CC BY
29
АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА: НА СТРАЖЕ ОБАНКРОТИВШЕГОСЯ «БЕЛОРУССКОГО ПУТИ»
Николай Буров
Резюме
В течение 2015 года Администрация президента Республики Беларусь (АП) успешно блокировала все попытки рыночного и даже псевдорыночного реформирования потерпевшей крах «уникальной» белорусской модели развития. Единственной достойной стратегией в этих условиях АП видит усиление контроля над перераспределением уменьшающихся ресурсов и пересмотр социального контракта. Для населения этот социальный контракт фактически сужается до минимума, обеспечивающего выживание и отсутствие войны. Для правящего класса это означает ограничение аппетитов для большинства номенклатурных группировок, более активное использование карательного аппарата как гарантии лояльности, общее ужесточение контроля.
Тенденции:
• умелое балансирование между интересами различных номенклатурных групп в условиях нарастающего дефицита ресурсов;
• отказ от реального реформирования белорусской модели, сокращение социальных обязательств государства, ужесточение контроля;
• нарастание депрофессионализации государственного аппарата за счёт ограничения притока свежих кадров, усиления надзора и уменьшения бонусов от нахождения на государственной службе.
Выборы 2015: экзамен сдан на «отлично»
В 2015 году основным направлением деятельности АП явилась подготовка и проведение президентских выборов. Главная проблема заключалась не в обеспечении нужных итогов голосования (в этом плане в Беларуси механизм отработан до совершенства; небольшие дискуссии касались лишь того, следует ли «показывать» рекордную за всю историю суверенной Беларуси поддержку в 83.49% голосов в условиях углубляющегося социально-экономического кризиса), а в обеспечении их внешнего признания.
Несмотря на улучшение отношений со странами Запада, прежде всего на фоне украинских событий, освобождение политзаключённых и отсутствие масштабных репрессий в духе 2010 года, делались дополнительные шаги, которые в итоге привели к снятию санкций. Следует отметить, что хотя формально вопросами переговорной площадки по Украине и контактами с Западом занимается МИД, АП и лично президент Александр Лукашенко непосредственно курируют эти вопросы. В белорусском истеблишменте вся заслуга в придании Минску статуса переговорной площадки по Украине приписывается лично президенту.
«Зачистка» политического поля страны, успешно осуществляемая с конца 2010 года, создала для АП условия максимального благоприятствования при проведении очередных выборов, несмотря даже на сложную социально-экономическую ситуацию. Сравнительно мягкое отношение властей к претендентам и кандидатам, допуск последних в государственные медиа, отсутствие массовых протестов позволили создать необходимый фон внутренней легитимации выборов. С другой стороны, предсказуемое признание их результатов кандидатами (кроме Татьяны Короткевич) явилось тем минимумом, который позволил Евросоюзу снять санкции с президента и его окружения.
Следует подчеркнуть, что внутренняя легитимация предназначалась преимущественно для внешней аудитории. Со времени кризиса 2011 года, когда резкое ухудшение социально-экономического положения в стране не привело к значимым и опасным волнениям среди населения, АП всё в меньшей степени склонна рассматривать обеспечение благосостояния населения как необходимое условие стабильности политического режима в стране. События в Украине только укрепили уверенность белорусского истеблишмента в том, что основная опасность может исходить только от внешних акторов, тогда как внутренний социальный контракт вполне может быть ограничен рамками «лишь бы не было войны».
Новый социальный контракт
Практически все публичные выступления Александра Лукашенко посвящались в той или иной степени теме отсутствия войны, а сама она стала одним из ключевых компонентов в государственной пропаганде. Проблема для белорусов заключается в том, что речь не просто о предвыборной риторике в условиях резкого падения уровня жизни, но и о содержании того нового социального контракта, который будет определять социально-экономическое развитие как минимум на новый президентский цикл.
Ухудшение социально-экономического положения волнует АП с точки зрения не столько возможности протестов со стороны населения, сколько усиливающегося недовольства внутри номенклатуры в связи с сужением подлежащей распределению ресурсной базы. В этих условиях одной из ключевых задач АП является поиск новых механизмов перераспределения ресурсов для поддержания высокой лояльности всех номенклатурных группировок. В частности, АП напрямую лоббирует и контролирует ограничение импорта в угоду крупным товарным сетям. Соответствующий контроль и отчётность возложены лично на главу АП А. Косинца.
В контексте поиска новых схем распределения уменьшающихся ресурсов и следует рассматривать идущие уже не первый год в белорусском политическом поле дискуссии о возможных реформах. Примечательно, что сам формат реформ «дискутантами» практически не озвучивается. Более того, о реформах мы узнаём в основном из уст президента, который говорит исключительно о повышении издержек для населения. Касательно других потенциальных направлений реформ глава государства демонстрирует жёсткий консерватизм.
Александр Лукашенко неоднократно заявлял об отсутствии необходимости менять направление развития, а также о правильности выбранной модели: 15 января 2015 года, представляя Андрея Кобякова в Палате представителей Национального собрания; 29 января в интервью отечественным и зарубежным СМИ; 5 марта на встрече с руководящим составом органов внутренних дел;
в Послании белорусскому народу и Национальному собранию (29 апреля); при посещении Минского завода колёсных тягачей (14 августа), в выступлении на церемонии принесения присяги (6 ноября) и др.
Депрофессионализация управления
Предсказуемо и в полном соответствии с белорусской политической традицией, АП выводит себя и президента за рамки ответственности за проблемы в развитии страны, перекладывая её на правительство. В частности, эта мысль была озвучена 15 января при представлении премьер-министра Андрея Кобякова в Палате представителей Национального собрания. Однако полноценное использование этого манёвра в настоящее время крайне затруднено. Одной из причин является кадровый голод: президентский резерв практически исчерпан.
Выступая 29 апреля с ежегодным посланием, Александр Лукашенко выдвинул идею о необходимости направления «проштрафившихся» управленцев на руководящие должности на проблемные предприятия. Ряд кадровых назначений 2016 года продемонстрировал, что АП так и не смогла выработать новую вменяемую кадровую политику, существенно обновить президентский кадровый резерв. Очередные попытки сделать ставку на молодёжь, раскрепостить инициативу на местах предсказуемо свелись к лозунгам. Следует напомнить, что именно кадровое обеспечение деятельности главы государства является одним из основных направлений деятельности его администрации.
Кадровый дефицит становится всё более серьёзной проблемой для белорусской системы госуправления. Это связано с рядом факторов: усилением контроля над управленцами (в дополнение к декрету № 5 от 15 декабря 2014 года, в 2015 году контроль над чиновничеством усилен под предлогом борьбы с коррупцией); сужением ресурсной базы (в том числе категорическим отказом от повышения оплаты труда госслужащих); ростом недоверия со стороны главы государства к наличным, а тем более — потенциальным кадрам.
На протяжении года А. Лукашенко неоднократно высказывался о необходимости оптимизировать (то есть сократить) госаппарат ещё на 10%, одновременно расширив полномочия чиновников. Тем не менее государственный аппарат в Беларуси «оптимизирован» уже настолько, что ожидать его дальнейшего сокращения не следует. Скорее будут уменьшены расходы на низшие и средние звенья, в том числе за счёт сокращения немногочисленных льгот.
Несмотря на постоянное ужесточение законодательства и усиление контроля внутри вертикали власти, президент постоянно обвиняет чиновников в невыполнении многих его решений. Далеко не всегда эти обвинения вызваны пропагандистскими соображениями. Зачастую они отражают реальные проблемы слаборазвитого институционального управления, подменяемого ручным управлением, или касаются посреднической роли президента и его администрации в сложной кланово-номенклатурной системе госуправления в Беларуси. Так, по итогам состоявшегося 8—11 апреля визита в КНР главы АП А. Косинца, А. Лукашенко сделал акцент на необходимости усилить контроль над выполнением ранее принятых решений в сфере белорусско-китайского сотрудничества. Глава государства был вынужден признать, что многие решения либо не выполняются, либо выполняются своеобразно.
Директиву № 5 от 31 августа 2015 «О развитии двусторонних отношений Республики Беларусь с Китайской Народной Республикой» можно назвать пиком политики по максимально детальному регулированию любой сферы деятельности со стороны АП. Несмотря на то что директива появилась накануне визита А. Лукашенко в КНР и на фоне непростого периода в белорусско-китайских отношениях, её ограниченная сфера охвата и сами обстоятельства появления достаточно резко контрастируют с предыдущими четырьмя директивами. По существу, речь идёт о значительной девальвации юридического института президентских директив, а также о необходимости всё более пристального и детального контроля и вмешательства со стороны АП. Излишне напоминать, что директива не выполнена, в том числе и по ряду формальных признаков.
...и бесконечный контроль
Двадцать восьмого апреля Александр Лукашенко высказался о слабой исполнительской дисциплине на совещании по выполнению поручений по развитию Минска. На этом совещании президент подверг резкой критике (и далеко не первый раз) деятельность главы городской администрации Андрея Шорца. Многие в белорусском истеблишменте были уверены, что после проведения президентских выборов минский градоначальник будет отстранён от должности. Однако поддержка со стороны Владимира Андрейченко, главы Палаты представителей, который и пролоббировал А. Шорца на теперешнюю должность, гарантировала последнему своего рода индульгенцию. Это также продемонстрировало, в каких условиях непростого лавирования между интересами различных номенклатурных группировок работает АП.
В течение 2015 года АП проводила активную политику по усилению контроля не только над номенклатурой, но и в целом внутри страны. Помимо серии мероприятий по укреплению спецслужб, одно из центральных мест в этой политике занимает принятый 2 апреля Декрет № 3 «О предупреждении социального иждивенчества», более известный как «декрет о тунеядцах». Социально-экономическое содержание этого документа оказалось настолько нецелесообразным, что даже министерство труда и социальной защиты некоторое время сопротивлялось разработке данного декрета, осторожно ставя под сомнение его выполнимость.1
Однако основной целью нововведения является не пополнение бюджета за счёт налога, а усиление контроля над населением в условиях запланированного АП резкого снижения уровня жизни. Документ призван предотвратить отток рабочей силы в условиях резкого падения зарплаты, так как помимо уплаты налога «тунеядцам», очевидно, придётся объяснять и происхождение средств для его упла-
В частности, с подобными сомнениями выступал ещё в январе 2014 года тогдашний первый заместитель министра труда и соцзащиты П.П. Грушник.
ты. Само решение может рассматриваться как ещё одно подтверждение курса АП на фактическое прекращение социального контракта, его пересмотр до минимальных обязательств со стороны государства. Ручная корректировка декрета, если возникнет такая необходимость, возложена на АП.
По существу, в условиях кризиса АП избрала стандартный для авторитарных режимов курс на «закручивание гаек» без каких-либо шагов по устранению фундаментальных причин кризиса. Очевидно, что АП и далее будет двигаться этим курсом.
Кадровое наполнение
После более чем трёхмесячного перерыва в апреле была наконец заполнена вакансия первого заместителя главы АП. Им стал Константин Мартынецкий, бывший руководитель Аппарата Совета министров (2007 — декабрь 2014 года). Это назначение явилось достаточно неожиданным для белорусского истеблишмента, так как должность первого заместителя главы АП относится к числу немногих политических должностей (конечно, в той ограниченной степени, в какой можно говорить о политических должностях в белорусской политической системе).
По сложившейся традиции первый заместитель служил своеобразным противовесом главе АП, а также курировал вопросы идеологии. Ни ту, ни другую роль К. Марты-нецкий, очевидно, выполнять не может, ограничиваясь преимущественно организационно-хозяйственными вопросами работы АП. Таким образом, его назначение подтверждает наметившийся ещё в декабре 2014 года, с назначения на должность руководителя АП Александра Косинца, курс на усиление контроля, «закручивание гаек» и возведение в абсолют методов ручного управления.
Глава АП А. Косинец активно вмешивается и в работу идеологической вертикали, ограничивая таким образом рост влияния начальника главного идеологического управления — помощника президента В. Янчевского. Последний в декабре 2014 года протолкнул на должности
заместителей главы АП двух близких ему людей — И. Бу-зовского и Н. Снопкова. Авторитарный стиль управления А. Косинца даже вынудил А. Лукашенко некоторым образом оправдываться за выбор этой кандидатуры в интервью отечественным и зарубежным СМИ, данном 29 января.
В прошедшем году продолжилась начатая ещё в 2013 году масштабная смена руководства областей — председателей облисполкомов и помощников президента — инспекторов по региону. В 2013 году замены проведены в Минской и Гродненской областях, в 2014 — в Могилёв-ской, Брестской и Витебской областях, а также в городе Минске.2 В июне 2015 года новых кураторов от АП получили Гомельская и Гродненская области — соответственно Александра Турчина (ранее — заместитель председателя Минского облисполкома) и Сергея Ровнейко (ранее — на руководящей должности в КГК). Частые ротации руководства райисполкомов давно уже стали обыденностью государственного управления в Беларуси. Таким образом за два с половиной года АП существенно сократила возможности для укрепления региональных элит.
Заключение
Масштабный социально-экономический кризис, разворачивающийся в Беларуси в настоящее время, явился следствием краха избранной модели развития. Однако АП остаётся наиболее последовательным противником любого реформирования и видит выход лишь в корректировке социального контракта как для населения, так и для номенклатуры. Возникающее в результате этого недовольство ликвидируется посредством контрольно-репрессивных мер. По всей видимости, в 2015 году АП далеко не исчерпала имеющийся в её распоряжении набор средств по усилению указанных мер и контроля над развитием ситуации в стране.
Председатель Гомельского облисполкома В. Дворник «отделался» предупреждением о неполном служебном соответствии.
