CC BY
53К.В. БАВИНА аспирант Северо-Кавказского института - филиала РАНХиГС
Агломерация Кавказские Минеральные Воды: развитие и управление
Рост экономической эффективности региона тесно связан с процессом формирования агломераций на его территории. На современном этапе развития Российской Федерации требуется социально-экономическая политика, которая соответствовала бы рыночным законам и ориентировалась на специфику их реализации в агломерациях. Переход к рыночным отношениям усилил актуальность проблемы развития агломерации и управления ею на региональном уровне и вызвал определенный интерес к практическим рекомендациям по его осуществлению. В регионах РФ между центром и субъектами созданы принципиально новые отношения, что обусловило особую роль и место регионов-агломераций1. Процесс формирования агломераций переживает новый качественный скачок, обретая новую форму пространственного выражения.2 Возникает необходимость исследования не только самого содержания региона-агломерации, но и способов управления данными территориальными образованиями.
Агломерация представляет собой развитую и сложную систему пространственно-экономической интеграции, состоящую из компактно расположенных и функционально связанных городов и территорий, прилегающих к ним, которые объединены устойчивыми трудовыми, культурными и производственными связями, общей социальной и технической инфраструктурой3. Практически при определении агломерации рассматривается урба-
* Бавина Кристина Викторовна, e-mail: bavinakv@gmail.com
1 Прижигалинский В.П. Пути повышения экономической эффективности особо охраняемого эколого-курортного региона агломерации Российской Федерации Кавказские Минеральные Воды // СИСП. 2011, №4, с. 23
2 Указ Президента Российской Федерации "Об особо охраняемом экологокурортном регионе Российской Федерации", № 309, от 27 марта 1992 г.: Сб. законодательства РФ по региону КМВ. Ессентуки, 1995, с. 303.
3 Колодин А.В. Формирование городских агломераций как фактор экономического развития региона // Пространство экономики, 2009, №3-3, с. 262-264.
низированный ареал, в котором расположены центральный город - ядро и пригородная зона. Границы агломерации, как правило, расширяются. Решение вопросов развития городских агломераций на основе имеющегося потенциала, а также учета потребностей города и прилегающих поселений позволит обеспечить устойчивое развитие территорий, рациональное использование их ресурсов, соблюдение экологического равновесия в городе и окружающем его пространстве. Например, в Швейцарии определение агломерации включает в себя такие критерии, как численность населения и параметры расселения; непрерывность застройки; соотношение занятого и постоянно проживающего населения, структура экономически активного населения, занятости и ее распределение по территории; доля пассажиров, совершающих поездки в город центр. В отличии от зарубежных стран в РФ официальный статистический учет агломераций не ведется, а все научные определения агломерации являются авторскими и отличаются друг от друга.
Первая городская агломерация в России появилась в XVIII в. в Санкт-Петербурге. Начиная с XIX в. стали проявляться агломерации с городами-ядрами в Москве, Одессе и Риге. Позже в СССР развитие агломераций стали привязывать к территориям, которые входили в различные природно-тер-риториальные комплексы1. Этот период являлся периодом наиболее интенсивного проявления агломерационных центростремительных сил и формирования промышленных агломераций. В работах отечественных и зарубежных ученых, которые посвящены формированию городских агломераций говорится, о развитии таких центров в поселениях при средней плотности свыше 350 человек на квадратный километр. В европейской части РФ средняя плотность составляет 26 человек на квадратный километр, а в азиатской - 2,3. В связи с этим в РФ насчитывается немногим более двух десятков формирующихся агломераций с численностью населения более одного миллиона человек. В ряде регионов формируются локальные полицентрические агломерации. Полицентрическая агломерация часто является вариацией от районной агломерации, когда в лидеры выбивается не один, а несколько населенных пунктов. Чаще всего в них формируется схожая структура экономики, обрекающая города на решение одинаковых проблем на различных этапах развития. Формирование агломерации для данных населенных пунктов является путем
1 Лаппо Г.М. Городские агломерации СССР-России: особенности динамики в XX веке // Российское Экспертное Обозрение, 2007, № 4-5(22).
решения общих проблем и способом повышения конкурентоспособности на мировой арене. К их числу можно отнести Кавказско-Минераловодскую агломерацию. Она является ядром особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды (КМВ), представляющего собой уникальное территориальное образование, расположенное на месторождении минеральных вод Кавминводского артезианского бассейна. Кавказско-Минерало-водская агломерация опирается на высокую транспортную связность основных городов региона. Эта объективно единая система расселения по сути представляет собой мегаполис, численность населения которого за последние 25 лет выросла в 2 раза. Сегодня на территории региона площадью 5,8 тыс. км2 проживает более 1 млн чел. постоянного населения. Кавказско-Минераловодскую агломерацию можно рассматривать в одном ряду с городами-миллионниками Российской Федерации1. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 6 июля 1992 г. № 462 в регион входят полностью или частично 11 муниципальных образований Ставропольского края, а также 1 район Кабардино-Балкарской Республики и 2 района Карачаево-Черкесской Республики. Специфика формирующейся Кавказско-Минераловодской агломерации состоит в наличии нескольких ядер-городов более или менее одинаковых по размеру и значимости (Пятигорск, Ессентуки, Кисловодск, Минеральные Воды, Железноводск) и при этом не одно из них не является доминирующим.
По виду экономической деятельности «производство и распределение электроэнергии, газа и воды» в Ставропольском крае на долю Кавказско-Минераловодской агломерации в
2016 г. в общем объеме отгруженных товаров, работ и услуг приходилось 27%, по виду деятельности «обрабатывающие производства» около 14%2. В общей численности работников организаций Ставропольского края по состоянию на 1 января
2017 г. доля КМВ составила 30,5%. Это позволяет сделать вывод о достаточно высокой концентрации производства и
1 Коваленко А.А. Стратегические характеристики социально-экономического развития агломерации Кавказские Минеральные Воды // Бизнес в законе, 2012, №6, с. 349-351.
2 Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по виду экономической деятельности -«обрабатывающие производства» / Управление Федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю, Карачаево-Черкесской Республике и Кабардино-Балкарской Республике. Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/region/docl1107/IssWWW.exe/Stg/d2020/t2.htm
трудовых ресурсов в регионе КМВ. На долю Кавказско-Минераловодской агломерации в 2016 г. приходилось 14,4% краевых инвестиций в основной капитал, что свидетельствует о высокой концентрации капитала на территории агломерации1. Также регион-агломерация характеризуется наличием развитых транспортных коридоров, обеспечивающих маятниковые трудовые и культурно-бытовые поездки. Согласно статистике, на начало 2016 г. протяженность автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием в Ставропольском крае составила 2934 км, из них на КМВ приходится 23,3%2.
Агломерационные процессы протекающие в регионе КМВ, с одной стороны, оказывают положительное влияние на развитие территории: повышают доступность образовательных, медицинских, культурных услуг, оказывая влияние на развитие человеческого капитала; расширяют возможности реализации крупных инфраструктурных проектов, создания и внедрения инноваций, маркетинга территории; с другой, приводят к росту демографической нагрузка на экосистему региона и, как следствие, происходи превышение допустимого уровня антропогенной нагрузки.
Развитие стихийно складывающейся агломерации Кавказские Минеральные Воды сдерживается отсутствием институциональной среды и эффективного межмуниципального сотрудничества. Бессистемная застройка территории без учета интересов соседних муниципальных образований, неразвитость транспортно-логистической системы и инженерной инфраструктуры являются результатом игнорирования агломерационных процессов на муниципальном уровне. Все это не позволяет аккумулировать ресурсы для решения экологических проблем угрожающих региону.
Сдержанность в развитии региона КМВ возникает из-за ряда проблем, например, в регионе отсутствует комплексная модель управления агломерацией, которая бы обеспечивала разгра-
1 Инвестиции в основной капитал и жилищное строительство в январе-декабре 2016 г. / Управление Федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю, Карачаево-Черкесской Республике и Кабардино-Балкарской Республике. Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/region/docl1107/IssWWW.exe/Stg/d2030/t2.htm
2 Протяженность автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием / Управление Федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю, Карачаево-Черкесской Республике и Кабардино-Балкарской Республике. Режим доступа: URL: http://stavstat.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/stavstat/ru/municipal_statistics/sta vMstat/main indicators/
ничение прав и обязанностей, а также ответственности федеральных, региональных и муниципальных органов власти, в том числе в части решения имущественных, природоохранных и других вопросов комплексного развития КМВ, уровень инвестиционной активности не соответствует потребностям региона, изношена инженерная, транспортная и курортная инфраструктуры, не урегулированы земельно-имущественные отношения, большая часть застройки территории бессистемна.
Особенно сложным является обеспечение управления развитием межмуниципальных и межсубъектовых агломераций, что связано с проблемой их встраивания в систему административно-территориального деления Российской Федерации. Административно-территориальное деление в РФ не предполагает выделение такого элемента как агломерация. Такая ситуация в определенной степени обусловлена динамичностью границ и отсутствием единых подходов к их делимитации. Размеры агломерации могут существенно меняться. В зависимости от уровня развития и существующей системы связей агломерации могут включать разное количество населенных пунктов. Еще один принципиальный вопрос, требующий решения, связан с разграничением полномочий и предметов ведения между РФ, субъектами и муниципальными образованиями. Агломерация, занимая промежуточное положение между регионом и муниципалитетом, теоретически обладает как полномочиями муниципалитета, так и субъекта Федерации. Однако такого рода передача полномочий не регламентирована законодательством.
Управление агломерацией усложняется в случае, если концентрация экономической активности и миграционных процессов не совпадает с границами одного субъекта РФ. К таким агломерациям, в частности, относится и Кавказско-Минераловодская агломерация, в зону притяжения которой помимо городов и районов Ставропольского края (Георгиевск, Минеральные Воды, Пятигорск, Железноводск, Лермонтов, Ессентуки, Кисловодск, Георгиевский, Минераловодский и Предгорный районы) входят Зольский район Кабардино-Балкарской Республики и Малокарачаевский и Прикубанский районы Карачаево-Черкесской Республики.
Организационный механизм управления развитием Кав-казско-Минераловодской агломерацией заключается в разработке следующих элементов: система управления, путем интеграции муниципальных образований в субрегион и разработкой организационной структуры управления, субъектно-функциональная подсистема, включающая субъекты формиро-
вания системы управления и субъекты управления, имеющие собственные функции и объектно-ресурсная подсистема, включающая объект управления и ресурсы агломерации. Анализ действующих документов стратегического и территориального планирования муниципальных образований Кав-казско-Минераловодской агломерации позволил выявить следующие функциональные роли муниципальных образований. Город Пятигорск является многофункциональным центром развития агломерации (развитие промышленности, финансовой деятельность, транспорта и связи, научно-исследовательской деятельности, высшего образования), Минеральные Воды, Лермонтов и Георгиевск являются зонами промышленного развития (развитие промышленности, транспорта, размещение логистической инфраструктуры), Ессентуки, Кисловодск и Железноводск являются территориями развития рекреации (санаторно-курортная сфера, туризм, оказание услуг), Георгиевский, Предгорный, Зольский, Малокарачаевский и Прикубанский районы - эколого-аграрными зонами (сельское хозяйство, зоны формирования минеральных вод, развития экологического и агротуризма).
Формирование органов управления Кавказско-Минерало-водской агломерацией целесообразно осуществлять на основе договорной модели с использованием инструментов межмуниципального сотрудничества. Договорная модель агломерации является достаточно гибкой, не требует правового оформления, проведения какой-либо работы с электоратом, но в то же время решения могут быть приняты лишь на условиях консенсуса. К основным рискам управления агломерацией в рамках договорной модели относятся: отсутствие какой-либо гарантии стабильности управления, столкновение интересов сторон, которое может привести к конфликтам и рассогласованию позиций. Модель основана на достижении договоренностей и компромиссов по проблемам, затрагивающим общие интересы.
На территории агломерации муниципальные образования заключают договоры о единой градостроительной и финансовой политике, о партнерстве в реализации инфраструктурных проектов, об оказании услуг, а также согласовывают общую стратегию развития. При этом муниципалитеты не утрачивают юридическую самостоятельность, как и в вопросах оперативного управления, а совместный орган управления не обязателен.
Несмотря на недостатки данной модели (например, недостаточно стабильное управление из-за наличия автономных компонентов; отсутствие правосубъектности агломерации; риск возникновения конфликта позиций муниципальных образований;
принятие решений только на условиях консенсуса и одобрения каждым участником агломерации; отсутствие системы сбора и распределения финансовых средств), именно эта модель больше всего подходит для агломераций Российской Федерации, поскольку учитывает существующее правовое поле и не меняет систему административно-территориального устройства.
Рассматривая вопрос создания подобной системы управления в Кавказско-Минераловодской агломерации, необходимо отметить, что подписание соглашения будет первым шагом на пути создания договорных механизмов управления развитием агломерацией. Субъектами Договора будут выступать органы управления Ставропольского края, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республик и муниципальных образований в составе Кавказско-Минераловодской агломерации.
Выбор структуры управления развитием агломерации должен основываться на формах организационных структур управления субрегионами. Создаваемые органы управления агломерацией должны формироваться в рамках гражданского и муниципального законодательства. Наиболее перспективными формами для Кавказско-Минераловодской агломерации являются координационный совет, а также акционерное общество, управляющая кампания и наблюдательный совет.
Совет агломерации (Координационный совет) является высшим координационным органом, который решает только общие, стратегические вопросы. Состоит данный Совет из глав муниципальных образований, входящих в агломерацию. Создание данного органа осуществляется путем заключения договора между уполномоченными представителями муниципальных образований, с одной стороны и правительствами субъектов РФ, с другой. Такой договор позволит задействовать всю вертикаль власти для решения важнейших задач развития агломерации. Юридически такой орган управления оформляется как автономная некоммерческая организация, что позволяет ему участвовать в гражданских правоотношениях в качестве полноправного субъекта. Основной целью совершенствования нормативной правовой базы на уровне субъектов РФ и муниципальных образований для формирования системы управления агломерации, является создание условий для организации связывающей инфраструктуры и реализации проектов развития в ее рамках.
Для достижения этой цели необходимо внесение изменений в действующие муниципальные правовые акты и/или выступление с инициативой о внесении соответствующих
изменений в федеральные и региональные нормативные правовые акты.
Для межмуниципальной агломерации предлагается создание единого градостроительного документа для всей территории агломерации - Схемы территориального планирования Кавказско-Минераловодской агломерации, - с последующим внесением корректировок в существующие генеральные планы и схемы районного планирования территорий, входящих в агломерацию. Описанная процедура предусматривается Градостроительным кодексом РФ. Разработка единого градостроительного документа на территорию нескольких муниципальных образований создаст объект государственного управления, что позволит зафиксировать границы межмуниципальной агломерации.
Предлагаемый вариант формирования нормативно-правовой базы для развития агломерации основан на разработке и реализации межмуниципальных инвестиционных проектов, а также комплексных инвестиционных проектов. Согласно постановлению Правительства РФ «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» для агломерации возможно разработка и реализация «комплексных инвестиционных проектов», состоящих из нескольких взаимосвязанных инвестиционных проектов, реализуемых двумя и более исполнителями.
Для совершенствования нормативной правовой базы создания системы управления развитием Кавказско-Минерало-водской агломерации необходимо решить следующие задачи:
1) сформировать совместную комиссию по разработке документов стратегического и территориального планирования Кавказско-Минераловодской агломерации;
2) провести ревизию существующей нормативной правовой базы муниципальных образований Кавказско-Минераловодс-кой агломерации и привести ее в соответствие с необходимостью создания ассоциации и формирования целевого фонда развития Кавказско-Минераловодской агломерации;
3) скорректировать Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований Кав-казско-Минераловодской агломерации;
4) актуализировать Стратегии социально-экономического развития Кавказско-Минераловодской агломерации;
5) сформировать муниципальные целевые программы по приоритетным направлениям развития Кавказско-Минерало-водской агломерации;
6) заключить соглашения «Об информационном взаимодействии между Правительствами субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований Кав-казско-Минераловодской агломерации в сфере градостроительной деятельности»;
7) скорректировать Схемы территориального планирования Кавказско-Минераловодской агломерации и генеральные планы и схемы территориального планирования муниципальных образований агломерации;
8) проанализировать размещение и развитие основных объектов капитального строительства на приграничных территориях городов-ядер агломерации (Пятигорска, Ессентуков, Кисловодска, Железноводска)
9) внести изменения и дополнения в федеральное законодательство в части возможности юридического определения территорий городских агломераций;
10) разработать программу «Развитие Кавказско-Минера-ловодской агломерации до 2030 года».
После формирования территориальной структуры и институционального оформления межмуниципальной Кавказско-Минераловодской агломерации необходимо систематизировать непосредственно управленческие процессы. Для этого предлагается алгоритм управления развитием межмуниципальных агломераций, который представляет собой последовательность следующих этапов: аналитического, стратегического и проектного. Аналитический этап предполагает выявление факторов и проблем функционирования и развития территорий агломерации; на стратегическом этапе происходит стратегический выбор направления развития агломерации и его документационное оформление; на последнем проектном этапе осуществляется разработка и реализация агломерационных проектов.
На стратегическом этапе проводится комплексное согласование интересов экономических агентов территории агломерации, включающее интеграцию и синхронизацию стратегических документов органов власти, бизнес-стратегий хозяйствующих субъектов и инициатив населения, и формирование взаимных уступок экономических агентов с целью выбора общего вектора развития.
Стратегический выбор позволяет определить цели формирования и выбора вектора развития межмуниципальной агломерации, учесть особенностей входящих в ее состав муниципальных образований, определить интересы всех участников агломерации и отдельных агентов при принятии управленческих решений. Стратегический выбор выражается в виде стратегии
развития межмуниципальной агломерации и разработанных впоследствии документов территориального развития - генерального плана и схем территориального планирования межмуниципальной агломерации. В 2006 г. была разработана Стратегия социально-экономического развития особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды до 2020 г.1. Однако данный документ разрабатывался без учета стратегий муниципальных образований, входящих в состав Кавказско-Минераловодской агломерации и стратегий субъектов Федерации. Сегодня этот документ требует значительной корректировки. В рабочую группу по корректировке Стратегии должны войти представители органов власти Ставропольского края, Карачаево-Черкессии и Кабардино-Балкарии, а также всех муниципальных образований агломерации. Полагаем, что органом, координирующим процесс разработки Стратегии должно выступать Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа, так как агломерация расположена на территории трех субъектов РФ.
Важная роль в управлении агломерацией отводится программно-проектному подходу, где инструментом оперативного управления являются агломерационные проекты, направленные на решение проблем совместного развития муниципальных образований агломерации. Проектным подход является достаточно новым в опыте регионального управления, он включает в себя систему методов организации управления «объектами, которые являются или которые можно отождествить с проектами, намеченными к реализации целенаправленными действиями, осуществляемыми специально организованной структурой исполнителей в установленные сроки с использованием имеющихся ресурсов»2. Государство может помочь развитию агломераций, вкладывая ресурсы в инфраструктурные проекты, стимулируя интеграцию экономики и рынков труда близлежащих городов. Основная задача региона заключается в естественном создании агломерации, снижая при этом административные барьеры в обеспечении совместного
1 Стратегия социально-экономического развития особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод до 2020 года. Часть 1. Доктрина развития региона Кавказских Минеральных Вод до 2020 года. Ессентуки, 2006. Режим доступа: URL: http://www.urbanistika.ru/portfoNo/MMC/Strategiya-KMV/strategiya-razvitiya-regiona-KMV.pdf
Киселева Н.Н. Внедрение проектного управления в деятельность органов власти региона как механизм повышения его инвестиционной привлекательности // Управленческое консультирование, 2016, №12(96), с. 49-54.
развития муниципальных образований уже существующих агломераций.
Бавина К.В. Агломерация Кавказские Минеральные Воды: развитие и управление. В статье рассмотрены вопросы создания системы управления в Кавказско-Минераловодской агломерации. Особенно сложным является обеспечение управления развитием межмуниципальных и межсубъектовых агломераций, что связано с проблемой их встраивания в систему административно-территориального деления Российской Федерации. Выявлено, что формирование органов управления Кавказско-Минераловодской агломерацией целесообразно осуществлять на основе договорной модели с использованием инструментов межмуниципального сотрудничества.
Ключевые слова: агломерационные проекты, межмуниципальная агломерация, Кавказско-Минераловодская агломерация, система управления агломерацией
Bavina K.V. Agglomeration Caucasus Mineralnye Vody region: development and management. In article questions of creation of a control system in the Caucasian and Mineralnye Vody agglomeration are considered. Ensuring management of development of intermunicipal and intersubject agglomerations is especially difficult that it is connected with a problem of their embedding in the system of administrative-territorial division of the Russian Federation. It is revealed that it is expedient to carry out formation of governing bodies of the Caucasian and Mineralnye Vody agglomeration on the basis of contractual model with use of instruments of intermunicipal cooperation.
Key words: agglomerative projects, intermunicipal agglomeration, Caucasian and Mineralnye Vody agglomeration, control system of agglomeration.
