характер.
ложенное ниже, и рекомендует ему, по мере необходимости, учитывать это определение в качестве руководства при установлении в соответствии с Уставом наличия акта агрессии».
Дипломатическая конференция полномочных представителей под эгидой ООН по учреждению Международного Уголовного суда, прошедшая в Риме с 15 по 17 июля 1998 года, лишь доказала, что общепризнанного определения агрессии до сих пор не выработано. Принятие 17 июля 1998 года Статута Международного Уголовного суда2 подтвердило данное положение вещей. Согласно пункта 1 статьи 1 Статута, юрисдикция суда распространяется на преступления агрессии, но с существенной оговоркой, приведенной в пункте 2: «Суд осуществляет юрисдикцию в отношении преступления агрессии, как только будет принято в соответствии со статьями 121 и 123 положение, содержащее определение этого преступления и излагающее условия, в которых Суд осуществляет юрисдикцию касательно этого преступления. Такое положение сообразуется с соответствующими положениями Устава Организации Объединенных Наций». Однако принятие поправки к статье 5 к рассмотрению на Конференции по обзору по истечении семи лет с момента вступления в силу Статута не гарантирует ее принятие, так как в случае отсутствия консенсуса между участниками Конференции требуется наличие большинства в две трети голосов государств-участников. При неблагоприятном стечении обстоятельств, когда достигнуть определенного числа голосов для принятия поправки не удастся, пересмотр статута может быть отложен на продолжительное время.
Другим не менее значимым моментом с точки зрения будущей эффективности Суда является осуществление им юрисдикции в отношении государств-участников, не принявших поправку. Статья 121 гласит: «Любая поправка к статьям 5, 6, 7 и 8 настоящего Статута вступает в силу для государств -участников, принявших эту поправку, через год после сдачи на хранение их ратификационных грамот или документов о принятии. В отношении государства - участника, не при-
2 Статут вступил в силу I июля 2002 года согласно статье 126 пункта I. Россия подписала Статут (Распоряжение Президента РФ от 8 сентября 2000 года № 394-рп), но не ратифицировала его.
нявшего поправку, Суд не осуществляет своей юрисдикции в том, что касается преступления, охватываемого такой поправкой, когда оно совершается гражданами этого государства - участника или на его территории». На 3 мая 2004 года к Статуту присоединились 94 государства1. Учитывая также, что в состав государств, ратифицировавших Статут, не входят три - Российская Федерация, США, Китай - из пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН, Суд при осуществлении юрисдикции столкнется с серьезными трудностями.
Статья 11 Статута содержит существенное дополнение к ограничению юрисдикции Суда, устанавливая пределы действия Статута во времени - юрисдикция гаНопе /етрош. Согласно пункту 1 статьи 15 «Суд обладает юрисдикцией только в отношении преступлений, совершенных после вступления в силу настоящего Статута». Это же правило действует и в отношении любого государства, которое становится участником Статута после его вступления в силу: «Суд может осуществлять свою юрисдикцию лишь в отношении преступлений, совершенных после вступления в силу настоящего Статута для этого государства» (пункт 2 статьи 15). Такое обстоятельство может мешать функционированию МУС. По этому поводу Э. Давид отмечает, что государство «может отложить свое присоединение к Статуту на такой период времени, в течение которого существует возможность совершения нарушений, его затрагивающих и относящихся к юрисдикции Суда, или имеется опасение, что такие нарушения могут быть совершены» [13]. Эти опасения вовсе не беспочвенны, если учесть разногласия среди государств за последнее время, которые были вызваны неоднократными попытками утвердить определение агрессии в качестве общепризнанного.
Заслуживают внимания положения статьи 33 Статута, которые не включают приказы о совершении преступления агрессии в перечень явно незаконных. Приведенные в ней исключения, как освобождающие от ответственности, придают еще не выработанному
1 Из них - 24 африканских страны, 11 - из Азии, 15 - из Восточной Европы, 18 - из Латинской Америки и Карибского бассейна, 26 - из Западной Европы. Сведения получены на официальном сайте Международного Уголовного суда Генеральной Ассамблеи [12].
Подготовительной комиссией МУС определению оттенок индивидуальной уголовной ответственности за акты агрессии, что не было предусмотрено в резолюции 3314 (XXIX): «Тот факт, что преступление, подпадающее под юрисдикцию Суда, было совершено лицом по приказу правительства или начальника, будь то военного или гражданского, не освобождает это лицо от уголовной ответственности, за исключением случаев, когда:
a) это лицо было юридически обязано исполнять приказы данного правительства или данного начальника;
b) это лицо не знало, что приказ был незаконным; и
c) приказ не был явно незаконным».
В Пособии по ратификации и имплементации Римского Статута данное положение толкуется как «смягчающее обстоятельство, способное, например, уменьшить меру наказания».
Другая важная проблема, вызвавшая значительные разногласия между государст-вами-участниками Статута, заключается в точном значении фразы пункта 2 статьи 5, согласно которой любое положение о преступлении агрессии «сообразуется с соответствующими положениями Устава Организации Объединенных Наций». Компромисс не был достигнут потому, что «многие государства придерживаются той точки зрения, <...> что Совет Безопасности должен вынести заключение о том, что произошел акт агрессии, в соответствии со своими полномочиями по главе 7 Устава ООН, прежде чем МУС сможет получить юрисдикцию в отношении преступления агрессии. Однако другие государства не поддерживают такое толкование. Поэтому идет медленная работа над достижением компромисса, приемлемого для всех заинтересованных государств».
Обобщая вышеизложенное, выделим критерии, которые необходимо учитывать при разработке понятия агрессии с учетом специфики современных международных отношений. Определение должно:
- содержать объективные критерии, позволяющие дать точную юридическую квалификацию рассматриваемого события;
- быть выражено в качестве императивной нормы международного права;
- обладать свойством универсальности;
учитывать современные реалии международных отношений;
- предусматривать международно-правовую и индивидуальную уголовную ответственности за нарушение закрепленных в нем положений;
использовать эффективные способы преодоления возможных противоречий.
Рассмотренные выше документы позволяют с уверенностью утверждать, что поиск взаимоприемлемого решения в отношении определения агрессии представляется сложной задачей. По мнению Ф. Бюньона, «поскольку нет централизованной и обязательной юридической процедуры, позволяющей констатировать агрессию во всех случаях на основе точных юридических критериев и таким образом, чтобы это стало обязательным для всех воюющих сторон, теория дискриминационного применения jus in bello ведет к тому, что обе стороны не станут применять это право: каждая из них считает противника агрессором и ссылается на это, чтобы освободить себя от соблюдения норм права войны» [7, с. 221]. Необходимость выработки дефиниции диктуется также динамично изменяющейся международной обстановкой, в которой принципы и нормы международного права играют первостепенную роль. Насколько эффективно будут использовать международные учреждения уже накопленный в своей деятельности опыт для определения границы баланса сил и интересов субъектов международного права, настолько эффективным будет процесс разрешения стоящих перед мировым сообществом задач.
1. Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 764-765.
2. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. V. М., 1930. С. 5-8.
3. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. VIII. М., 1935. С. 27-28.
4. Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 7-33.
5. Резолюция 3314 (XXIX) «Определение агрессии». Действующее международное право. Т. 2. М., 1997. С. 199-202.
6. International Court of Justice. Reports of Judgments, Advisori Opinion and Orders. 1986. P. 103.
7. Бюньон Ф. It Международный журнал Красного Креста 2002: Сб. ст. М., 2002. С. 219.
8. Крылов С.Б. Материалы к истории Организации Объединенных Наций. Вып. 1. M.-J1.; Р., 1949. С. 168.
9. Аречага Э.Х. де Современное международное право. М., 1983. С. 178.
10. Андреев A.A. Современные стратегии реформирования Совета Безопасности ООН. Казань, 2002. С. 75.
11. Alvares A. Le droit international nouveau dans ses rapports avec la vie actuelle des peuples. Paris, 1959. P. 510.
12. http://www.icc-cpi.int/statesparties.html.
13. Давид Э. Il Российский Ежегодник международного права. Спец. выпуск. СПб., 2000. С. 56.
Поступила в редакцию 26.11.2004 г.
