CC BY
57
Административные соглашения в градостроительных отношениях *
А.Р. Кирсанов доцент кафедры гражданского права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук (г. Москва)
Андрей Романович Кирсанов, a.r.kirsanov@mail.ru
Нет ни одной практически трудной, а тем более неразрешимой задачи, источник которой не уходил бы в теорию.
И чем труднее дело, тем глубже в теории находится его решение.
К.И. Скловский
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) органы местного самоуправления выдают застройщикам разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию. При этом в отдельных случаях решение о выдаче или продлении разрешения на строительство орган местного самоуправления ставит в зависимость от готовности застройщика принять на себя обязательство по выплате неустойки в случае нарушения им срока окончания строительства. В этих случаях между органом местного самоуправления и застройщиком заключается соглашение, предусматривающее такую меру ответственности.
Арбитражные суды, рассматривая споры о взыскании неустойки в связи с нарушениями застройщиками сроков ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию, сталкиваются с необходимостью решения задачи о применимости гражданского законодательства, в том числе норм о гражданско-правовых способах обеспечения исполнения обязательств, к градостроительным отношениям.
При всей очевидности ответа начнем с вопроса о правовой природе отношений застройщика и органов местного самоу-
правления поселений в области градостроительной деятельности.
Отношения, возникающие между застройщиками и органами местного самоуправления в связи с получением разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации.
В соответствии со статьей 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относятся выдача разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.
Административное регулирование выдачи разрешений на строительство, осуществления строительства, строительного контроля, государственного строительного надзора и выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства объектов капитального строительства осуществляется статьями 51, 52, 53, 54, 55 ГрК РФ соответственно.
Административная ответственность за нарушение обязательных требований в области строительства, установленного порядка строительства и ввода построенного
Первую публикацию материала статьи см.: // Российское правосудие. 2014. № 12 (104).
*
объекта в эксплуатацию и иные нарушения в сфере строительства установлена статьями 9.4, 9.5, 9.5.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также - КоАП РФ) соответственно.
Ответственность за нарушение срока ввода построенного объекта в эксплуатацию КоАП РФ не предусматривает. Ответственность за такое нарушение может быть предусмотрена законодательством субъектов Российской Федерации, поскольку административное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом могут быть предусмотрены санкции из числа установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3.2 КоАП РФ в отношении юридического лица за совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные санкции:
1) предупреждение;
2) административный штраф;
3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
4) административное приостановление деятельности.
Применение иных санкций, в том числе в форме договорной неустойки, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрено. Таким образом, заключение соглашения между органом местного самоуправления и застройщиком, предусматривающего, с одной стороны, выдачу разрешения на строительство и, с другой стороны, применение договорной ответственности в форме неустойки, противоречит части 2 статьи 3.2 КоАП РФ.
Согласно статье 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из указанного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее также - ГК РФ) не относится к числу источников градостроительного права и не применяется к градостроительным отношениям.
В соответствии с пунктом 4 статьи 3 ГрК РФ могут приниматься только муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить этому кодексу. ГрК РФ не допускает муниципальное нормотворчество по вопросам градостроительной деятельности ни в форме нормативных правовых актов, ни в форме договоров. Несмотря на это, на практике соглашением между застройщиком и органом местного самоуправления для градостроительных (административных) отношений устанавливают правило, в соответствии с которым застройщик несет ответственность перед органом местного самоуправления за нарушение срока ввода строящегося объекта в эксплуатацию, в то время как по вопросам градостроительной деятельности могут приниматься лишь муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Таким образом, принятие рассматриваемого соглашения нарушает пункт 4 статьи 3 ГрК РФ.
Обратим внимание и на следующее. Согласно статье 51 ГрК РФ орган местного самоуправления выдает разрешение на строительство при условии предоставления застройщиком документов, указанных в этой статье. Статья 51 ГрК РФ не допускает истребование дополнительных документов. Если орган местного самоуправления ставит выдачу разрешения на строительство в зависимость от подписания соглашения, то это является нарушением рассматриваемой статьи.
Итак, отношения застройщика и органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности являются административными отношениями.
Эти публичные отношения в сфере строительства регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации и, в части ответственности, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Подытожить анализ правовых норм, действующих в сфере градостроительства, можно выводом о структуре градостроительных правовых норм. Структура этих норм включает гипотезы и диспозиции, содержащиеся в ГрК РФ и санкции, устанавливаемые КоАП РФ. При этом гипотеза указывает на конкретные обстоятельства осуществления градостроительной деятельности, при наличии которых реализуется норма, а диспозиция содержит правило поведения, согласно которому должны действовать участники градостроительного правоотношения. Санкция, в свою очередь, предусматривает неблагоприятные последствия, возникающие у застройщика в результате нарушения им диспозиции градостроительной правовой нормы. Подчеркнем, что императивный метод правового регулирования градостроительных отношений, административных по правовой природе, не позволяет сторонам этих отношений устанавливать договорные санкции.
В поиске ответа на вопрос о применимости гражданского законодательства к градостроительным отношениям обратимся к Гражданскому кодексу Российской Федерации, который определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальные права), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
В соответствии с пунктом 1 статьи 307 ГК РФ гражданско-правовое обязательство обязывает одно лицо (должника) совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, а именно передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитору предоставляет право требовать от должника исполнения его обязанности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 329 ГК РФ исполнение гражданско-правовых обязательств может обеспечиваться неустойкой и другими способами, предусмотренными законом или договором. В соответствии с пунктом 1 статьи 330 ГК РФ неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения гражданско-правового обязательства, в частности, в случае просрочки исполнения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 420 ГК РФ договоры (соглашения) заключаются с целью установления, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей.
Заключаемые между застройщиками и органами местного самоуправления соглашения не создают гражданско-правовых обязательств, кроме выплаты неустойки, которые стороны вообще намеревались бы исполнить. Очевидно, что при отсутствии гражданско-правовых обязательств условие об обеспечении административных обязанностей неустойкой является ничтожным.
Согласно пункту 1 статьи 170 ГК РФ мнимая сделка, то есть сделка, совершенная лишь для вида, без намерения создать соответствующие ей правовые последствия, ничтожна. Таким образом, рассматриваемое соглашение с позиции гражданского права является мнимой сделкой, то есть сделкой, совершенной лишь для вида, без намерения создать гражданско-правовые обязательства.
Административные соглашения имеют право на существование, но в основе регулирования отношений между сторонами таких соглашений должно лежать действующее административное, в том числе градостроительное, законодательство. При этом надо помнить, что в соответствии с пунктом 3 статьи 2 ГК РФ гражданское законодательство не применяется к административным отношениям, если иное не предусмотрено законодательством.
Как мы уже отмечали, гражданско-правовая конструкция договора (соглашения) не может применяться для регулирования административных отношений, возникающих при выдаче разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию. Гражданско-правовой договор может выступать в качестве основания исключительно гражданских прав и обязанностей.
Согласно пункту 1 статьи 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом или иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Административное соглашение, предусматривающее договорную ответственность, не соответствует обязательным для сторон правилам, установленным законом, то есть противоречит пункту 1 статьи 422 ГК РФ.
Согласно статье 169 ГК РФ сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка, ничтожна. Основы правопорядка определяются, в частности, разграничением предметов регулирования гражданского законодательства и административного, в том числе градостроительного, законодательства. В указанных отраслях права применяются разные методы правового регулирования. В гражданском праве преимущественно применяется дис-позитивный метод правового регулирования - «разрешено все, кроме того, что запрещено». В административном праве применяется императивный метод правового регулирования - «запрещено все, кро-
ме того, что разрешено». Таким образом, административное соглашение, предусматривающее договорную ответственность, заключается с целью, заведомо противной основам правопорядка.
При разрешении споров о взыскании неустоек суды справедливо исходят из того, что неустойка должна иметь компенсационный характер, она является средством возмещения потерь кредитора, вызванных нарушением должником своих обязательств перед ним, и не должна служить средством обогащения кредитора. Надо ли говорить, что какие-либо потери или иные неблагоприятные материальные последствия, которые компенсировала бы неустойка, в случае нарушения срока окончания строительства у органа местного самоуправления, как правило, не возникают. А если и возникают, то это требует обоснования и доказывания в рамках исковых требований органа местного самоуправления к застройщику, предъявляемых по правилам, установленным для возмещения убытков. Такое возможно, например, когда орган местного самоуправления вынужден нести расходы на приведение в первоначальный вид земельного участка, предоставленного застройщику в аренду на период строительства.
Поводом для написания статьи стал известный автору случай, когда размер неустойки по соглашению о продлении разрешения на строительство составлял 10 000 рублей за 1 квадратный метр общей площади строящегося объекта за каждый день просрочки. При общей площади объекта 131 229,81 квадратного метра размер неустойки за один день просрочки составлял 1 312 298 100 рублей. Если учесть стоимость строительства объекта (5,7 миллиарда рублей), то размер неустойки за один день просрочки был явно несоразмерен стоимости строительства и составлял от этой стоимости 17,8 процента. Размер же исковых требований органа местного самоуправления о взыскании неустойки составил 241 миллиард рублей.
Здесь возникает справедливый вопрос, почему застройщики подписывают соглашения на таких крайне невыгодных для себя условиях.
Чаще всего, как и в описанном случае, на заключение таких соглашений застройщики решаются при продлении ранее выданных разрешений на строительство. Дело в том, что если разрешение на строительство не будет продлено, то для застройщика наступают очень тяжелые последствия, вызванные необходимостью нести дополнительные расходы:
• на консервацию объекта;
• на уплату неустойки генеральному подрядчику;
• на уплату штрафов участникам долевого строительства;
• на досрочный возврат ранее полученных кредитов;
• на уплату неустоек и других платежей, предусмотренных кредитными договорами.
Учитывая такие серьезные последствия прекращения строительства из-за непрод-ленного разрешения на строительство, застройщики вынужденно заключают соглашения на кабальных условиях в надежде, что до взыскания неустойки дело не дойдет.
Даже если допустить возможность заключения административных соглашений с применением гражданско-правовых способов обеспечения исполнения административных обязанностей, то при разрешении споров следует иметь в виду, что согласно пункту 3 статьи 179 ГК РФ сделка на крайне невыгодных условиях, которую лицо было вынуждено совершить вследствие стечения тяжелых обстоятельств, чем другая сторона воспользовалась (кабальная сделка), может быть признана судом недействительной по иску потерпевшего. Впрочем, такое допущение будет противоречить пункту 3 статьи 2 ГК РФ, так как гражданское законодательство (в том числе нормы гражданского права о взыскании неустойки) не применяется к административным отношениям.
Перед нами стояла теоретическая задача о применимости гражданского законодательства, в том числе норм о гражданско-правовых способах обеспечения исполнения обязательств, к градостроительным отношениям. Теория права помогла нам найти, а в некоторых случаях подтвердить, следующие ответы и сделать следующие выводы:
1) отношения, возникающие между органом местного самоуправления и застройщиком в связи с выдачей или продлением разрешений на строительство и ввод построенных объектов в эксплуатацию, являются по своей правовой природе административными;
2) нормы права, регулирующие градостроительные отношения, имеют следующую структуру: гипотеза и диспозиция содержатся в Градостроительном кодексе Российской Федерации, санкции - в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях;
3) императивный метод правового регулирования градостроительных отношений не позволяет участникам градостроительных отношений (органам местного самоуправления и застройщикам) самостоятельно устанавливать санкции за нарушение установленных сроков строительства и иные нарушения в сфере градостроительства, если это не предусмотрено законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
4) гражданско-правовая конструкция договора (соглашения), направленного на установление гражданских прав и обязанностей, с соответствующими гражданско-правовыми способами обеспечения исполнения обязательств применяется для регулирования гражданско-правовых отношений и не может быть применена для регулирования административных отношений;
5) в сфере градостроительной деятельности возможно заключение административных соглашений, но их содержание не
должно противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, иным федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации (учитывая, что градостроительное законодательство и административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации);
6) заключение соглашения между органом местного самоуправления и застройщиком, предусматривающего, с одной стороны, выдачу или продление разрешения на строительство и, с другой стороны, применение договорной ответственности в форме неустойки, противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации и Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях;
7) согласно пункту 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство (в том числе нормы гражданского права о взыскании неустойки) не применяется к градострои-
тельным отношениям, которые, как мы выяснили, являются по своей правовой природе административными.
Эти ответы и выводы могут оказаться полезными при разрешении споров о взыскании органами местного самоуправления с застройщиков неустоек за нарушение ими сроков окончания строительства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ.
3. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 5 октября 1 993 года № 1 633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
* * *
Продолжение. Начало на с. 14
в) что в силу пункта «б» и в строгом соответствии с Классификатором создается ситуация, когда на одном и том же земельном участке либо на смежно расположенных земельных участках в пределах одной и той же территориальной зоны будут располагаться как бы на законных основаниях несопоставимые объекты, разрушительно воздействующие друг на друга (например железнодорожные пути, склады (согласно коду 7.1), нефтепроводы, газопроводы (согласно коду 7.5), аэропорты (согласно коду 7.4);
3) предшествующие положения:
а) доказывают, что Классификатор не только противоречит формальным требованиям пункта 2 статьи 85 ЗК РФ, пунктов 1 и 6 части 1 статьи 34 ГрК РФ, но и создает деструктивную ситуацию в отношении землепользования и застройки;
б) свидетельствуют о том, что не является видом разрешенного использования земельного участка то, что обозначено в Классификаторе как «транспорт» с кодом 7.0, а также ВРИ ЗУ с кодами 7.1-7.5, но являются всего лишь собирательным понятием для нескольких групп видов разрешенного использования;
в) доказывают, что Классификатор не подлежит применению в соответствующей части в силу фактически состоявшейся подмены понятий, поскольку понятие «вид разрешенного использования» подменено понятием «группа видов разрешенного использования».
2. Классификатор также не соответствует условию-требованию 2, согласно которому не допускается лишать органы местного самоуправления полномочия подготавливать правила землепользования и застройки согласно предписаниям федеральных законов.
Продолжение на с. 39
