CC BY
111
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФИНАНСОВОЙ СТАБИЛЬНОСТИ*
АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ ТУРБАНОВ
Доктор юридических наук, профессор
Рассматривается юридическая природа Агентства по страхованию вкладов, оно сопоставляется с иными организациями. Подчеркиваются особая публичная роль и уникальность функций Агентства, позволившие заключить, что его деятельность не может быть сведена к предпринимательской, а является общественно полезной публичной деятельностью некоммерческой организации. На основе анализа российского законодательства и зарубежного опыта (США) автор приходит к выводу, что Агентство относится к юридическим лицам публичного права.
Ключевые слова: Агентство по страхованию вкладов, юридическое лицо публичного права, некоммерческие организации, страхование вкладов
The author analyses legal nature of the Deposit Insurance Agency (Agency) and compares it with other entities. The article stresses specific public role and unique functions of the Agency what allows to come into conclusion that its activity may not be regarded as entrepreneurial, by the contrary it shall be considered to be public community service of a non-profit organization. Based on the analysis of Russian legislation and foreign experience (USA) the author concludes that the Agency shall be treated as legal entity of public law.
Key words: Deposit Insurance Agency, legal entity of public law, non-profit organizations, deposit insurance
В банковской сфере, являющейся своего рода кровеносной системой экономики, роль государственного участия особенно велика. Одним из инструментов такого участия в России выступает государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее -Агентство), которая осуществляет функции по управлению системой обязательного страхования вкладов, принимает специальные меры по предупреждению банкротства кредитных организаций, а также их ликвидации в случае несостоятельности.
Создана корпорация государством на основании федерального закона. Ее имущество состоит из имущественного взноса Российской Федерации, а также обязательных взносов банков-участников системы страхования вкладов (большая часть). Агентство владеет таким имуществом на праве собственности.
Возникает вопрос: могут ли страхование вкладов, предупреждение банкротства кредитных организаций, а также их ликвидация осуществляться исключительно в рамках отношений, регулируемых гражданским правом, в частности как предпринимательская деятельность?
По материалам 2011 г.
На этот вопрос следует ответить ясно и недвусмысленно: нет.
Правовые возможности участия частного бизнеса в страховании вкладов и оздоровлении кредитных организаций изначально существовали в российском законодательстве. Однако рынок указанных услуг на добровольной основе так и не появился. Аналогичная ситуация сложилась и в сфере предупреждения банкротства.
Необходимость сосредоточения функций ликвидатора (конкурсного управляющего) кредитных организаций в специальном корпоративном институте возникла в начале 2000-х гг. в связи с низкой эффективностью процедур банкротства банков, осуществляемых арбитражными управляющими - физическими лицами, действовавшими как индивидуальные предприниматели.
Таким образом, частный бизнес, предоставленный сам себе, не в состоянии самостоятельно решить ряд важных задач по стабилизации банковской системы. Именно поэтому государством было создано Агентство в качестве специальной некоммерческой организации, чья деятельность направлена на решение названных задач.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Важно подчеркнуть, что эти задачи невозможно решить как без участия государства, так и с его участием, но только на коммерческой основе.
Если рассуждать «от противного» и услуги, оказываемые Агентством, рассматривать в качестве предпринимательской деятельности, то они должны приносить доход, т. е. осуществляться на платной основе. Совершенно очевидно, что подобная коммерциализация функций Агентства повлечет неблагоприятные экономические и социальные последствия:
страховые взносы банков в фонд страхования вкладов будут квалифицироваться как страховые премии, т. е. доход страховщика, облагаемый налогом. Последнее обстоятельство, являясь фактором, удорожающим услугу, несомненно повлечет неоправданное увеличение нагрузки на банковскую систему в виде повышения ставки страховых взносов, что отрицательно скажется на цене заемных денег и величине депозитных процентов;
будет введена оплата услуг Агентства как конкурсного управляющего за счет имущества ликвидируемой кредитной организации. Это создаст дополнительную нагрузку на конкурс-
о страховании вкладов, получать любую информацию и документы о деятельности санируемого банка.
Без указанных полномочий осуществление соответствующих функций невозможно. Между тем наличие таких полномочий у коммерческой организации противоречило бы основам гражданского законодательства, которое базируется на признании равенства участников регулируемых им отношений.
Таким образом, если страхование вкладов, финансовое оздоровление и ликвидация кредитных организаций осуществлялись бы как предпринимательская деятельность по оказанию рыночных услуг, то такой подход неизбежно привел бы к прекращению функционирования социально значимого института, направленного на обеспечение стабильности банковской системы.
Именно поэтому государство при решении социально-экономических задач в указанной сфере принципиально исходило из того, что обозначенный институт, функционирующий вне конкурентной среды, должен действовать на бесприбыльной основе в качестве инструмента государственной социально-экономи-
СИСТЕМЫ СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ И ФИНАНСОВОГО ОЗДОРОВЛЕНИЯ
КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, СУЩЕСТВУЮЩИЕ В БОЛЬШИНСТВЕ РАЗВИТЫХ СТРАН МИРА, НЕ НАПРАВЛЕНЫ НА ИЗВЛЕЧЕНИЕ ПРИБЫЛИ
ную массу и, следовательно, повлечет уменьшение степени удовлетворения требований кредиторов ликвидируемых банков;
финансовое оздоровление кредитных организаций будет осуществляться с предоставлением участникам санационных мероприятий финансовых ресурсов на «условиях рынка», что сделает нереальной саму идею такого оздоровления.
Не соответствовал бы сути предпринимательской деятельности и «принудительный» характер специальной правоспособности коммерческой организации, которой теоретически могло бы быть поручено оказывать услуги, аналогичные функциям Агентства. Известно, что коммерческая организация всегда вправе прекратить оказание тех или иных услуг, если обнаруживается их бесприбыльность.
Следует также учитывать, что для осуществления возложенных на Агентство функций оно наделено определенными властными полномочиями. Так, Агентство вправе устанавливать размер ставки страховых взносов в фонд страхования вкладов, проверять исполнение банками требований федерального закона
ческой политики, а перечисленные функции следует рассматривать как публичные, реализуемые в интересах всего общества.
Такой подход соответствует мировой практике: системы страхования вкладов и финансового оздоровления кредитных организаций, существующие в большинстве развитых стран мира, не направлены на извлечение прибыли.
Не менее важным с правовой точки зрения является вопрос о том, целесообразно ли возложение функций Агентства на какой-либо орган государственной власти.
Как известно, государственные структуры, действующие в форме учреждения, в отличие от Агентства не являются собственниками имеющегося у них имущества и финансируются из бюджета на основании государственного задания по заранее утвержденной смете.
Вместе с тем взаимная юридическая обособленность имущества Агентства от его учредителя (государства) - принцип, сознательно заложенный в концепцию обязательного страхования вкладов в Российской Федерации. Подобная система изначально была организована как формально независимый от государ-
О
со <
О со
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ства институт, позволяющий компенсировать возможные убытки вкладчиков ликвидируемых банков, а также необходимые управленческие расходы без использования бюджетных средств.
В немалой степени это объясняется тем, что заведомая непредсказуемость наступления страховых случаев и возникновения ситуаций, обусловливающих санацию отдельных банков, не позволит государственной структуре принимать и реализовывать соответствующие решения с нужной степенью оперативности.
Следует также учитывать, что к Агентству неприменим способ формирования имуще-
Вместе с тем правительственные корпорации отличаются от коммерческих организаций, в частности, тем, что они не вправе прекратить свою деятельность даже в случае ее убыточности.
Правительственные корпорации обладают финансовой гибкостью и, следовательно, максимальной политической, финансовой и административной автономией, необходимыми для достижения целей, которые перед ними поставлены1. Именно так построено подавляющее большинство зарубежных систем обязательного страхования вкладов, что соответствует «Основополагающим принципам для
К АГЕНТСТВУ НЕПРИМЕНИМ СПОСОБ ФОРМИРОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА, ХАРАКТЕРНЫй ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОй СТРУКТУРЫ, ПОЛНОСТью ФИНАНСИРУЕМОй УЧРЕДИТЕЛЕМ
ства, характерный для государственной структуры, полностью финансируемой учредителем. Большую часть имущества Агентства в виде фонда страхования вкладов составляет не имущественный вклад учредителя, а обязательные взносы третьих лиц (банков-участников системы страхования вкладов).
Небезынтересно в связи с этим обратиться к опыту США, где уже продолжительное время активно реализуется концепция так называемого нового управления государством. Согласно данной концепции целесообразно передавать решение определенных общественно полезных (публичных) задач специальным организациям (они именуются правительственными корпорациями), которые, хотя и учреждаются государством (обычно на основании федерального закона), формально не являются государственными структурами и действуют на началах самоокупаемости, что позволяет устранить нагрузку на государственный бюд-
эффективных систем страхования депозитов», утвержденным в июне 2009 г. Базельским комитетом по банковскому надзору и Международной ассоциацией страховщиков депозитов.
Итак, Агентство является некоммерческой организацией. Вместе с тем следует подчеркнуть, что цели деятельности Агентства и его правовой статус (включая властные полномочия по отношению к иным участникам гражданского оборота) в отличие от классической некоммерческой организации носят ярко выраженный публичный характер. Его функции не просто «общественно полезны», как у многих некоммерческих организаций. Они являются частью системообразующих мер государства по обустройству банковской системы, а Агентство позиционируется в качестве одного из агентов государства по осуществлению финансовой политики в стране в целом.
Одновременно Агентство формально не принадлежит к государственным структурам,
ЦЕЛИ ДЕЯТЕЛьНОСТИ АГЕНТСТВА И ЕГО ПРАВОВОй СТАТУС В ОТЛИЧИЕ ОТ КЛАССИЧЕСКОй НЕКОММЕРЧЕСКОй ОРГАНИЗАЦИИ НОСЯТ ЯРКО ВЫРАЖЕННЫЙ ПУБЛИЧНЫЙ ХАРАКТЕР
жет. Они обычно создаются для осуществления государственных программ, предполагающих большое число операций с населением. При реализации подобных программ, по мнению сторонников концепции, необходима большая гибкость, чем это можно требовать от государственного аппарата. Полезность правительственной корпорации базируется на ее способности взаимодействовать с населением способами, оперативность применения которых при выполнении подобной работы более свойственна субъектам рыночных отношений.
что позволяет ему проводить государственную политику без финансовых и организационных обременений, свойственных функционированию государственного аппарата.
До недавнего времени российская финансово-правовая наука отмечала, что финансовая деятельность государства осуществляется только в рамках финансово-бюджетной системы страны. Сейчас возникают новые формы финансовой деятельности государства, в частности используются особые институты, проводящие государственную финансовую по-
О
со <
О со
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
литику, но формально не являющиеся частью указанной системы. Агентство - один из таких институтов, имеющих целью решение публичных задач с использованием государственных и частных финансовых ресурсов, которые трансформируются в разновидность публичной собственности.
Таким образом, Агентство следует признать субъектом не столько гражданско-правовых, сколько публично-правовых отношений. Как представляется, данное свойство -доминирующее при определении правового статуса Агентства. Это дает основание отнести его к одной из разновидностей института, известного как «юридическое лицо публичного права». Напомним, тема юридического лица публичного права активно обсуждается в правовой литературе2. Сторонники введения
ходящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник имущества.
Казалось бы, наличие в законодательстве организационно-правовой формы учреждения делает излишним введение в оборот понятия «юридическое лицо публичного права». Ведь осуществление публичных функций и без того возможно в форме государственных учреждений, что происходит на практике.
Все было бы так, если бы не объективная потребность в осуществлении ряда публичных функций, эффективно выполнить которые могут лишь организации, не укладывающиеся сегодня ни в одну из традиционных организационно-правовых форм, принятых в цивилистике. К таковым, например, могут быть
АГЕНТСТВО - ОДИН ИЗ ИНСТИТУТОВ, ИМЕЮЩИХ ЦЕЛЬЮ РЕШЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ ЗАДАЧ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И ЧАСТНЫХ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ, КОТОРЫЕ ТРАНСФОРМИРУЮТСЯ В РАЗНОВИДНОСТЬ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
указанного института в научный оборот обоснованно полагают, что в последние десятилетия термин «юридическое лицо» вышел за пределы гражданского права и активно применяется для характеристики юридических лиц, которые не вписываются в современную цивилистическую конструкцию.
При определении существенных признаков понятия «юридическое лицо публичного права» разные авторы сходятся в одном: такое юридическое лицо наделено публичными функциями и это обстоятельство следует рассматривать в качестве главного элемента соответствующего понятия.
Некоторые авторы к подобным юридическим лицам относят органы государственной власти, создаваемые в форме государственных учреждений. Действительно, согласно российскому законодательству естественной формой существования органов государственной власти и органов местного самоуправления является учреждение (бюджетное государственное или бюджетное муниципальное соответственно) как некоммерческая организация, создаваемая и финансируемая собственником (государством, субъектом Федерации, муниципальным образованием) для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам на-
отнесены Банк России, государственные внебюджетные фонды, Агентство по страхованию вкладов.
Общественная значимость выполняемых ими функций такова, что все они созданы актами высшего представительного органа и их основные правомочия как юридических лиц прямо прописаны именно в данных актах. Вместе с тем их правовые статусы существенно различаются и не могут быть институированы в рамках какой-либо одной организационно-правовой формы. Да и не имеется веских оснований изобретать для каждой из этих организаций уникальную форму. Сама необходимость применения категории «организационно-правовая форма» вызвана, как представляется, теми же причинами, что и необходимость типизации массовых явлений: наименование формы должно указывать участникам правоотношений на типовой набор значимых признаков, который отличен от признаков других организационно-правовых форм. Если же необходимый набор признаков уникален, т. е. соотносится не с массой, а с единичным проявлением, то отсутствует и необходимость конструировать специальную организационно-правовую форму.
Изложенное позволяет выдвинуть гипотезу: основная цель использования категории юридического лица публичного права может состоять в том, чтобы обозначить немногочисленный ряд уникальных организаций, создан-
О
со <
О со
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ных государством для выполнения публичных функций, совокупность признаков которых исчерпывающим образом определена в специальных законах.
1 Federal Government Corporations: An Overview by Kevin R. Kosar. January 7 2009 // URL: http:// assets.opencrs.com/rpts/RL30365_20090107.pdf.
2 См., например: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007; Ефимова Л. Г. О правовой природе госкорпораций // Хоз-во и право. 2008. № 8. С. 59-68; Чантурия Л. Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. 2008. № 3. С. 38-45; Курбатов А. Я. О юридических лицах публичного права // Хоз-во и право. 2009. № 10. С. 77-85.
ЮРИДИЧЕСКИ!/!
ЖУРНАЛ
Научно-теоретическое, информационное и практическое издание, основанное а 1993 году Министерством юстиции РФ и ГОУ В ПО "Уральская государственная юридическая академия"
-я освещает фундаментальные и прикладные проблемы правового регулирования и правоприменительной практики
J публикует материалы, отражающие основные направления профессиональной юридической деятельности (правотворческой, экспертной, судебной и т. п.)
знакомит читателя с новыми изданиями по правоведению и смежным с ним дисциплинам
Входит в Перечень основных рецензируемых научных журналов и изданий, выпускаемых в Российской Федерации, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук
Редакция журнал»:
6201.37, Россия,
Екатеринбург, Комсомольска я, 23. каб. 207, тел./факс (343) 375-54-20,
е-таП: [email protected], ruzh93dholmail.com сайт: wvw.ruzh.org Для корреспонденции: 620137, Екатеринбург, Комсомольская, 21, редакция Российского Юридического Журнала Розничная продажа:
Издательский дом УрГЮА (Комсомольская, 23, каб. 306), магазины: "Де Юре" (Ленина, 101, Ленина, 32/34), "Юридическая книга" (Комсомольская, 23, Колмогорова, 54) Подписка:
каталоги: Роспечать "Газеты. Журналы" - подписной индекс 72610, "Пресса России" — подписной индекс 41214, годовая подписка - 41150, ЗАО "МК-Периодика" (129110, Москва, Гиляровского, 39), тел.: (495) 684-50-08, 681-91-37, 681-33-22. факс (495) 681-37-98
О
CQ <
О.
О
CQ
О и
< а.
