Научная статья на тему 'Административные реформы в зарубежных странах'

Административные реформы в зарубежных странах Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

CC BY
1264
136
Поделиться
Ключевые слова
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ / ADMINISTRATIVE REFORMS / ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ / GOVERNANCE / ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ / EXECUTIVE AGENCIES / ЗАРУБЕЖНЫЕ СТРАНЫ / FOREIGN COUNTRIES

Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Соломатина Е.А.

Органы исполнительной власти зарубежных государств находятся в режиме реформирования. Основная цель реформ — обеспечение новых потребностей государства и общества. Автор определил цели, задачи, принципы, направления административных реформ в зарубежных странах. На основании этого сделал вывод об основных результатах в поведении административных реформ.

Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам , автор научной работы — Соломатина Е.А.,

Administrative reforms in foreign countries

Executive authorities of foreign countries are reforming mode. The main objective of the reform — to ensure the needs of new state and society. The author has determined the goals, objectives, principles, areas of administrative reforms in foreign countries. On this basis, concluded that the main results of administrative reforms.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Текст научной работы на тему «Административные реформы в зарубежных странах»

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^^

Актуальные проблемы административного права

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Е.А. СОЛОМАТИНА,

доцент кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс

E-mail: katesolo@yandex.ru Рецензент: доктор юридических наук, профессор Мигачев Ю.И.

Аннотация. Органы исполнительной власти зарубежных государств находятся в режиме реформирования. Основная цель реформ — обеспечение новых потребностей государства и общества. Автор определил цели, задачи, принципы, направления административных реформ в зарубежных странах. На основании этого сделал вывод об основных результатах в поведении административных реформ.

Ключевые слова: административные реформы, государственное управление, органы исполнительной власти, зарубежные страны.

ADMINISTRATIVE REFORMS IN FOREIGN COUNTRIES

E.A. SOLOMATINA,

associate professor of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

Annotation. Executive authorities of foreign countries are reforming mode. The main objective of the reform — to ensure the needs of new state and society. The author has determined the goals, objectives, principles, areas of administrative reforms in foreign countries. On this basis, concluded that the main results of administrative reforms. Keywords: administrative reforms, governance, executive agencies, foreign countries.

В конце XX — начале XXI в. в значительной части государств осуществлялись и продолжают проводиться крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления (в Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае, Нидерландах, Новой Зеландии, Польше, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Корее, Японии и др.).

Административное реформирование во всех странах мира признано одной из важнейших, постоянно реализуемых функций государства, осуществляемой в целях модернизации всех сущностных и содержательных компонентов государственного управления.

Под административной реформой следует понимать преобразование исполнительных органов государства (органов управления) в целях создания единой системы органов исполнительной власти, призванной обеспечить новые потребности государства и общества, работающей эффективно и оперативно.

Административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма, экономичности, законности, открытости и доступности информации о деятельности государственных органов.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Объектом административных реформ могут быть центральные, региональные, местные органы исполнительной власти в зависимости от формы правления, установленной в конкретной стране, и организации административного управления.

Основными целями любой административной реформы являются совершенствование реализации имеющихся в государстве законов, механизма применения подзаконных актов, устранение препятствий в проведении политики государства по ключевым отраслям и дублирование полномочий по отдельным органам исполнительной власти.

Перечисленные цели административных реформ зарубежных стран позволяют решать следующие задачи

♦ совершенствовать эффективность системы государственного управления в условиях новых государственных изменений;

♦ создать наиболее емкую систему органов исполнительной власти, охватывающей все сферы жизнедеятельности общества;

♦ обеспечить финансовый контроль над бюджетными расходами в сфере деятельности исполнительной власти;

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

♦ привлечь в государственное управление наиболее квалифицированных кадров или создать оптимальные условия для повышения квалификации работающих государственных служащих;

♦ оптимизировать институт ответственности государственных служащих;

♦ повысить доверие физических и юридических лиц к деятельности государства и др.

К ключевым направлениям административных реформ в зарубежных странах относятся:

♦ определение роли государства в обществе;

♦ структуризация органов государственного управления;

♦ определение их функциональной компетенции;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

♦ повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;

♦ управление государственной службой;

♦ реформа финансового управления;

♦ подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Осуществление административных реформ может быть основано на применении зарубежного опыта в подобной сфере, хорошо зарекомендовавшего себя в конкретной стране; изучении последних изменений в собственном государстве на протяжении последних 10—20 лет; исследовании наиболее «проблемных» сфер в управленческом механизме; проведении опроса граждан, сбора статистики обращений граждан или нарушений государственной дисциплины и правопорядка.

Следует согласиться с мнением ученых, утверждающих, что в одних странах административные реформы характеризуются как радикальные (полная перестройка системы органов, «новый государственный менеджеризм» — Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью — Германия, Финляндия, Нидерланды. Государства с радикальными подходами и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.

Административные реформы принимаются и реализуются политическими элитами и государствен-

ными службами (например, в Великобритании, Новой Зеландии, Австралии) либо разрабатываются политической элитой и центральными государственными органами, но проводятся снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (например, некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок1.

Необходимость проведения административных реформ, по мнению реформаторов, предопределяется особенностями постиндустриального общества: процессами ускорения общественного развития, технологической революцией, настойчивостью потребителей, высоким уровнем образования работников2. Строго централизованные бюрократические вертикали оказались неспособными решать новые государственные задачи. Во многих странах пересматривается роль министерств в системе государственного управления.

С конца XIX в. министерская система западных стран обнаружила ограниченность своих возможностей в руководстве экономикой и решении социальных проблем. Для помощи министерствам были созданы функциональные децентрализованные учреждения — независимые агентства в США, публичные корпорации в Великобритании, публичные учреждения во Франции и т.п. Децентрализованные структуры получали широкие управленческие полномочия и потому становились субъектами публичного права, например Федеральная торговая комиссия в США. Но в задачи децентрализованных учреждений входила и конкретная коммерческая, хозяйственная деятельность, поэтому они действовали и как субъекты частного права. Получая полномочия, предоставленные им по закону, они были свободны в выборе методов и форм своей деятельности, отвечали перед государственными органами лишь за законность своих действий. Они не подчинялись министерствам в своей текущей деятельности, но оценивались ими по конечным результатам3.

В течение всего XX в. министерства оставались основными, а децентрализованные учреждения —

1 Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.

2 Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. М., 2001.

3 Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Ко-зырина и М.А. Штатиной. С. 58—72.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Актуальные проблемы административного права

вспомогательными структурами государственного аппарата.

С середины XX в. многие государства в связи с усложнением управленческих задач и внедрением в государственное управление достижений научно-технической революции пересмотрели основные подходы к организации министерств. Наиболее перспективным был признан не отраслевой, а предметно-целевой принцип организации центральных органов управления. В результате для решения важнейших общественно-политических проблем (эффективного функционирования экономики, создания комфортной окружающей среды и т.п.) создавались суперминистерства4. Новые органы объединяли работу бывших отраслевых министерств и тем самым экономили как финансовые, так и кадровые ресурсы. Изменялись функции министерств: главными становились координация и контроль, а не руководство.

В задачи суперминистерств входил и контроль над законностью деятельности децентрализованных учреждений, которые стали удачной формой учреждений смешанной экономики. В одних странах (например, в Великобритании) децентрализованные структуры успешно справлялись с руководством национализированными отраслями; в других (например, во Франции) они широко использовались для решения социально-политических конфликтов, но в подавляющем большинстве стран они стали главным связующим звеном между государством и частным бизнесом.

Многим децентрализованным структурам государство делегирует свои функции по регулированию общественных процессов. В отдельных сферах стихийно созданные регулирующие организации столь успешно справлялись с задачами установления общих правил ведения бизнеса, что государство стало лишь санкционировать удачно найденные нормы. Так, в США принципы добросовестной рекламы были разработаны так называемыми комитетами бдительности, созданными еще в начале XX в., позднее преобразованными в бюро лучшего бизнеса (Better Business Bureau). Поскольку им удалось создать эффективную систему контроля над рекламой, отпала необходимость принимать общее федеральное законодательство о рекламе.

В странах англосаксонской правовой семьи (прежде всего, в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии) была создана трехзвенная система центрального

управления, министерства — ведомства — децентрализованные структуры. Министерствам отведены функции стратегического управления в соответствующей сфере. Ведомства, заключающие с министерствами договоры, призваны организовывать выполнение конкретных программ. Децентрализованные структуры, которые могут быть как государственными, так и частными учреждениями, непосредственно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги. Таким образом, пересмотрев министерскую систему, англосаксонские страны отказались от классических централизованных вертикалей бюрократического типа.

В настоящее время общепризнано, что административные традиции в англосаксонских странах способствуют формированию более гибких и результативных форм управления. Страны континентальной правовой семьи в целом проводят реформы такой же направленности, но менее кардинальные по сути и более консервативные по форме. Однако во всех западных странах формируется система взаимного сотрудничества централизованных и децентрализованных, государственных и частных учреждений, перераспределяются их роли в рамках единой системы публичного управления.

Трехзвенная структура центрального управления была введена и в Российской Федерации при проведении административной реформы в начале XXI в. В российской системе федеральных органов исполнительной власти были образованы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства5. Однако если в России все исполнительные органы созданы как звенья единой управленческой вертикали, то в западных странах трехзвенная система объединяет не только централизованные органы, но и децентрализованные учреждения, а также частные структуры.

Структурным реформам западных стран предшествовал длительный период изменений во взаимосвязях органов управления, общества и частных лиц. Структурные реформы явились следующим этапом преобразований государственного аппарата после удачно проведенных процедурных и функциональных реформ.

4 Козырин А.Н. Административные реформы и развитие министерского звена публичной администрации: зарубежный опыт для России // Реформы и право. 2013. № 1. С. 4—10.

5 Указы Президента РФ от 2008 г. № 314, 649 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

Сначала Закон об административной процедуре США6, а затем и соответствующие законы в европейских государствах7 установили обязанности государственных служащих перед гражданами, определили общие принципы и порядок рассмотрения административных дел. Если ранее принцип анонимности государственной службы считался основополагающим, то со второй половины XX в. деятельность государственного аппарата становится все более открытой.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Процедурные реформы изменяют статус государственных служащих. Государственным служащим вменяется в обязанность предоставление частным лицам информации о ходе рассмотрения административных дел. Формируются правовые институты, обеспечивающие оценку труда государственных служащих по новому критерию — качеству оказываемых населению услуг.

Пересматривается концепция государственной службы, закрепляется принцип служения обществу. Разрабатываются механизмы обеспечения открытости государственной службы и возможности контроля общества за действиями государственных служащих. Совершенствуется работа административных судов в одних странах (Германия), систематизируется и регламентируется деятельность органов административной юстиции — в других (Великобритания).

В России структурные административные реформы должны были проходить в рамках глубокого комплексного реформирования государственного аппарата. Но функциональные реформы аппарата управления в настоящее время еще не реализованы, а задачи проведения процедурных административных реформ только ставятся.

Таким образом, в конце XX — начале XXI в. в западных странах уже определились условия эффективности структурных административных реформ:

♦ комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных звеньев и уровней управления;

♦ передача многих управленческих функций децентрализованным учреждениям, более эффективно работающим с конкретными клиентами на правах агента, оказывающего публичные услуги;

♦ перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления8.

Суть совокупного зарубежного опыта состоит в том, что административные реформы поставили своей целью трансформацию философии и культуры государственного управления в соответствие с культурой бизнеса. Во всех странах, в которых проведена или продолжает проводиться административная реформа, речь идет о внедрении в государственный сектор духа предприимчивости, инициативы, заботы о клиенте в противовес старой бюрократической культуре управления.

Положительные результаты административных реформ в Великобритании, Греции, Италии, Японии и других странах свидетельствуют о тесной взаимосвязи и государственной поддержке частного сектора, наличии высокопрофессионального, дисциплинированного, законопослушного государственного аппарата, сокращении численности госслужащих и т.д.

Однако следует отметить, что во многих зарубежных странах (например, в Великобритании, Японии) остаются нерешенными многие вопросы: государственное управление и политика продолжают быть тесно связанными между собой; остается доминировать в административном управлении служебная иерархия; ограниченны возможности использования рыночных механизмов для реформирования государственного управления и государственной службы, поэтому методологические основы административных реформ будут постоянно корректироваться и совершенствоваться с учетом развития современной действительности применительно к специфике зарубежных стран.

6 Закон об административной процедуре США 1946 г. См.: Правила административной процедуры. Свод законов США. Гл. 20 / Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 256—284.

7 ФЗ от 20 декабря 1968 г. «Об административных процедурах» (Швейцария); Экштайн К., Шафхаузер Р., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? М., 2000; Закон об общем административном праве // Голландская правовая культура / Отв. ред. В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова. М., 1998; Ley de Regimen Jurídico de las Administraciones Publicas y de Procedimiento Administrativo Comun // Boletin Oficial de España de 27 de Noviembre de 1992.

8 Административная реформа в России. М., 2006.