CC BY
20
УДК 341.34 АБДУЛЖАБАР АГАБАЛАЕВИЧ ЮНУСОВ,
ББК 67.911.14 доктор юридических наук, профессор,
Ю56 профессор кафедры теории государства и права,
международного и европейского права (Академия ФСИН России); СЕРГЕЙ ДМИТРИЕВИЧ ГУРИЦ,
старший преподаватель кафедры кадровой, воспитательной
и психологической работы (Кировский институт повышения квалификации работников ФСИН России), e-mail: sergeygurits@mail.ru © Юнусов А. А., Гуриц С. Д., 2015
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОНТРОЛЬ КАК СПОСОБ ИСПОЛНЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЙ ПО СОДЕРЖАНИЮ ВОЕННОПЛЕННЫХ
Реферат: предметом исследования является правовой режим функционирования системы содержания иностранных военнопленных в советских учреждениях в годы Великой Отечественной войны, применение права в отношении военнопленных и его соответствие международным нормам.
Цель работы - изучение административного контроля за местами содержания иностранных военнопленных в период Великой Отечественной войны. Новизна исследования заключается в специфике объекта, которым выступает не только административный контроль, но и система контроля со стороны государства, должностных лиц и контролирующих органов. В результате сравнения показана эффективность контроля при исполнении международных норм для реализации гарантий-обязательств по содержанию военнопленных.
Содержание работы включает в себя анализ системы административного контроля за учреждениями, содержащими военнопленных, и элементов административного контроля. Организация контроля показана не в статичной форме, а в ходе трансформации функций управления по делам военнопленных и его совершенствования. На основе представленных материалов делается вывод о значимости системы административного контроля по обращению с военнопленными как формы исполнения международно-правовых гарантий-обязательств.
Ключевые слова: военнопленный, административный контроль, Великая Отечественная война, международное гуманитарное право, международно-правовые гарантии.
Административный контроль проводится в рамках государственного ведомственного и надведомственного контроля. Административный контроль реализуется на различных уровнях вертикали власти: а) контроль руководителя учреждения; б) контроль органа (органов) территориального подчинения; в) контроль ведомства, непосредственно осуществляющего руководство службой; г) контроль министерский и правительственный.
Предметом административного контроля являются правоотношения, основанные на реализации правоприменения исполнения: актов общегосударственного характера, основанных на международных конвенциях, актов общегосударственного характера, должностных инструкций.
В статье исследуются направления административного контроля и их эффективность в рамках ис-
полнения гарантий международных норм по обращению с военнопленными. Система контроля характеризуется через организацию содержания военнопленных на территории СССР в период Великой Отечественной войны. Проанализируем структуру системы управления, а также покажем, как справлялись должностные лица с исполнением норм по обращению с военнопленными. Исполнение норм содержания исследуем трехсторонне: со стороны государства, должностных лиц и контролирующих органов.
В начале Великой Отечественной войны Германия и СССР отказались от использования друг к другу норм Конвенции об обращении с военнопленными от 27 июля 1929 г. [1] в период Второй мировой войны, но регламентировали режим обращения с военнопленными в национальном праве. Нормы советского права были близки к междуна-
родным, что в исторической действительности показало исполнение основных положений условий содержания комбатантов. Статистические данные об одностороннем исполнении положений по содержанию военнопленных доказываются на основе архивных источников и рассекреченных материалов актов государственных органов власти СССР.
В период Великой Отечественной войны на территории Советского Союза была создана организационная структура по содержанию иностранных военнопленных и интернированных, которая имела свои учреждения во многих регионах страны. Структуры по содержанию миллионного контингента военнопленных не существовало ранее ни в нашем государстве и нигде в других странах, поэтому создание и функционирование учреждений для военнопленных было сопряжено с проблемами как внутригосударственного, так и межправительственного характера. Система содержания военнопленных базировалась на международных актах.
Система содержания военнопленных в учреждениях представляет собой организационно завершенный управленческий процесс, включающий в себя следующие функции: поступление военнопленного, обеспечение необходимыми нормами материально-бытового обслуживания, медицинское обеспечение, учет движения военнопленных, привлечение к труду, разделение по категориям содержания, систему охраны и безопасности, конечное сопровождение на репатриацию до места призыва в вооруженные силы на родину военнопленного.
Все управленческие процессы содержания военнопленных находились под контролем: федеральным, региональным, внутриведомственным местным, о чем свидетельствуют акты общегосударственного характера, местных терорганов, руководителей учреждений и ревизий ведомств разного уровня власти.
Система организации органов и учреждений по содержанию военнопленных изучалась А. Л. Кузьминых [3]. Ученый исследовал систему управления содержанием военнопленных с начала Второй мировой войны до завершения процесса репатриации военнопленных. С точки зрения А. Л. Кузьминых в области исследования системы управления содержанием военнопленных существует два подхода: традиционалистский (гуманистический) и тоталитаристский.
Сторонники первого подхода (в подавляющем большинстве российские ученые) считают, что советское правительство строго руководствовалось нормами международных конвенций о военнопленных. Благодаря такой заботе и опеке со стороны государства удалось спасти жизнь и вернуть на родину большинство военнопленных.
Сторонники тоталитаристского подхода (в основном зарубежные и некоторая часть российских ученых) указывают на карательно-репрессивный характер системы УПВИ-ГУПВИ. Свидетельство тому - грубые нарушения международного права со стороны СССР, тяжелый принудительный труд на военных объектах и на вредных для здоровья производствах, мучительный голод и неизлечимые болезни, произвол со стороны судебных и внесудебных органов, сопровождавшиеся массовой гибелью военнопленных и интернированных.
Оба подхода, по мнению А. Л. Кузьминых, не отражают действительность. Институт военного плена и интернирования в СССР в условиях существования тоталитарного политического режима приобретал черты репрессивно-карательного института. Хотя система УПВИ-ГУПВИ являлась самостоятельным подразделением в структуре НКВД-МВД СССР, институционально отличным от системы ГУЛАГа, реальное положение военнопленных и интернированных во многом было аналогично положению заключенных исправительно-трудовых лагерей [3, с. 7, 8].
Приведем дополнительные основания для исследования проблемы организации системы содержания военнопленных и интернированных в годы Великой Отечественной войны.
Все приведенные ранее подходы рассматривают специфику отношения к институту военнопленных как гуманистический или карательный. На наш взгляд, необходимо рассматривать не только институт содержания военнопленных в СССР, но и совокупность отношений: международное законодательство, его имплементацию в советские нормативные акты, деятельность органов и учреждений по выполнению обозначенных функций, контроль за исполнением органами и учреждениями своих функций, итоговую статистическую отчетность, показывающую квалифицированность исполнения норм системы содержания военнопленных.
Система контроля при обращении с военнопленными исследовалась критически. «Как показала практика, контроль со стороны ГУПВИ за содержанием контингента в других ведомствах был малоэффективным и, как правило, сводился к переписке и подготовке информационно-отчетного материала для руководства НКВД-МВД СССР» [3, с. 98].
Система контроля - необходимый структурный элемент наряду с учетом исполнительской дисциплины. На массовые и даже разовые случаи неисполнения директив комиссариата следовали акты дисциплинарной ответственности и директивы взять под контроль исполнение.
Элементы структуры системы в ведомстве УПВИ указаны не только как исполнители определенных задач, относительно территориального органа это задачи по инспектированию. Каждый случай неисполнительской дисциплины влек за собой плановое или внеплановое инспектирование. Контроль осуществлял и начальник учреждения.
Таким образом, вся деятельность по содержанию военнопленных от приема и карантинных мероприятий до режимных и безопасности, от комиссий по аттестации на рабочее место до статистики по смертности на рабочем месте, от нормирования разного рода довольствием до уголовного преследования за расхищения сотрудниками учреждений довольствия, выделенного на военнопленных или на содержание учреждения, подвергалась многоступенчатому контролю, завершающемуся на руководителях УПВИ и НКВД.
Приведем характеристику организационной структуры аппарата управления по делам военнопленных и интернированных (интернированные: те же военнопленные, но перемещенные вглубь территории страны, а в послевоенный период и гражданское население Германии, вывезенное в СССР по договору о репатриациях из Германии).
На начальный период Великой Отечественной войны органом по управлению учреждений, содержащих военнопленных, было управление по делам военнопленных (УПВ). В ведомстве УПВ находились административные функции по организации и контролю за лагерями для военнопленных. УПВ создавалось с целью организации содержания военнопленных после финской и польской военных кампаний 1939 г. Содержание военнопленных в лагерях УПВ основывалось на Конвенции об обращении с военнопленными 1929 г., но не предоставляло полного объема прав. Положение о лагере для военнопленных [2, с. 71-73] включало в себя систему управления лагерями военнопленных, определяло задачи лагеря, структуру и обязанности служащих и работников.
Изначально функции по обеспечению и обслуживанию лагерной сети для военнопленных аккумулировались не только в УПВ. Такие функции, как оперативно-чекистское обслуживание военнопленных в лагерях, возложены на особый отдел НКВД СССР и его местные органы, составление заявок и своевременная реализация фондов по продовольственному, вещевому и санитарному снабжению - на ГУЛАГ НКВД, финансирование Управления по делам военнопленных и лагерей военнопленных - на центральный финансово-плановый отдел НКВД СССР, организация охраны приемных пунктов, конвоирование при перевозке военнопленных от приемных пунктов до лагерей
по нарядам начальника Управления по военнопленным и организация охраны лагерей военнопленных - на подразделения конвойных войск.
В дальнейшем функции по содержанию военнопленных, начиная с прифронтовых учреждений: приемных пунктов военнопленных, сборных пунктов военнопленных, фронтовых приемно-пере-сыльных лагерей, входили в инфраструктуру УПВИ [2, с. 91-94]. Управление по делам военнопленных и интернированных становится в области организации управленческой деятельности самодостаточным, за исключением охранных и конвойных функций, которые исполнялись другими подразделениями НКВД.
Увеличение функциональных организационных полномочий происходит летом 1942 г. после удачной московской кампании, но реализовать все необходимые организационно-распорядительные функции удалось только в период коренного перелома в ходе Великой Отечественной войны.
С 1943 г. в ходе коренного перелома в войне лагеря стали наполняться военнопленными, появилась необходимость увеличения их количества, создания пересылочных пунктов, упорядочения железнодорожных перевозок, излечения раненых и больных, а главное, всю эту многомиллионную армию пленных надо было содержать. Руководство НКВД СССР прилагало всевозможные усилия по надзору и контролю за деятельностью обширной сети спецлагерей и спецгоспиталей, раскинувшейся на всю страну, включая Дальний Восток.
Принимаются многочисленные положения, распоряжения, директивы: по охране военнопленных при конвоировании, о сохранении физической способности к труду, сохранении необходимого уровня питания, наказании должностных лиц за невыполнение или несвоевременное выполнение указаний руководства, провоцирующих потери среди военнопленных. Советское руководство стремилось ко всяческому соблюдению правил содержания военнопленных в соответствии с Конвенцией 1929 г.
Регулярными стали проверки спецлагерей и спецгоспиталей. Их целью было установление контроля над деятельностью руководителей на местах и улучшение жилищно-бытовых условий содержания военнопленных и интернированных, борьба с хищениями, проверка организации питания, улучшение бытового снабжения (устройство бань, выдача обуви и теплой одежды, медико-санитарное наблюдение, условия расквартирования). Например, за время действия мероприятий ГУПВИ МВД СССР по улучшению условий содержания военнопленных «с 5 февраля до 10 апреля 1947 г. в 59 лагерях была ликвидирована скученность в жилых
помещениях, в 578 лаготделениях оборудованы сушилки, теплые умывальники, дезкамеры и бани, 26 лагерных отделений были расформированы. За хищение продуктов питания 134 работника лагерей были привлечены к ответственности, 238 отстранены от занимаемых должностей, 142 получили дисциплинарные взыскания. В неблагополучные лагеря поступили остродефицитные медикаменты, медицинский персонал, 30 тыс. пар кожаной обуви, 15 тыс. пар рукавиц, 51 тыс. пар нательного белья и 17 тыс. пар портянок» [2, с. 314-318].
Подведем итог вышеуказанным мерам по проведению контроля за деятельностью учреждений, содержащих военнопленных и интернированных. Административный контроль способствовал смягчению режима пребывания иностранного спецконтингента в системе спецлагерей и спецгоспиталей. Высшее руководство страны предприняло все необходимое, чтобы показать в глазах мирового сообщества свою приверженность международным нормам содержания военнопленных и интернированных. Были значительно улучшены жилищно-бытовые условия, медико-санитарное обеспечение, питание, появилась возможность переписки, началась репатриация. СССР выполнял взятые на себя международные обязательства, с одной стороны, получил возможность продлить пребывание ино-
странного спецконтингента с целью его трудовой эксплуатации, с другой стороны.
Таким образом, механизм управления содержанием военнопленных включает в себя сеть учреждений как ведомственного, так и межведомственного характера. К органам управления относилось Правительство, НКВД и другие наркоматы, территориальные органы, начальники учреждений, ревизионные комиссии. Управленческие органы выполняли властно-распорядительные функции по отношению друг к другу в области содержания военнопленных и в отношении учреждений, непосредственно взаимодействующих с военнопленными. Учреждения выполняли функции первичного учета, обеспечительные, оздоровительные, воспитательные, культурно-просветительские, агентурные, оперативные. Все эти мероприятия имели конечную цель - восстановить трудовые способности военнопленного и направить на производственный объект, но эффект сохранения человеческой жизни и здоровья также достигался. Перечень деятельности органов и учреждений соответствовал требованиям Конвенции об обращении с военнопленными 1929 г. Действий по нарушению прав человека и полномочий, превышающих доведенных конвенцией, не совершалось, не было пыток и иных способов бесчеловечного обращения с военнопленными.
Список литературы
1. Конвенция об обращении с военнопленными от 27 июля 1929 (г. Женева). URL : http://www.levonevski.net/pravo/norm2013/num73/d73028.html-/ (дата обращения: 25 апреля 2014 г.).
2. Военнопленные в СССР: 1939-1956 гг. : документы и материалы / сост. М. М. Загорулько, С. Г. Сидоров, Т. В. Царевская ; под ред. М. М. Загорулько. М., 2000. 1120 с.
3. Кузьминых А. Л. Органы и учреждения военного плена и интернирования Второй мировой войны в СССР (1939-1956 гг.) : монография. Вологда, 2012. 126 с.
ABDULZHABARAGABALAYEVICH YUNUSOV,
dsc in law, professor,
professor of the theory of the state and law, international and european law department
(Academy of FSIN of Russia); SERGEY DMITRIYEVICH GURITS, senior lecturer of the personnel, educational and psychological work department (Kirov institute of professional development of employees of FSIN of Russia),
e-mail: sergeygurits@mail.ru © Yunusov A. A., Gurits S. D., 2015
ADMINISTRATIVE CONTROL AS THE WAY OF EXECUTION OF INTERNATIONAL LEGAL GUARANTEES ACCORDING TO THE MAINTENANCE OF PRISONERS OF WAR
Annotation: an object of research is the legal regime of functioning of system of the maintenance of foreign prisoners of war in the Soviet establishments in days of the Great Patriotic War, application of the right concerning prisoners of war and its compliance to the international standards.
The work purpose - studying of administrative control of places of the maintenance of foreign prisoners of war in the period of the Great Patriotic War. In work the comparative and legal method is used. Novelty of research consists in specifics of object as which act not only administrative control, but also the monitoring system from the state, officials and supervisory authorities. As a result of comparison efficiency of control at execution of the international standards for realization of guarantees obligations on the maintenance of prisoners of war is shown.
The content of work includes the analysis of system of administrative control of the establishments supporting prisoners of war, and elements of administrative control. The organization of control is shown not in a static form, and during transformation of functions of management for prisoners of war and its improvement. On the basis of the presented materials the conclusion about the importance of system of administrative control according to the treatment of prisoners of war as forms of execution of international legal guarantees obligations is drawn.
Key words: prisoner of war, administrative control, Great Patriotic War, international humanitarian law, international legal guarantees.
References
1. Ob obrashhenii s voennoplennymi. Konvencija ot 27 ijulja 1929 goda. Zheneva [About the treatment of prisoners of war. Convention from July 27, 1929. Geneva]. Available at : http://www.levonevski.net/pravo/ norm2013/num73/d73028.html-/ (Accessed 25 April 2014).
2. Voennoplennye v SSSR 1939-1956. Dokumenty i materialy [Prisoners of war in the USSR 1939-1956. Documents and materials]. Compiled by M. M. Zagorulko, S. G. Sidorov, T. V. Tsarevskaya. Under the editorship of M. M. Zagorulko. Moscow, 2000. 1120 p.
3. Kuz'minyh A. L. Organy i uchrezhdenija voennogo plena i internirovanija Vtoroj mirovoj vojny v SSSR (1939-1956 gg.) [. Bodies and establishments of military captivity and internment of World War II in the USSR (1939-1956)]. Vologda, 2012. 126 p.
