CC BY
32УДК 332.14 ГРНТИ 06.61.53
АГЛОМЕРАЦИЯ КАК ФАКТОР ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
САБЫНА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА
кандидат экономических наук, доцент, Алтайский государственный университет, 656049, пр. Ленина, 61, г. Барнаул, Россия E-mail: sabynaen@mail.ru
САБЫНА МАКСИМ НИКОЛАЕВИЧ
глава администрации Центрального района г. Барнаула, 656056, ул. Никитина, 60, г. Барнаул, Россия E-mail: 2050smn@mail.ru
Аннотация. В условиях значительной социально-экономической дифференциации территорий России необходимо сформировать элементы опорного каркаса, которые бы служили центрами инновационного развития. Органам государственной власти необходимо целенаправленно развивать агломерации таким образом, чтобы потенциал разных муниципальных образований использовался с максимальной выгодой: формировался единый рынок труда и недвижимости, повышалась инвестиционная привлекательность территорий, оптимизировалась транспортная, коммунальная и социальная инфраструктура, комплексно развивалось землепользование, формировался природно-экологический каркас территории, реализовывались крупные инфраструктурные объекты. Выстраивание механизмов управления агломерациями встречается со многими проблемами как правового, так и практического характера.
Ключевые слова: агломерация, территориальное планирование, межмуниципальное сотрудничество, управление агломерационным развитием.
AGGLOMERATION AS A FACTOR OF LOCAL DEVELOPMENT
Elena N. Sabyna
Candidate of Economic Sciences, Docent, Associate Professor, Altai State University, 656049, Barnaul, Socialistic St.,bld. 68, Russia E-mail: sabynaen@mail.ru
Maxim N. Sabyna
Head administration Barnaul Central District E-mail: 2050smn@mail.ru
Annotation. In conditions of socio-economic differentiation of Russian areas, we need to generate a common framework, which can serve as a center of the innovative development. The public authorities should develop agglomerations in the way to use the potential of different municipal entities with maximum benefit i.e. to provide a unified labor and property market, to increase the investment attractiveness of areas, to optimize the transportation, communal and social infrastructure, to develop the land use and to originate the environmental framework of areas, to fulfil large infrastructure facilities. Forming-up the management mechanism of agglomeration we face a large number of legal and practical nature problems.
Key words: agglomeration, local planning, inter-municipal cooperation, agglomeration development management.
Для Российской Федерации характерна территориальная социально-экономическая
асимметрия, происходит отток населения с территорий Сибири и Дальнего Востока. Данная тенденция сохранится и в будущем. Ученые отмечают, что в Сибири мало сильных центров, которые организуют территорию и способны ускорять модернизацию периферии,
способствовать ее инновационному развитию. [1] В качестве элементов опорного каркаса и средство
пространственной реорганизации экономического потенциала рассматриваются агломерации. «Благодаря им осуществляется эффективное экономическое сжатие территории. В них концентрируются важнейшие объекты промышленности, науки, образования, культуры, рекреации».[2] Они позволяют повысить инвестиционную привлекательность, экономить бюджетные средства при создании межмуниципальных объектов коммунальной,
инженерной и социальной инфраструктуры, повысить качество муниципального управления, упорядочить и оптимизировать экономическую структуру территории на базе долгосрочной специализации разных секторов агломерации, развивать и модернизировать транспортную инфраструктуру. Агломерация - это территория с высокой экономической эффективностью, где производительность превышает среднероссий-ский уровень (в среднем на 40%). [3]
В России агломерации рассматриваются как объект целенаправленного регулирования - их искусственно формируют в борьбе за бюджетные средства. Вследствие депопуляции, утраты сельской местностью способности пополнять городское население, спада промышленного производства экстенсивный рост агломераций практически завершен. Теперь лишь идет их качественное совершенствование: структуризация, формирование структуры управления,
субурбанизация, рост плотности застройки, расширение маршрутов пригородного транспорта, увеличение масштабов трудовой миграции и прочее. В ядрах агломераций можно наблюдать разнонаправленные процессы: население одних крупных городов растет, например, Москвы, Казани, других - убывает. Коэффициенты развитости многих потенциальных городских агломераций снижаются.
Сегодня в России насчитывается примерно 56 агломераций, после присоединения Крыма их число возросло. 20 из них - крупные с численностью человек более 1 млн. чел. В ряде регионов происходит формирование
полицентрических агломераций с численностью до 500 тыс. человек, а иногда и с меньшей численностью (например, Кисловодск, Пятигорск, которые образуют агломерацию Кавказских Минеральных Вод). Численность сельского населения в агломерациях колеблется в зависимости от географического положения от 10 тысяч человек до 1,4 млн. человек. [4]
В стратегических документах федеральных округов указаны следующие агломерации: Владимировская, Хабаровская, Иркутская, Красноярская, Новосибирская, Тюменская, Казанская, Челябинская, Екатеринбургская, Санкт-Петербургская, агломерация «Вологда-Череповец», Ростовская, Краснодарская, Вол-гоградская, Московская, Саратовская, Уфимская, Самарско-Тольяттинская, Пермская, Нижегоро-дская, Восточно-Донбасская, Сочинская.
Управление агломерациями предопределя-ется отчасти тем, что это - форма межмуниципального сотрудничества. Для развития данной формы необходимо законодательное определение понятия агломерация. Его введение предполагает
пересмотр административно-территориального деления, пространственного и бюджетного планирования, разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти. Необходимо снятие барьеров в рамках договорного сотрудничества в целях создания хозяйственных обществ, использования земли и иного имущества, возможности внесения имущества в уставный капитал. Это требует внесения изменения в федеральные законы: ФЗ «Об акционерных обществах», Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, ФЗ «О защите конкуренции».
Существует большая сложность в межмуниципальном взаимодействии и создании межмуниципальных органов для решения совместных инфраструктурных проектов. Необходимо законодательно регламентировать для межмуниципальных объединений правые формы, статус, порядок создания и функционирования, ответственность перед населением, МО и государством. Сейчас межмуниципальные хозяйственные общества, как правило, не создаются в силу неполноты правового регулирования и коллизий норм. В законе № 431-ФЗ от 22.12.2014 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» муниципальным служащим и депутатам, выборным должностным лицам запрещено участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (коммерческая и некоммерческая организация). [5] Указанная норма создает потенциальную угрозу распространения запрета на участие представителей органов местного самоуправления в управлении межмуниципальными организациями. Стоит рассмотреть вопрос о создании новых правовых институтов: межмуниципальные сообщества, межмуниципальные синдикаты, межмуниципальные бюджеты (сметы), межмуниципальные органы, межмуниципальные соглашения.
Можно выделить четыре модели управления агломерациями:
1 - одноуровневая модель, которая предполагает создание единого муниципального образования;
2 - двухуровневая модель, в соответствии с которой часть функций муниципальных образований передается единому органу управления. К традиционным функциям в двухуровневой системе управления агломерацией относятся: планирование, управление транспортом, инвестиционная политика, социальная поддержка населения, утилизация отходов, образование (среднее), благоустройство и рекреация, сбор отходов, пожаротушение;
3 - трехуровневая система управления: совет агломерации - обсуждение и согласование решений, муниципальные образования, входящие в состав - принятие решений, создание юрлиц, ООО, АНО, фонды - исполнение решений (оказание услуг). Делегирование исполнения полномочий, а не самих полномочий, проектный подход вместо институциональных форм, возможность реализации в рамках действующего законодательства;
4 - модель регионального уровня - верхний уровень органов управления.
Конечно, при реализации модели договорных отношений сложно найти юридические обоснования, пока они отсутствуют в законодательстве и многое зависит от политической договоренности, но именно эта модель позволяет создать условия для более тесной координации и взаимодействия поселений. Чаще всего на практике для взаимодействия и координации органов местного самоуправления в агломерациях формируется ассоциация и автономная некоммерческая организация (например, ассоциация
«Координационный совет муниципальных образований Челябинской области и автономная некоммерческая организация «Дирекция Челябинской агломерации»). Возможно развитие механизмов управления через создание отраслевых координационных советов и дирекций по различным направлениям: налоговое, социальное, тарифное. При реализации межмуниципальных проектов необходимо будет решать целый комплекс вопросов административного характера, например, разрабатывать механизмы совместной реализации проектов.
Неотъемлемым элементом механизма управления городской агломераций является совместное территориальное планирование. Оно предполагает разработку и утверждение схемы территориального планирования части субъекта агломерации, обновление базовой градостроительной документации, внесение изменений в схему территориального планирования субъекта, в региональные и муниципальные программы. Первоочередной задачей реализации мероприятий схемы является формирование транспортного каркаса (модели) территории с учетом размещения зон опережающего развития. При подготовке транспортной модели агломерации следует выполнить научно-исследовательские работы по зонам опережающего развития: провести анализ сложившейся градостроительной документации, системы расселения, инженерной, транспортной, социальной, жилищной обеспеченности, потенциала природных, сырьевых и земельных ресурсов территории, уточнить границы территорий, включаемых в состав зоны.
Граница агломерационных образований определяется маятниковой миграцией и в процессе социально-экономического развития и экономического роста может меняться. Это означает, что с течением времени в орбиту влияния города могут включаться новые поселения (теоретически возможен и обратный процесс).
В процессе проектировании необходимо рассматривать вопросы агломерационной улично-дорожной сети, дорожной инфраструктуры, общественного, в том числе и внеуличного транспорта и транспортно-пересадочных узлов. Для российского агломерационного развития важно наличие все еще системы регулярного общественного транспорта. В западных странах развитие транспортных информационных коммуникаций привело к тому, что нужно лишь сформировать условия для транспортного сообщения.
При подготовке и реализации документов территориального и стратегического планирования создается рабочая группа с включением в ее состав представителей муниципальных образований и субъекта РФ. Это поможет, с одной стороны -наладить информационный обмен между участниками агломерации, а с другой - определить объекты, которые могут быть реализованы субъектами агломерации самостоятельно, и те, которые потребуют активных действий со стороны органов региональной власти. К первым можно отнести: общественный транспорт,
электроснабжение и центральное отопление, системы водоснабжения и водоотведения, совместная система сбора и утилизации ТБО, создание единых центров предоставления госуслуг, экологический мониторинг, совместное использование учреждений образования и культуры, организация систем доставки учащихся к школам, совместное планирование развития агломерации. К межмуниципальным проектам, которые при своем осуществлении потребуют поддержки со стороны ресурсов и действий субъекта Федерации, относятся:
- Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры (развитие улично-дорожной сети, развитие систем скоростного транспорта).
- Строительство и реконструкция сетей распределения электроэнергии, газа, тепла объектов водоотведения, очистки стоков, водоотведения.
- Строительство и реконструкция объектов образования, медицины, культуры.
- Инфраструктурное обеспечение строительства новых районов, создание индустриальных и технопарков, рекреационных зон.
Стоит отметить и определенные трудности, с которыми приходиться сталкиваться при территориальном планировании агломераций. При разработке схемы территориального планировании до сих пор применяется методический подход к анализу территории, используются
градостроительные модели, характерные для плановой централизованной экономики. Статус документов территориального планирования не просто не одинаков, они не согласуются между собой, поскольку разрабатываются по разным методикам. По этой причине они могут разрабатываться параллельно. Очень часто стратегии развития урбанизированных экономических зон формируются на уже сложившихся и реальных экономических, образовательных, культурных связях, на совместных социально-экономических проектах, не совпадающих по своим границам с административными. При формировании стратегии агломерационного развития важно рассматривать и сопряженные территории,
выступить для них диффузором развития. К сожалению, на основе проведенного нами анализа, (на примере территории Алтайского края) приходится констатировать, что положительные эффекты получают только те территории, которые входят в ареал городской агломерации. Не получается в полной мере перейти от точки к линии, затем к полосе и пространству, сформировать так называемый коридор развития. Экономический коридор - (коридор развития) -это географическая область, в которой можно мобилизовать все ресурсы и потенциальные возможности для развития экономики.
Таким образом, решение рассмотренных и других проблем социально-экономического развития агломераций объективно требует тщательного изучения особенностей их функционирования, выявления приоритетных ориентиров, разработки программ и проектов использования системных методов и путей их реализации.
Список использованных источников:
1. Зубаревич Н. Агломерационный эффект или административный угар? // Российское экспертное обозрение. 2007. № 4-5.
2. Лаппо Г. Городские агломерации СССР - России: особенности динамики в XX в. // Российское экспертное обозрение. 2007. № 4-5.
3. Владимир Вирич выступил с авторской статьей о Саратовский агломерации. [Электронный ресурс] http://www.vzsar.ru/news/2016/06/04/vladimir-virich-vystypil-s-avtorskoi-statei-o-saratovskoi-aglomeracii.html
4. Лаппо Г., Полян П., Селиванова Т. Городские агломерации //Электронная версия Бюллетеня Населения и общество» [Электронный ресурс] http://polit.ru/article/2010/02/16/demoscope407/
5. Федеральный закон № 431-Ф3 от 22.12.2014 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» [Электронный ресурс] //http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_172489/
